Revista Chilena de la Administración del Estado | n.º 14 ·
2.º semestre
2025
· 99-130 99
Recepción: 18/11/2025
· Aceptación:
19/12/2025 ·
DOI: 10.57211/revista.v14i14.253
LOS PRINCIPIOS Y GARANTÍAS DEL
DEBIDO PROCESO QUE RIGEN TODO PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. A PROPÓSITO DE LA SANCIÓN CURSADA POR
EL SAG EN CONTRA DE SOCIEDAD AGRÍCOLA
LLAHUÉN
THE PRINCIPLES AND GUARANTEES OF DUE PROCESS THAT GOVERN
ALL ADMINISTRATIVE SANCTIONING PROCEDURES. REGARDING THE SANCTION ISSUED BY THE SAG AGAINST AGRÍCOLA LLAHUÉN
Carlos
Isensee Rimassa1
Resumen
En el presente artículo estudio
un caso
que, a
mi juicio,
resulta paradigmático de cuándo un acto
administrativo terminal, y de naturaleza sancionatoria, contraviene las
garantías del debido proceso, tornándose en
ilegal. De ese modo, se busca analizar y responder si los principios y
garantías del debido proceso fueron respetados por el Servicio
Agrícola y Ganadero,
SAG, al sancionar a la Sociedad Agrícola Llahuén S. A. con multa de UTM
130, a través de la resolución exenta 1073/2022, ratificada por la resolución
exenta 2931/2023, en adelante ambas en
conjunto como la «resolución de multa» o
la «resolución
sancionatoria», ello en el marco de lo previsto en la ley 18.755.
Palabras clave: procedimiento administrativo sancionador – debido proceso – principios y garantías – SAG
1 Es profesor
asistente de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, abogado
y magíster en Derecho,
con mención en Derecho Público, por la Universidad de Chile. cisensee@derecho.uchile.cl
Abstract
In this article I study a case that, in my opinion,
is paradigmatic when a final administrative act of a sanctioning nature contravenes the guarantees of due process,
making such act illegal. Thus, this article seeks
to analyze and answer whether the principles and guarantees of due
process were respected by the
Agriculture and Livestock
Service, SAG, when sanctioning
the Sociedad Agrícola Llahuén S. A. with
a fine of UTM 130 through exempt resolution 1073/2022, ratified by exempt
resolution 2931/2023, hereinafter
both together as the “resolution of fine” or the “sanctioning
resolution”, within the framework of
the provisions of Law 18.755.General Treasury of the
Republic”. Specifically, it deals with
the application of mitigating circumstances.
Keywords: administrative sanctioning procedure – due process – principles and guarantees – SAG
1.
Resumen ejecutivo y objeto del artículo
El Servicio Agrícola y Ganadero sancionó a la
Sociedad Agrícola Llahuén por haber comercializado y distribuido, desde marzo de
2022, plantas de frutilla, sin garantizar su fitosanidad
y estando en conocimiento o sospecha de que estaban afectas a una plaga.
Adelanto que el presente artículo finaliza con la
siguiente conclusión general: el procedimiento administrativo sancionador
sustanciado por el SAG en contra de Sociedad Agrícola Llahuén
no cumplió con los principios y garantías del debido proceso, por lo que resulta ilegal, junto a la
resolución de multa que le pone término.
2.
Todo procedimiento administrativo sancionador se encuentra sujeto a los
principios
y garantías del debido proceso
Desde muy antiguo se ha escrito sobre la necesidad
de que todo proceso debe ser llevado conforme a la Constitución y la ley, lo
que equivale a decir que debe tramitarse según la normativa vigente que lo
regula. En ello consiste el respecto al principio del debido proceso.
Si hacemos memoria, encontraremos su origen en la
Carta Magna de 1215, en la que se dispuso que ningún hombre puede ser privado
de su libertad, ni despojado de
sus derechos o posesiones, sino por un juicio legal de sus pares y por la ley
de su país (Carta Magna, cláusula 39). Esta garantía fue recogida por el rey Eduardo III en 1354, al establecer:
That no man of what estate or condition that
he be, shall be put out of land or tenement, nor taken, nor imprisoned, nor disinherited, nor put
to death, without being brought
in answer by due process of the
law [Que ningún hombre, sea cual sea su estado o condición, podrá ser despojado
de sus tierras o de sus posesiones, ni apresado, ni encarcelado, ni
desheredado, ni condenado a muerte, sin ser sometido a un debido proceso de ley] (Libertad del Súbdito, sección 3).
Esta garantía, según la cual ninguna persona puede
ser juzgada sino by due process of the law, es decir, «conforme al debido proceso de ley»
(López Masle, 2006: 183), sigue
presente hoy. En efecto, nuestra Constitución contiene los principios y garantías del debido
proceso en el inciso sexto del numeral 3 de
su artículo 19, habiendo la academia y la judicatura debatido in extenso sus alcances para darle aplicación práctica. Con ello,
se buscar entregar certeza a la autoridad resolutoria y a las partes.
Luego, debemos precisar que no hay un único
principio del debido proceso ni tampoco uno comprensivo de un grupo rígido o
taxativo de garantías. Al respecto,
Mauricio Duce Julio plantea, siguiendo la opinión consultiva 9/1987 de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, que:
En efecto, el debido proceso no se considera como un
grupo rígido de garantías, sino más bien como un conjunto diverso de mínimos
que deben asegurarse para permitir el adecuado
ejercicio de los derechos de las personas cuyos derechos y obligaciones están bajo determinación
judicial. Esos mínimos están formulados en normas generales bastante amplias
—estándares o principios—, por ejemplo, el «contar
con tiempo y medios adecuados para la defensa»; «el ser juzgado en un plazo
razonable»; o «el derecho a un tribunal imparcial» (Duce Julio, 2018: 87).
En relación con las garantías mínimas y la extensión
del debido proceso, el Tribunal Constitucional ha señalado que,
a través de la historia fidedigna de la disposición
constitucional invocada, es posible comprender, en primer lugar, que se estimó
conveniente otorgar
un mandato
al legislador
para establecer
siempre las garantías de un proceso
racional y justo,
en lugar de señalar con precisión en el propio texto
constitucional cuáles serían los presupuestos mínimos del debido proceso, sin perjuicio de dejar constancia de que algunos de dichos
elementos decían relación con el oportuno conocimiento de la acción y el debido
emplazamiento, la bilateralidad de la audiencia, la aportación de pruebas
pertinentes y el derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador (rol 2895/2015, considerando 5.º).
En dicho sentido, el Tribunal Constitucional ha
declarado «Que, como reiteradamente
ha indicado esta magistratura, las exigencias constitucionales en materia de justo y racional procedimiento son definiciones primarias
del legislador complementadas
con el desarrollo jurisprudencial de la cláusula del debido proceso» (rol
1838/2010, considerando 9.º). Así las cosas, es tarea tanto del legislador como
de la jurisprudencia definir las garantías mínimas del debido proceso.
Pues bien, la doctrina ha venido realizando un
esfuerzo en sistematizar el desarrollo legal y jurisprudencial, por el que se
han precisado cuáles son las garantías
mínimas que conforman el debido
proceso en un proceso administrativo sancionador (ver Cordero Quinzacara, 2014:
199-200). Por lo demás, tanto
la ley 19.880 como las reformas más recientes a nivel
sancionatorio sirven como sectores de referencia (Cordero Vega, 2020: 256)2 de las garantías mínimas que integran un debido proceso administrativo
sancionador.
Entre las garantías que conforman el debido proceso,
podemos encontrar las siguientes:
1) Existencia de una acusación o formulación de cargos fundada, que contenga:
a) los hechos y normas en los que se sustenta,
explicando cómo estos constan en la investigación,
b) indicación de por qué se consideran
contrarios a las normas sometidas a la fiscalización de
la Administración, especificando las normas que se estimen infringidas,
2 los sectores de referencia en la última década han
contribuido progresivamente a la configuración de aspectos comunes
que deben concurrir para que el ejercicio de la potestad
sancionatoria de la Administración sea legítima, estableciendo criterios
para la determinación de la sanción, el rol de la formulación de cargos, la prueba, los regímenes
de revisión del acto sancionatorio,… Lo anterior ha implicado una suerte de ejercicio de
homologación entre sectores por parte del legislador, que ha permitido ir construyendo, de manera inductiva, las bases
de una teoría general de las sanciones administrativas en el derecho
administrativo chileno, más allá de la configuración de potestades para el
control de las atribuciones de la Administración y la garantía de derechos a favor del administrado (Cordero Vega,
2020: 256).
c) individualización de la persona presuntamente responsable de la infracción, señalando la participación que
se le imputa en ella.
2)
Derecho de los interesados a acceder al expediente administrativo.
3) Derecho a defensa del presunto infractor, en
cuanto derecho a presentar descargos
y producir prueba sobre hechos pertinentes.
4) Valoración de la prueba por parte de la
Administración, conforme a las reglas de la sana crítica.
5) Aplicación de una regla de estándar de
prueba superior a la regla civil de la preponderancia de la evidencia, pero inferior a la regla penal de la
duda razonable.
6) Congruencia entre los hechos y normas que se imputan infringidas
—contenidos en la
formulación de cargos—, y los hechos infraccionales
que se tuvieron por probados —contenidos en la resolución sancionatoria—.
7)
Motivación
de la resolución que pone término al procedimiento administrativo.
Dichas garantías serán
objeto de análisis
a continuación, a propósito del procedimiento administrativo sancionador incoado
por el SAG en contra de Sociedad Agrícola Llahuén,
para concluir si se respetaron los principios y garantías del debido proceso o,
más precisamente, si este fue debidamente llevado conforme a la ley.
A continuación, analizaré dichas mínimas garantías
del debido proceso administrativo
sancionador.
2.1.
Existencia
de una acusación o formulación de cargos fundada, que contenga una descripción de los hechos y normas en
los que se sustenta
En el derecho administrativo sancionador encontramos
la primera garantía del debido proceso,
a propósito del acto por el cual se le imputan hechos
típicos al presunto infractor y se le otorga un traslado para que ejerza
su derecho a defensa, esto es, la formulación de cargos. Estos últimos deben
«contener la pretensión punitiva planteada por el
órgano administrativo, así como los fundamentos objetivos en que se sustenta.
Se trata, por tanto, de un acto de
trámite que necesariamente ha de ser fundado» (Cordero Quinzacara,
2014: 199).
En efecto, la ley de bases de los procedimientos administrativos previene que:
Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de
los particulares, sea que los limiten, restrinjan,
priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos
que resuelvan recursos administrativos (ley 19.880, artículo 11, inciso segundo).
De este modo, una formulación de cargos debe
contener una descripción de los hechos objeto de cargos, así como las normas
que los fundamentan. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado
que resulta necesario
que las sanciones administrativas sean precedidas de
una formulación de cargos, donde se precisen los
hechos imputados, seguida de una oportunidad real para plantear descargos, donde la defensa pueda
incluso invocar hechos
nuevos o distintos —no considerados por el fiscalizador con el propósito de
desvirtuar esa acusación o, al menos, para fundamentar atenuantes— (rol 2682/2014, considerando 2.º).
Tal como lo advierte Eduardo Cordero Quinzacara,
citando para ello la jurisprudencia
contenida en los dictámenes de la Contraloría General de la República 63086/2004, 54131/2007 y
59357/2009, entre otros,
los cargos deben formularse en forma precisa, clara
y concreta, no bastando las
simples citas de las
normas infringidas, sino que deben
detallarse de la manera más clara y exhaustiva posible los
hechos que constituyen tal vulneración y la forma en que contravienen los deberes contenidos en las normas
afectadas. En otros términos, se deben
indicar los hechos constitutivos de la[s] infracciones y la[s] norma[s]
infringida[s], de manera clara y precisa, elementos que deberán guardar
necesaria correspondencia con el
acto administrativo terminal —sanción— (Cordero
Quinzacara, 2020: 19).
En tal sentido,
Cristóbal Osorio Vargas
ha precisado que «La formulación fija el objeto
del procedimiento administrativo sancionador e informa al presunto infractor cuál o cuáles son las infracciones
administrativas por las que será procesado» (Osorio Vargas, 2019: 310-311). De
ese modo, la formulación de cargos tiene por «objeto
que [el presunto infractor] pueda defenderse
adecuadamente de las
acusaciones del órgano administrativo sancionador y exista certeza sobre los
hechos y normas imputadas como infringidas» (Osorio Vargas, 2019: 311).
A modo de ejemplo, la ley que crea el Ministerio, el
Servicio de Evaluación Ambiental
y la Superintendencia del Medio Ambiente dispone que
La formulación de cargos señalará una descripción
clara y precisa de los
hechos que se estimen constitutivos de infracción
y la fecha de su verificación, la norma, medidas o
condiciones eventualmente
infringidas y la disposición que establece la infracción, y la sanción asignada (ley 20.417,
artículo 49).
De un modo similar, la norma que crea la Comisión
para el Mercado Financiero estipula
que
El oficio por medio del cual se formulen cargos deberá ser fundado y contendrá la descripción de los hechos en los que se fundamentan y
de cómo
estos constan
en la
investigación, la indicación de por qué se
consideran contrarios a las normas sometidas
a la fiscalización de la Comisión, especificando la o las normas que se estimen infringidas, y la persona
presuntamente responsable de la infracción, señalando la participación que se le imputa
en ella (decreto ley 3.538/1980, artículo 46).
Así las cosas, Eduardo Cordero Quinzacara ha
sistematizado «los requisitos mínimos que debe contener
la formulación de cargos», sea que estos
se comuniquen a través de un oficio
o un acta:
a) Los hechos concretos que se imputan, los que
bien pueden ser acciones u omisiones. Además, será preciso indicar el lugar y
momento en que habrían ocurrido y sus circunstancias específicas;
b) El sujeto al cual se atribuyen, a saber, la persona natural
o jurídica que se
presume responsable de la
comisión de los hechos;
c)
El grado de participación en los
hechos;
d) Las infracciones a que
tales hechos dan lugar;
e)
Las normas administrativas infringidas;
f)
Las
sanciones que por su comisión se pueden imponer, sean principales o accesorias
(Cordero Quinzacara, 2020: 20).
Por su parte, Cristóbal Osorio Vargas ha resumido
las garantías mínimas que una formulación de cargos debe tener,
precisando que esta debe contener al menos:
a)
La
forma en que se ha iniciado el procedimiento administrativo sancionador, esto es, si se inició por una denuncia o de
oficio.
b)
Una
descripción de los hechos que se estiman constitutivos de infracción y de la fecha
de su
verificación de manera clara y
precisa, indicando cuáles son los
antecedentes o documentos que le permiten realizar dicha afirmación, tales como, acta de fiscalización, fotografías,
declaraciones de testigos, etcétera.
c)
La norma eventualmente infringida y la
disposición que establece la
infracción en razón de los
hechos que le están siendo imputados.
d)
La
sanción asignada por la ley a esa infracción, esto es, el rango de sanciones que dispone la legislación para la infracción que se
imputa.
e)
El plazo para formular descargos.
f)
La individualización del organismo que instruye el procedimiento, su dirección y horarios de atención.
g)
Incentivos al cumplimiento.
h)
La formulación de cargos debe ser notificada (Osorio Vargas, 2019:
314-317).
Sobre el particular, la Corte Suprema también se ha
pronunciado indicando cuáles
deben ser las garantías mínimas de una formulación de cargos, citando para ello
a Cristóbal Osorio Vargas y Francisco Zúñiga Urbina, a saber:
Que, sobre la formulación de cargos, se ha dicho que
tal hito procesal viene a
satisfacer el derecho del imputado o inculpado a
conocer la acusación administrativa, al otorgarle todos los antecedentes que fundan la acusación
administrativa, esto es,
i) una descripción clara y precisa de los
hechos que fundan los cargos y la fecha de su verificación; ii)
las normas infringidas; y,
iii) la sanción asignada. Lo anterior permite
al presunto infractor o
inculpado defenderse de
las acusaciones o cargos formulados por la
autoridad administrativa o el fiscal sumariante, al fijarse de manera
estricta e inmodificable, salvo una formulación de cargos, el objeto
del procedimiento sancionador (rol 59689/2020, considerando 4.º).
Teniendo claridad de cuáles son las garantías
mínimas de una formulación de cargos dentro de un debido proceso
administrativo, revisaremos a continuación si la contenida en el acta de
denuncia contra Sociedad Agrícola Llahuén cumplió con estas.
2.2.
En los
cargos formulados a Sociedad Agrícola Llahuén no se describieron de forma clara y precisa los
hechos imputados, ni las normas eventualmente infringidas, en
razón de los hechos que estaban
siendo imputados
Antes de iniciar este análisis, debemos considerar
que el Servicio Agrícola y Ganadero,
no obstante haberle formulado cargos por dos hechos, solo sancionó a Sociedad Agrícola Llahuén por el hecho 2 del acta de denuncia, en adelante
también el «segundo hecho de cargos» o el «segundo
cargo». De ese modo, el análisis de la legalidad tanto del acta de denuncia
como del procedimiento y la resolución sancionatoria versará exclusivamente
respecto del hecho 2.
Las normas que regulan toda formulación de cargos
del SAG, para que este pueda
sustanciar un debido proceso administrativo son:
1) Los inspectores del servicio y el personal
de Carabineros de Chile que constaten una infracción a las normas
a que
se refiere
el artículo
2 levantarán un acta de denuncia en la que se describirán los
hechos constitutivos de la misma y la identidad del o de los infractores (ley
18.755, artículo 14).
2) Los hechos y fundamentos de derecho deberán
siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los
particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o
amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos
administrativos (ley 19.880, artículo 11, inciso segundo).
Pues bien, una particularidad del procedimiento
administrativo regulado por la
ley 18.755 es que la
formulación de cargos se comunica a través de un acta de denuncia que levanta
un inspector (ley 18.755, artículo 14). En la especie, los cargos a
Sociedad Agrícola Llahuén fueron:
Viveros Agrícola Llahuén... ha incurrido en el(los) siguiente(s) hecho(s) [descripción de
hechos]: ...
2) Comercializar
y distribuir desde marzo 2022 a la fecha, plantas de frutilla, sin garantizar
su fitosanidad y estando en conocimiento o sospecha
[de] que estas estaban afectas
a la plaga Aphelenchoides fragariae (SAG,
2022a: 1).
Como se expondrá, la formulación de cargos contenida
en el acta de denuncia no cumple con varias de las garantías que
configuran un debido proceso administrativo. Sin perjuicio de ello, nos
detendremos en las omisiones más graves, las que por lo demás están contenidas en el artículo 14 de la ley
18.755 y en el inciso segundo
del artículo 11 de la ley 19.880.
En efecto:
1) En los cargos formulados en el acta de
denuncia, no se describen los hechos de manera clara y precisa;
2) Tampoco se mencionan
cuáles serían las normas presuntamente
infringidas, en razón de los hechos
imputados.
En relación con la primera omisión, de oficio de
cargos, y recordando que el procedimiento
administrativo debe ser conforme a la ley del Servicio Agrícola y Ganadero, el
citado artículo de dicho cuerpo legal dispone que en la formulación de cargos
contenida en el acta de denuncia:
1) los inspectores «describirán los hechos constitutivos» de infracción,
2) indicarán cómo los constataron (ley 18.755, artículo 14).
Sin embargo, en los cargos formulados en el acta de denuncia
no existe una descripción clara y precisa de los hechos imputados, ya que no se detallan cuáles
serían los hechos base que permiten afirmar que Sociedad Agrícola Llahuén,
«estando en conocimiento o sospecha [de] que estas
[frutillas] estaban afectas a la
plaga» (SAG, 2022a: 1), las comercializó. En efecto, no se describe por qué ni desde cuándo la presunta infractora sospecharía o
estaría en conocimiento de una plaga, ni tampoco cuáles trabajadores
estarían en conocimiento o supondrían
de ella. A su turno, los cargos formulados por el acta de denuncia tampoco
precisan cuándo, a quién, desde cuál vivero, ni cuántas plantas afectas a una
plaga habría vendido la sociedad investigada.
No obstante, ante una acusación general y vaga —sin
contexto, ni época, persona que estaría en sospecha o conocimiento, cantidad de
plantas, ni de cuál vivero
vendrían—, a la presunta infractora le resultó imposible ejercer su derecho a la defensa, afectándose con ello un proceso debido
conforme a la propia ley 18.755. En efecto, en los cargos formulados en el acta de
denuncia no se señalan los antecedentes o documentos que le permiten al SAG
afirmar que tal o cual individuo, en tal o cual día, sospechaba o estaba en
conocimiento de una plaga, que se vendieron X plantas del vivero Z, y que ello
constaría en tales y cuales documentos, informes, fotografías o declaraciones
de testigos. Nada de ello existe en los cargos formulados a Sociedad Agrícola Llahuén.
Por su parte, en la formulación de cargos contenida
en el acta de denuncia tampoco se menciona cuáles son las normas supuestamente
infringidas, cuestión que fue reconocida por el Servicio Agrícola y Ganadero en
el último párrafo de la
resolución sancionatoria. Al respecto, esa entidad aseveró:
Entonces, como corolario de lo aquí expuesto, es
posible señalar que el acta de
denuncia que levantan los inspectores… no requiere indicar las normas presuntamente infringidas, pero
sí identificar claramente los hechos que estos funcionarios constatan, siendo
labor de la resolución —analizando previamente los descargos o alegaciones
presentadas— determinar si estos hechos infringen o no normativa alguna cuya fiscalización y sanción
esté encomendada al SAG
(2022b).
Como se advierte, a juicio de ese organismo, en el
acta de denuncia «no se requiere indicar las normas presuntamente infringidas» (SAG, 2022b),
lo que equivale a desconocer el mandato legal que obliga a
que en dicho documento se constate «una infracción a las normas» y «se
describan los hechos constitutivos de la misma» (ley 18.755, artículo 14). De ese modo, el Servicio Agrícola
y Ganadero estimó que «no se
requiere… constatar una infracción a las normas…
[ni] describir los hechos constitutivos de la misma»
(SAG, 2022b), como le obliga el artículo 14 de su
ley. Este
desconocimiento regulatorio da cuenta, otra
vez, de
una vulneración al principio del debido proceso, toda vez que este no fue sustanciado adecuadamente, de acuerdo con la propia
ley 18.755.
2.3.
Derecho de los interesados a acceder al expediente administrativo
Una garantía básica del debido proceso es que el
presunto infractor tenga acceso
al expediente administrativo, toda vez que, en caso contrario, se estaría
defendiendo a ciegas, impedido su ejercicio del derecho a defensa, por cuanto se desconocerían las evidencias que sustentarían la formulación de cargos.
Por lo demás, la ley de bases
de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del
Estado consagra expresamente el derecho
de las personas a:
Conocer, en cualquier
momento, el estado de la
tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copia autorizada
de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los originales,
salvo que por mandato legal o
reglamentario estos deban ser acompañados a los autos, a su costa (ley 19.880,
artículo 17, letra a).
Dicha norma fue recientemente complementada por una
modificación que dispone que:
Los expedientes electrónicos, a los que tendrán
acceso permanente los
interesados, contendrán un registro actualizado de todas las actuaciones del procedimiento, según lo
señalado en el inciso tercero,
que estará a disposición tanto en las plataformas electrónicas como en las
dependencias de la
Administración para su consulta. La consulta en las dependencias de la
Administración deberá ser guiada y asesorada, si así se requiere, para el caso de quienes estuvieren
autorizados para efectuar presentaciones en soporte de papel por la Administración. Solo podrán ponerse a
disposición en soporte de papel
en los casos en que no hubiere
sido posible digitalizarse según se establece en el
artículo 19 bis (ley 19.880, artículo 18, inciso sexto).
¿Y qué garantiza que el interesado pueda acceder al
expediente administrativo foliado y se le entregue copia de este al formulado
de cargos, una vez notificado de estos? Al tener a su disposición todos los
antecedentes considerados por la Administración al momento de resolver, podrá
advertir si se agregan o eliminan estos, e incluso podrá
observarlos y «formular alegaciones y
aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite
de audiencia, que deberán
ser tenidos en cuenta por el órgano competente al
redactar la propuesta de resolución» (ley 19.880, artículo 17, letra g).
2.4.
Sociedad
Agrícola Llahuén no tuvo acceso al expediente administrativo en el que se sustanció el
procedimiento iniciado a través del acta de denuncia y que finalizó con la
resolución de multa del Servicio Agrícola y Ganadero
Sociedad Agrícola Llahuén no tuvo acceso al
expediente administrativo en el que se sustanció el procedimiento en su contra por el
SAG. En efecto, en el acta de denuncia no se le indica un vínculo ni se le
señala una oficina para consultarlo. Lamentablemente,
solo pudo
acceder a él con ocasión
de una
solicitud de acceso a información pública, petición que no debe ser
confundida con el derecho de un interesado a acceder al expediente
administrativo del que es parte.
En efecto, el derecho de acceso a información
pública puede ser ejercido por cualquier
individuo respecto de actos administrativos y sus fundamentos, y uno de sus
objetos es que los ciudadanos exijan a la Administración cuenta de sus actos (ley 20.285, artículo 12). Es
diferente y no guarda relación alguna con el derecho del afectado
de conocer en cualquier momento
el expediente administrativo
en el que se sustancia el procedimiento en su contra, el cual busca que el presunto infractor se imponga
de los antecedentes probatorios de los hechos que se le imputan y que el
servicio valorará al momento de resolver.
Como se indicó, Sociedad Agrícola Llahuén no tuvo acceso al expediente administrativo en el que se sustanció el
procedimiento administrativo iniciado en su contra, por lo
que ejerció su derecho a defensa a ciegas, sin poder conocer los antecedentes en virtud de los cuales, en
definitiva, fue sancionada por el SAG. En efecto, no pudo ejercer el derecho que la letra g del artículo 17
de la ley 19.800 le confiere, toda vez que, al no poder a acceder a tales
antecedentes, no pudo «formular alegaciones y aportar documentos» para
observarlos, objetarlos o
contradecirlos.
Esta situación da cuenta de una grave vulneración a
una de las garantías más elementales
del debido proceso.
2.5.
Derecho a defensa del presunto infractor, en cuanto derecho
a presentar descargos y
producir prueba sobre hechos pertinentes
Esta garantía se respeta en la medida que el
imputado pueda presentar sus descargos
en el plazo señalado por la ley y se le permita producir prueba en los términos previstos en el artículo
35 de la ley 19.880.
En el presente caso, Sociedad Agrícola Llahuén si bien solo pudo presentar sus descargos y
acompañar antecedentes, estos no fueron considerados ni valorados por el SAG en la resolución de multa, como
se verá a continuación.
2.6.
Valoración
de la prueba por parte de la Administración, conforme a las reglas de la sana crítica
Otra garantía mínima del debido proceso
administrativo sancionador es que la prueba acompañada por los interesados sea
valorada conforme a las reglas de la sana crítica.
Tratándose del SAG, su ley lo advierte expresamente:
En los procedimientos administrativos y judiciales a
que dieren lugar las infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias
a que se refiere el artículo 2 de esta ley, la prueba se apreciará conforme a las normas de la sana
crítica (ley 18.755,
artículo 18).
Dicha norma debe ser engarzada con los artículos 11,
inciso segundo, 17, letra g, y 41 de la ley 19.880, por lo que la
resolución que ponga término al proceso sancionatorio sustanciado por el SAG deberá ser motivada, expresando los
hechos y fundamentos de derecho que le permitan inferir que determinadas
pruebas tienen mayor o menor valor, en razón de tales o cuales máximas
de la experiencia y
principios científicos de la salud animal y vegetal (ley 18.755, artículo 2) que resultan aplicables en el
caso concreto, para concluir que la hipótesis
de cargos o la defensa
es la más probable y se tendrá
por probada (González Lagier,
2014: 86), para posteriormente aplicar
la regla de estándar
y aceptar como verdaderos los hechos imputados en los cargos, aquellos esgrimidos por la defensa, o bien que los
primeros no pudieron ser probados y, por ende, corresponde absolver.
Recordemos que el momento de valoración de la
prueba
consiste, más precisamente, en evaluar la veracidad
de las pruebas —o sea, de las informaciones aportadas al proceso a través de los medios
de prueba—, así como en atribuir a las mismas un determinado valor
o peso en la convicción del juzgador
sobre los hechos que se juzgan (Gascón Abellán, 2004: 49).
Para ello, quien
resuelva el procedimiento administrativo, sea el juez o la
Administración, deberá
asignarles valor a las pruebas, indicando que la prueba A tiene alto o bajo valor, que la prueba B tiene alto
o bajo valor, y concluir que existe prueba fuerte, débil o no hay prueba de los hechos imputados en los
cargos, o bien que existe prueba fuerte, débil o no hay prueba de los hechos
presentados por la defensa (Taruffo, 2014:
35 y siguientes).
Pues bien, «Dentro de un
procedimiento administrativo sancionador, en la etapa de valoración de la prueba corresponderá medir la
capacidad que tiene la evidencia de corroborar la “hipótesis o hecho a probar”»
(González Lagier, 2014: 86),
que se encuentra contenido en los cargos a través de
los cuales la Administración acusó a una persona… En este momento, la Administración deberá valorar la prueba
rendida durante el procedimiento
administrativo y concluir cuál hipótesis es la que cuenta con mayor capacidad de
confirmación (Isensee Rimassa, 2021: 51).
¿Y cómo la Administración valora las pruebas,
particularmente el SAG, en un procedimiento administrativo sancionador? Según
el artículo 18 de la ley 18.755, deberá hacerlo conforme la sana crítica, esto
es, aplicando las máximas de la experiencia y los conocimientos científicos.
¿Pero qué son las máximas de la experiencia? Son reglas epistémicas que
«consisten en generalizaciones a partir de experiencias previas que asocian
hechos del tipo del que queremos probar con hechos del tipo de los que
constituyen las pruebas o indicios» (González Lagier, 2014: 88). De ese modo,
el SAG deberá enlazar (González Lagier, 2014: 87
y siguientes) los hechos objeto de cargos, o bien
los hechos
planteados por la defensa, con las diversas pruebas incorporadas en
el expediente administrativo. Los enlaces de los hechos con las pruebas serán
las máximas de la experiencia o los conocimientos científicamente afianzados,
diciéndonos si tales o cuales pruebas tienen alta, poca o nula fuerza
probatoria respecto de tal o cual hecho.
El siguiente ejemplo servirá para aclarar el punto:
se formularon cargos al restaurante
Z por haber vendido alimentos contaminados el día 1 de marzo de 2024. Dentro del expediente administrativo figura un acta de
fiscalización, en la que consta que el día 1 de marzo a las 17:00
horas, en presencia de tales trabajadores del restaurante Z,
en la cocina se evidenció la presencia de carne de
vacuno con un olor a
descomposición que causó náuseas, de color pardo, que se encuentra sin
refrigeración y emanando un líquido de color verde. Además, la autoridad
sanitaria constató un alto número de personas intoxicadas que presentan infecciones
bacterianas en sus estómagos… y que declararon haber almorzado en dicho restaurante (Isensee Rimassa,
2021: 51).
¿Cómo valoramos las
pruebas?
El hecho de cargos
consistente en la venta de
carne de vacuno debe ser enlazado con las pruebas:
a) carne de vacuno de color pardo y con olor a
descomposición, que causaba náuseas y de
la que emanaba líquido verde,
b) personas intoxicadas que presentan infecciones bacterianas en sus estómagos, que declararon haber almorzado en
el restaurante Z,
c) el cocinero testificó
que él
no sabe
cómo llegó
esa carne
de color
pardo a
su cocina y, por lo demás, puede asegurar que no se utilizó para preparar
almuerzos.
¿Qué dicen las máximas de la experiencia
relacionadas con la sanidad en la venta
de alimentos?
1)
las carnes de vacuno en buen estado tienen color rojo,
2)
no presentan malos olores ni causan náuseas y
3)
de ellas emanan líquidos rojos.
Los conocimientos científicos afianzados señalan
que en
las carnes
sin refrigerar se
generan bacterias y que, si son ingeridas por los humanos, se
pueden intoxicar con estas, afectándoles
sus estómagos.
Además, otra máxima de la experiencia indica que una carne contaminada suele:
1)
tener un color pardo,
2)
expeler líquidos de color verdoso,
3)
y emanar olor a descomposición que genera náuseas.
Finalmente, otra regla de la experiencia da cuenta de que
los cocineros:
1)
saben distinguir una carne en buen
estado de una en descomposición,
2) suelen eliminar de inmediato una carne
contaminada, en vez de dejarla en su cocina, expeliendo malos olores y líquido
verde, a lo menos por el riesgo que involucra una contaminación cruzada de
alimentos.
De ese modo, valorada la prueba incorporada en el
expediente de dicho procedimiento
administrativo, conforme a las reglas de la sana crítica, se puede concluir que
estamos ante una prueba fuerte de la hipótesis de cargos y ante una prueba débil de la hipótesis de la defensa. Además, los fundamentos o motivos de dicho razonamiento deberán ser
incluidos en la resolución que ponga término al procedimiento, ya que en caso contrario la Administración
estaría resolviendo sin una motivación racional, lo que no se condice con un
modelo de sana crítica, sino más bien con uno de íntima convicción,
incumpliendo con ello con el mandato contenido en los artículos 11, inciso
segundo, 17, letra g, y 41 de la ley
19.880.
Al respecto, Cristóbal Osorio Vargas plantea que:
ha sido ratificado
por la jurisprudencia [que,] en un sistema de ponderación sustentado en la sana crítica, omitir las máximas
de la experiencia y las reglas
de la lógica, para determinar los hechos constitutivos de la infracción y la sanción
aplicable, hace ilegal la resolución administrativa. De este modo, no fundar las resoluciones con valoraciones de prueba, justifica su invalidación (Osorio Vargas, 2019: 423).
El autor cita una sentencia de Corte de Apelaciones de Talca, en la que dicho
tribunal superior sostuvo que:
La sana crítica como se ha dicho reiteradamente por
la jurisprudencia, en cuanto a modalidad de valoración y ponderación de un medio de prueba, se dirige a
precisar su eficacia, pertinencia, fuerza y cuanto pueda producir fe en el juzgador respecto de su contribución al
establecimiento de la verdad de
los hechos controvertidos.
Es dable[,]
en consecuencia[,] aceptar los argumentos de la
reclamante que la decisión reclamada no se hace mención [de] las máximas
de la experiencia y de lógica para que su representada sea sancionada como ocurrió, sin considerar ninguna atenuante
(rol 801/2015, citado por Osorio Vargas, 2019: 424).
La jurisprudencia de la Corte Suprema coincide con
dicho análisis, tal como consta
en un fallo de 2021, confirmatorio de una sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, que dejó sin efecto una medida de destitución
ordenada por la Municipalidad
de Villa Alemana. Al respecto, el máximo tribunal declaró:
Noveno: que las conductas que se le imputan al actor
y que, de acuerdo con la recurrida justifican su destitución, consisten en
haberse acreditado el manejo negligente del vehículo municipal, en
circunstancias [de] que el actor se dirigía a una emergencia, causando
daños a la municipalidad y, por otra parte, se le
atribuye la conducción del
vehículo con una tercera persona ajena a la Municipalidad de Villa Alemana.
[Según] el análisis de los
informes técnicos y declaraciones de testigos, incluidos expertos y
funcionarios de la propia parte recurrida, no aparece suficientemente acreditad[a] la conducción
negligente, pues existen antecedentes que permiten
sostener de contrario, que el vehículo perdió una pieza mientras circulaba en
dirección al siniestro, lo que pudo
haber provocado el daño del vehículo de propiedad de la municipalidad. En este acápite,
de acuerdo con el criterio de estos
sentenciadores, los informes no son concluyentes y no permiten demostrar que se configure una
conducción negligente del vehículo municipal. En
cuanto al segundo cargo, tampoco
los antecedentes son concluyentes
para dar por acreditado que, efectivamente, el vehículo fue conducido
por un tercero extraño, lo que de cierta manera carece de lógica, pues lo normal es que el
funcionario municipal fue al
siniestro tomando el vehículo, pues esto era algo que normalmente hacía y formaba parte de sus funciones. Tampoco aparece acreditado que haya sido el padre del actor
quien lo acompañaba, siendo más
coherente, en este sentido, el relato del recurrente, quien
afirma que luego del siniestro llamó a su padre para que lo ayudara a
solucionar el desperfecto.
Décimo: que, conforme a lo expuesto de acuerdo con
el criterio de estos sentenciadores, la prueba rendida no permite acreditar, conforme a los
criterios de la sana crítica
y, en
especial, reglas de la lógica y las máximas de la experiencia, los
cargos imputados al actor, razón
por la cual el recurso debe ser acogido y la medida de destitución debe ser dejada
sin efecto (rol 76450/2020).
En dicho caso, cabe destacar una prevención de la
ministra Sandoval, quien advirtió
que,
En lo concerniente al segundo cargo, tampoco ha
quedado acreditado, puesto que
si bien un testigo, funcionario municipal, afirma haber visto al padre del
recurrente arriba del vehículo, la versión del sumariado difiere del
testimonio, en cuanto asevera que llamó a su padre a que concurriera al lugar
del accidente a prestarle apoyo, habida consideración [de] que ello ocurre en
un día feriado; [en consecuencia,] resulta contraria a las máximas de la experiencia, la conclusión a la que se arriba en el sumario (rol
76450/2020, prevención de la ministra Sandoval, n.º 4).
En este sentido, Cristóbal Osorio Vargas ha señalado que
la resolución que ponga término al procedimiento administrativo sancionador
«deberá hacer mención [del] régimen de
valoración de la prueba que le exige la legislación respectiva, valorando
conforme a las normas de la sana crítica o apreciando en conciencia los medios de prueba que constituyen el proceso»
(Osorio Vargas, 2019: 445). En efecto, la prueba rendida en un procedimiento
administrativo debe ser valorada conforme
a:
1) las reglas de la sana crítica, si existe una
regla especial que así lo indique3, o bien
3 Por ejemplo,
el artículo 18 de la ley 18.755,
el artículo 51 de la ley 20.417,
que crea la Superintendencia
de Medio Ambiente.
2) «en conciencia»4, por la aplicación supletoria del inciso primero
del artículo 35 de la ley 19.880, si no se cuenta con una
regla especial, que disponga que
corresponde aplicar las reglas de la sana crítica. Con todo, por no ser materia
propia de este análisis, no abordaremos si incluso el término «en conciencia»
debe ser asimilado a sana crítica, tal como plantean algunos autores5 —de ese modo, la única regla de valoración para los procedimientos administrativos
sancionatorios será la sana crítica—.
Por todo lo anterior, Luis Cordero Vega concluye que
la exigencia de fundamentación de la decisión
sancionatoria impide considerar
que estamos ante un auténtico sistema de íntima convicción, toda vez que bajo este el sentenciador no debe expresar los
fundamentos que le llevaron a valorar la prueba de un
determinado modo, otorgándosele en cambio una
absoluta confianza en su subjetividad; de lo que se colige que el estándar de discrecionalidad que se garantiza
legalmente a la autoridad es en
realidad el propio de un sistema de valoración de prueba en el cual la convicción debe ampararse en la
razonabilidad, lo que la acerca más a
un sistema de sana crítica que a uno de libre convicción (Cordero Vega, 2016: 21).
La anterior conclusión ha sido
compartida por la Corte Suprema
en una
sentencia en la que advirtió que
Además de los quebrantamientos ya expuestos, se pone
en evidencia, también, la
infracción a las reglas de la sana crítica[,] porque, no obstante
que el artículo 35 de la ley 19.880 refiere a la apreciación de la prueba «en conciencia», es un
tema indiscutido hoy… que la
fundamentación de las resoluciones… es un elemento
integrante de todo acto administrativo[,] porque… revela el cumplimiento de un debido proceso
y más aún en el derecho
administrativo sancionador (rol 12190/2022, considerando 9.º).
Así, valorar la prueba conforme a la sana crítica se
traduce en un deber de motivación de la Administración, para que, en la
resolución que pone fin al procedimiento administrativo sancionador, explicite
cuáles máximas de la experiencia, reglas de la lógica o conocimientos
científicos afianzados, le permiten
afirmar que la hipótesis de cargos, o bien la de descargos, resulta más verosímil.
4 Por ejemplo,
el decreto ley 3.538/1980, Ley Orgánica de la Comisión
para el Mercado Financiero, no cuenta con una regla especial de valoración de la prueba,
por lo que le es aplicable la regla de valoración
«en conciencia» del inciso primero del artículo 35 de la ley 19.800.
5 Con todo,
parte de la doctrina y jurisprudencia sostienen que el término
«en conciencia» debe ser asimilado a «sana crítica». Una revisión
sobre dicha discusión puede verse en Isensee Rimassa (2021: 55-66).
2.7.
El SAG no valoró ninguna de las pruebas incorporadas en el expediente
administrativo, lo que afecta a una de
las garantías
del debido
proceso administrativo sancionador
La resolución de multa no valoró ninguna de las
pruebas acompañadas en el expediente administrativo e incluso omitió mencionar
la regla de valoración del artículo
18 de la ley 18.755. Si bien el SAG señaló que
el presunto infractor podrá exponer y acompañar la
prueba que estime conveniente,
lo que será debidamente ponderado, al momento de resolver, oportunidad en la cual, se han de citar los antecedentes de hecho y
derecho que se toman en
consideración para arribar a tal o cual
decisión (SAG, 2022b, considerando 5.º),
no existió ni la más mínima valoración de las pruebas
incorporadas en el expediente administrativo. En efecto, no se menciona
en ningún pasaje de la resolución de multa por qué tal o cual prueba permite acreditar, conforme
a tal o cual máxima de la experiencia, regla de la lógica o conocimiento
científicamente afianzado, los hechos objeto del segundo
cargo, por los que terminó
sancionada. En ninguna parte de la
resolución de multa se razona ni fundamenta por qué tal o cual
prueba tiene alta, baja o nula fuerza probatoria y, en mérito de esta, los
hechos del segundo cargo resultan más probables.
Esta nula motivación del acto administrativo
terminal lesiona gravemente las garantías de un debido proceso administrativo
sancionador, como lo es que este se resuelva en conformidad con las evidencias
incorporadas en el expediente administrativo, que estas sean apreciadas según
las reglas de la sana crítica
(ley 18.755, artículo 18) y que
la conclusión de por qué los cargos formulados, o bien los descargos, deben ser
tenidos por probados, expresándose los motivos o fundamentos de ello (ley 19.880, artículos 11, inciso segundo,
17, letra g, y 41). Esta omisión de las más mínimas
exigencias de un debido proceso legalmente tramitado da cuenta de ilegalidades cometidas en el
procedimiento administrativo seguido contra Sociedad Agrícola Llahuén.
La resolución de multa obvió la obligación de
apreciar la prueba «conforme a las normas de la sana crítica», tal como le
obliga la normativa (ley 18.755, artículo 18). En efecto, en ninguno de sus
considerandos y resuelvos se cita el artículo 18 de la ley 18.755, ni menos se menciona por qué tal o cual medio de
prueba carece de valor, tiene poco o
alto valor.
De ese
modo, la
resolución de multa pasó por
alto lo que incluso en su considerando 5.º advirtió, esto es, que todo medio
de prueba será «debidamente ponderado, al
momento de resolver» (SAG, 2022b, considerando 5.º). Lo anterior evidencia que
no valoró ningún medio de prueba para tener la hipótesis del segundo cargo como
la más probable.
2.8.
Aplicación de la regla de estándar
de prueba
en el
procedimiento administrativo sancionador
El último momento probatorio de
todo procedimiento
corresponde a la aplicación
de la regla de estándar de prueba o de
suficiencia probatoria. Esta contiene
los criterios que indican cuándo se ha conseguido la
prueba de un hecho, cuándo está
justificado aceptar como verdadera la hipótesis que lo describe. De ese modo,
tenemos que la etapa de la valoración de la prueba se traduce en definir cuál es la
hipótesis más probable —por contar con mayor fuerza probatoria—, mientras que el estándar de suficiencia
nos dirá cuándo dicha hipótesis
podrá, además, ser tenida como verdadera. Por consiguiente, de no aplicarse un
estándar de suficiencia probatoria, nada podría ser tenido por probado,
quedando la estructura de la prueba incompleta, ya que no basta con determinar cuál de
las hipótesis
es la
más probable
si no podemos tener dicho enunciado de hecho
como verdadero (Gascón Abellán, 2005:
129).
Lamentablemente, ni la ley 19.880 ni la ley 18.755
contienen una regla expresa que
indique cuál es el estándar de prueba para resolver un procedimiento
administrativo sancionador. Por lo demás, ninguna de las leyes que crean agencias reguladoras/sancionadoras la tiene.
Este problema ha sido abordado por la doctrina, la que plantea
algunas soluciones.
Con todo y más allá de las alternativas planteadas
por la doctrina, la Administración debería
indicar cuál es la regla
de estándar que utiliza en sus
procedimientos administrativos sancionadores, la que incluso podría variar entre distintos tipos de procedimientos,
según sea el tipo de sanción —a mayor lesividad de la sanción, mayor el nivel
de suficiencia probatoria—. Lo anterior, ya que la adopción de un
mayor o
menor estándar
de suficiencia
probatoria obedece al error que pretendemos sortear en derecho
administrativo sancionador. De ese modo, el
estándar de prueba, en cuanto «regla de distribución de errores» (ver Laudan, 2013: 61; Laudan, 2005: 97 y
siguientes; Gascón Abellán, 2005: 130 y
siguientes), establece un «margen tolerable de error» (Taruffo, 2005: 115) de la decisión de quien juzga. Así las cosas,
definidos cuáles son los errores que queremos rehuir, se deberá fijar cuál es
el margen o riesgo de error que nos
parece tolerable y, como se mencionó, a mayor lesividad del error, mayor riesgo
de error a evitar. Ello explica que, en derecho penal, el principal error que intentamos
evitar ante un delito con pena de cárcel es la condena de un inocente y dicha regla de error es conocida de antemano por
el presunto infractor.
En el derecho administrativo sancionador, la falta
de una regla de estándar de prueba identificable conlleva riesgo de errores y que
cada agencia regulatoria/
sancionatoria defina la suya propia. Con todo y para
efectos del ejercicio de un debido proceso administrativo, la Administración
debería indicarle al imputado cuál será la regla de estándar que utilizará para
resolver, dado que es diferente preparar una defensa ante un estándar de duda
razonable versus la aplicación del estándar de prueba más bajo, y que
corresponde a la regla de la probabilidad preponderante —también conocida como preponderancia
de la prueba—. Asimismo, en
razón de la regla de motivación de los actos administrativos (ley 19.880,
artículos 11, inciso segundo, 17, letra g, y 41), la Administración deberá
fundamentar por qué en dicho procedimiento administrativo la prueba de cargos o
de la defensa superó el estándar de prueba —previamente informado— y, por ende, se tendrán por verdaderos los hechos
descritos en la formulación de cargos, o bien aquellos planteados por la defensa.
Lo que se plantea, como garantía mínima al debido
proceso administrativo sancionador
no es que para tal o cual procedimiento administrativo se aplique tal o cual estándar de prueba, sino que
1) el imputado sepa, al momento de presentar
sus descargos, cuál es la regla
de estándar, y
2) que la Administración motive por qué tuvo
por probados los hechos contenidos
en la formulación de cargos, o bien aquellos planteados por la defensa,
pudiendo ser controlados judicialmente sus
fundamentos, mediante la
revisión de la motivación del acto administrativo. De
este modo, un juez podrá controlar si la decisión adoptada se condice con los hechos en virtud de los
cuales esta se dicta
—hechos y fundamentos de derecho que la motivan—
(Isensee Rimassa, 2021: 111).
2.9.
El SAG no indicó cuál es la regla de estándar
de prueba que aplicó
para resolver el procedimiento
administrativo incoado en contra de Sociedad Agrícola Llahuén,
ni tampoco motivó por qué dicho umbral de suficiencia fue superado, para tener
los cargos por probados
En ninguna parte del expediente, el Servicio
Agrícola y Ganadero informó cuál es la regla de estándar de
prueba que aplica en sus procedimientos
administrativos. Tampoco indicó cuál es
la regla de estándar de prueba en virtud de la cual resolvería el procedimiento administrativo que
sustanció en contra de Sociedad Agrícola Llahuén. Si
revisamos la resolución de multa, en esta no se menciona cuál fue la regla de
suficiencia probatoria utilizada, ni menos por qué tuvo por probado el segundo
cargo. En efecto, en ninguna línea de esta se advierte por qué se
tuvieron por probados los hechos objeto del segundo cargo. Esta total omisión da cuenta de que no se respetó otra garantía
mínima de un debido procedimiento
administrativo, tornando la resolución de multa en ilegal.
2.10.
Congruencia entre los hechos y normas que se imputan infringidas
—contenidos en la formulación de cargos— y los hechos infraccionales que
se tuvieron por probados —consignados en la resolución sancionatoria—
Otra garantía mínima de todo debido proceso
administrativo es la congruencia que debe existir, por una parte, entre las normas y los hechos imputados
en la formulación de cargos, y, por otra, entre los hechos infraccionales
que se tuvieron por probados
y los que se describen en la resolución sancionatoria. Recientemente,
la Corte Suprema confirmó una sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de La Serena,
que dejó sin efecto una sanción administrativa cursada por el director regional
de la
Superintendencia de Educación
de la
región
de Coquimbo. Al resolver dicho caso, el
tribunal superior advirtió que debe existir congruencia entre las normas imputadas en la formulación de cargos y las
normas que se tuvieron por infringidas, a saber:
Noveno: que, efectivamente la sola lectura de las
normas antes citadas [da] cuenta de la falta de precisión y total equivalencia que debe existir entre el acto de
formulación de cargos y el acto administrativo final que impone la sanción, en
cuanto a las normas
infringidas. Que solo al informar este recurso… ha señalado la recurrida que
debía entenderse infracción al artículo 7 ter, inciso décimo[,]
del decreto con fuerza de ley 2, de 1998, del Ministerio de Educación.
Que es
efectivo, como señala la recurrida,
que[,] en la resolución que se impugna en esta sede, se citan varias normas, pero ello no aporta a la claridad y precisión que se exige para la validez del acto administrativo, pues finalmente se dice que se ha infringido artículo
7 sexies
del
decreto con fuerza
de ley 2, de 1998[,]
del Ministerio de Educación, norma que no es la misma que la fiscal instructora da por
infringida en la formulación de cargos, como ya se ha dicho. Que si bien el recurrente en estos autos… no
ha negado el hecho de haber matriculado un número superior de estudiantes, no [son indiferentes] las normas que la autoridad le
impugne como infringidas para efectos
de su defensa, más aún cuando[,] en el tantas veces
citado artículo 7 sexies, se remite a otras tres
normas, las que[,] a su vez, contienen varias
conductas. Que[,] por lo demás, al tratarse de un
procedimiento sancionatorio, es deber de la autoridad ser precisa en la norma
que sustenta la conducta infringida y no debe ser laxa, como ha ocurrido en los hechos, lo que llevará a acoger el reclamo como se dirá en lo resolutivo, pues se ha infringido por parte del ente sancionador la
normativa de educación, vulnerándose el debido proceso (rol 848/2022).
Tal como indicó la Corte de Apelaciones de La
Serena, si los hechos y normas que
configuran los cargos son incongruentes con aquellos que finalmente son
sancionados, se afecta a la defensa, pues el presunto infractor no pudo defenderse respecto de estos últimos.
Equivale a castigar al presunto infractor sin oírlo.
En ese mismo sentido, recientemente la Corte Suprema
resolvió que se infringe el
principio de congruencia, si el presunto infractor no puede presentar descargos
y defenderse de todos los hechos y normas por los que, en definitiva, fue
sancionado, toda vez que con ello se afecta la contradictoriedad
del debido proceso (rol
131/2022, considerando 14.º).
En dicha
sentencia, la Corte Suprema resolvió lo siguiente:
Décimo cuarto: que esta corte ha señalado con anterioridad:
«el principio de congruencia aplicable a los
procedimientos administrativos, persigue que estos se ciñan al principio de
juridicidad, que[,] a su vez, lleva implícitos los de
racionalidad con que deben
actuar los órganos de la Administración, los que deben observarse en todo
procedimiento administrativo, toda vez… que las facultades que la ley le otorga
a la Administración no pueden ejercerse de manera arbitraria ni
discriminatoria» (rol 29714/2014).
También se ha resuelto:
De la sola lectura de los fundamentos del cargo
formulado y de la resolución sancionatoria[,] surge la evidencia [de] que los hechos
tenidos en vista para la adopción del acto administrativo son distintos de
aquellos anteriores a este, de lo cual se deriva su
ilegalidad. En materia de imposición de sanciones por parte de la Administración, ello adquiere
especial trascendencia, toda vez
que el
derecho a la debida
defensa exige a esta una conducta congruente en cuanto a los cargos que formula y los
hechos por los cuales sanciona, única forma en la que puede configurarse la
tipicidad exigible en esta materia (rol 5120/2016).
El principio anterior se concreta… en este
procedimiento, por cuanto la actora únicamente tuvo oportunidad de evacuar descargos y defenderse en relación con «una
obra de modificación de cauce
natural relacionado al camino observado en el río Rocín», sin que se le diera la posibilidad de efectuar
alegaciones sobre la obstrucción al debido escurrimiento de otros cursos de agua distintos. De este
modo, resulta efectivo que existió, de parte del
órgano administrativo, una infracción
al principio de congruencia y, con
ello, a la contradictoriedad propia del debido proceso (rol 131/2022,
considerando 14.º).
2.11.
No son
congruentes los hechos y normas objeto de cargos con los hechos y normas que se
tuvieron por infringidos, por lo que el SAG vulneró el principio de congruencia y, con ello, el
debido proceso administrativo
Para dar cuenta de la falta de congruencia entre los
cargos formulados a Sociedad
Agrícola Llahuén y las infracciones por las que fue
sancionada por el SAG, procederemos a comparar el acta de denuncia y la
resolución de multa. Valga
recordar que Sociedad Agrícola Llahuén solo fue
sancionada por el segundo hecho objeto de cargos.
2. Comercializar y distribuir, desde marzo 2022 a la fecha, plantas de frutilla, sin garantizar su fitosanidad
y estando en conocimiento o sospecha [de] que estas estaban afectas a la plaga Aphelenchoides fragariae (SAG,
2022a).
Por su parte, en la resolución de multa, el Servicio
Agrícola y Ganadero tuvo por probados los siguientes hechos infraccionales,
sancionando a Sociedad Agrícola Llahuén en los siguientes términos:
Que, en conclusión, el denunciado:
1) Tomó conocimiento el día 17 de marzo de
2022, vía correo electrónico[,] de la presencia del nematodo A. fragariae
en un envío de plantas de frutilla realizado a República Dominicana.
2) Comercializó plantas con posterioridad a
dicha fecha[,] según facturas… 42603 y 42956.
3) No acreditó en autos el hecho de haber
adoptado medidas fitosanitarias concretas, después del 17 de marzo de 2022,
realizadas en sus plantas, que dieran garantías a sus adquirientes [de] que
estas estuvieran libres de plagas.
Que, en conformidad a lo expuesto, los
descargos no logran desvirtuar totalmente los hechos consignados en la denuncia,
verificándose infracción al artículo 15
del decreto ley 3.557, de 1981[,] y a
la resolución exenta 981, de 2011 (numeral 3.1), lo que se sanciona
por el
artículo 42 del referido decreto
ley, con
multa de
5 a 150 UTM, elevable
al doble en caso de reincidencia.
Aplícase a Agrícola Llahuén
S. A. ya individualizada, una multa ascendiente a 130
UTM, según su valor a la fecha de pago efectivo (SAG, 2022b).
Como se puede apreciar, en el acta de denuncia se
formularon cargos por una cosa, mientras que en la resolución de multa se le
sancionó por otra, afectándose con ello
el principio de congruencia, por impedirse el ejercicio del
derecho a defensa, siendo manifiesta la afectación a
una de las garantías del debido
proceso.
En la siguiente tabla, resulta más clara la falta de congruencia.
Resulta evidente la total falta de congruencia entre
los hechos imputados en la formulación
de cargos contenida en el acta de denuncia —la
que por
lo demás
no señala
las normas
por las
que imputa
un eventual
incumplimiento— y los hechos en virtud de los cuales se sancionó en la resolución
de multa —la que indica una norma
infringida—, toda vez que son totalmente distintos. Este defecto es una grave
afectación a una de las garantías del debido proceso administrativo sancionador.
2.12.
Motivación de la resolución de multa
Como se ha venido señalando, otro principio y
garantía del debido proceso administrativo consiste en que
todo acto
administrativo se dicte con imparcialidad y
motivación (ley 19.880, artículos 11, inciso segundo, 17, letra g, y 41), por cuanto estas permiten tanto al juez como a cualquier
tercero un control sobre aquel. Tal como lo advierte Rosa Fernanda Gómez —al
comentar un reciente fallo de la Corte Suprema que declaró ilegal una
sanción de la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles contra Enel— la jurisprudencia «ha reiterado la
importancia de la motivación en materia de sanciones administrativas, destacando
la necesidad de suficiencia y oportunidad» (Gómez González, 2022). En efecto, en la sentencia se manifiesta que:
la Corte Suprema sostuvo que la motivación es un
requisito esencial de los actos administrativos sancionatorios, pues a través de ella se exteriorizan las razones que han llevado
a la Administración a dictarlo, exigencia que se impone
en virtud del principio de juridicidad y que
se erige como un límite al ejercicio
de las facultades discrecionales que detentan las
autoridades administrativas
(rol 30424/2021, considerando 8.º, citado en Gómez González, 2022).
En dicha sentencia, la Corte Suprema advirtió que la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles
para sancionar a la concesionaria infractora [con
el] pago de la multa en los
términos anotados, consideró diversas razones según explica al informar, pero
no las expresa de forma alguna en
la resolución sancionatoria, vulnerando así el principio de razonabilidad, de
deferencia, de motivación que, entre otros, debe inspirar el actuar de los órganos
administrativos (rol 30424/2021,
citado en Gómez González, 2022).
En este
sentido, la Corte Suprema resolvió en diciembre de 2021
Que la motivación del acto administrativo, por
expreso mandato de los
principios constitucionales y legales de publicidad y transparencia, supone la
exposición clara y concreta de los motivos del acto administrativo. De esta manera, el acto administrativo
debe basarse en motivos que han de ser explicitados, más allá de una mera cita de normas y hechos, mediante una relación circunstanciada de los
fundamentos de la decisión de manera que se acredite la
racionalidad intrínseca, es decir, la coherencia con los hechos determinantes y
con el fin público que ha de perseguirse (rol 38002/2021, considerando 5.º).
Al respecto, Rosa Fernanda Gómez concluye que
De esta manera, la motivación exige que el órgano
indique los criterios, las razones concluyentes de la sanción y de su concreta
extensión, señalando los fundamentos de manera coherente, oportuna y suficiente, evitando las
remisiones genéricas o a
ciertos antecedentes del expediente —in aliunde— y procurando guardar
un equilibrio entre una deficiente y una excesiva motivación (Gómez González, 2022).
Sobre el particular, la Corte Suprema advirtió que
la motivación del acto administrativo
puede ser sucinta, mientras la Administración efectúe una interpretación coherente y armoniosa de los cuerpos
legales. Así, expresó:
La motivación del acto no necesariamente ha de ser
exhaustiva y extensa, pues la fundamentación puede ser
sucinta, en la medida que sea suficiente para ilustrar, tanto al interesado
como a la judicatura, sobre las razones de hecho y
de derecho que justifican la resolución de la Administración. Especialmente interesa, en la motivación, la exposición de
las razones de la adecuación del acto a la finalidad pública que lo justifica
y, en los casos del ejercicio de una potestad
discrecional, las circunstancias que aconsejaron la opción por una solución concreta entre todas las legalmente posibles
(rol 33734/2021, considerando 16.º).
Respecto de un proceso sancionatorio incoado por el
SAG, debemos considerar que su normativa dispone que la prueba será apreciada
conforme a las reglas de la sana crítica (ley 18.755, artículo
18), por lo que, en la resolución que ponga término al procedimiento
administrativo, se deberán entregar las motivaciones conforme a las cuales fue valorada
la evidencia,
explicando cuáles máximas de la
experiencia, reglas de la lógica o conocimientos científicos afianzados permitieron concluir qué hipótesis de cargos, o bien
de descargos, resultó más verosímil.
2.13.
La
resolución de multa carece de toda motivación, incumpliendo con ello lo prescrito en el artículo 18 de
la ley 18.755 y los artículos
11, inciso segundo, 17, letra g, y 41 de la ley 19.880
Como se ha venido anticipando en el cuerpo de este
artículo, la resolución de multa por la que se puso término al procedimiento
administrativo incoado en contra de Sociedad Agrícola Llahuén carece de
toda motivación.
En efecto,
en ella no existe análisis alguno respecto de los elementos de prueba acompañados por el presunto infractor y que fueron incorporados en
el expediente administrativo.
Tan evidente resulta la falta de motivación, que ni
siquiera se menciona por qué tal
o cual medio de prueba, tiene bajo, nulo o alto valor probatorio, conforme a
esta o aquella máxima de la experiencia, regla de la lógica o conocimiento científico afianzado, para tener por probado
el segundo hecho objeto de cargos.
Tampoco existe una subsunción de los hechos que se
tuvieron por probados a las normas que el SAG estimó como infringidas. Esta
falta total de motivación da cuenta de una afectación a otra de las
mínimas garantías del debido proceso, incumpliéndose con ello lo prescrito en el artículo 18 de la ley 18.755 y
los artículos 11, inciso
segundo, 17, letra g, y 41 de la ley 19.880.
3.
Conclusiones
Pude concluir que el procedimiento
administrativo sancionador sustanciado por el
Servicio Agrícola y Ganadero en contra de Sociedad Agrícola Llahuén
no cumplió con los principios y garantías del debido proceso,
por lo que tanto el procedimiento como la resolución de multa son ilegales.
En efecto, durante la tramitación del procedimiento
administrativo sancionador incoado en contra de Sociedad Agrícola Llahuén, el SAG afectó a lo menos seis de las garantías y
principios del debido proceso, incurriendo por ello en similar número de ilegalidades. Ellas fueron:
1) En los cargos formulados a Sociedad Agrícola
Llahuén no se describieron de forma clara y precisa
los hechos imputados, ni las normas eventualmente infringidas, en razón de los
hechos que están siendo imputados.
2) Sociedad Agrícola Llahuén
no tuvo acceso al expediente administrativo en el que se sustanció el
procedimiento iniciado a través del acta de denuncia y que finalizó con la resolución de multa del SAG.
3) El Servicio Agrícola y
Ganadero no valoró ninguna
de las
pruebas incorporadas en el expediente administrativo, lo que afecta una
de las garantías del debido proceso administrativo sancionador.
4) El SAG no indicó cuál es la regla de
estándar de prueba que aplicó para resolver el procedimiento administrativo
incoado en contra de Sociedad Agrícola
Llahuén, ni tampoco motivó por qué dicho umbral de
suficiencia fue superado para tener los cargos como probados.
5) No son congruentes los hechos y normas
objeto de cargos con los hechos y normas que se tuvieron por infringidas, por
lo que el SAG vulneró el principio de congruencia y, con ello, el debido
proceso administrativo.
6) La resolución de multa carece de toda
motivación, incumpliendo con ello lo prescrito en los artículos 14 y 18 de la
ley 18.755, así como lo dispuesto en los artículos 11, inciso segundo,
17, letra g, y 41 de la ley 19.880.
Las seis ilegalidades antes mencionadas dan cuenta
de infracciones a las garantías y principios del debido proceso reconocidos en
el inciso sexto del numeral 3
del artículo 19 de la Constitución, incumpliéndose lo prescrito en el artículo
18 de la ley 18.755 y los artículos 11, inciso segundo, 17, letra g, y 41 de la ley 19.880, resultando contra
derecho tanto el procedimiento administrativo sancionador sustanciado en contra de Sociedad Agrícola Llahuén,
como la resolución de multa que le dio
término, debiendo por tanto ser anulados por el tribunal civil que conoce del reclamo de ilegalidad.
4.
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5.
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6.
Jurisprudencia
6.1.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva:
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6.2.
Tribunal Constitucional, causas roles números:
478/2006, acoge
inaplicabilidad con relación al proceso sobre desafuero en los autos seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago, solicitada
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1838/2010, rechaza
inaplicabilidad del inciso duodécimo del artículo 3 del decreto
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2682/2014, rechaza
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2722/2014, acoge
inaplicabilidad de los artículos 289, letra a, y 292, inciso primero, del
Código del Trabajo y del artículo 4, inciso primero, parte flnal, de la ley 19.886, solicitada por el Banco
de Crédito e Inversiones, sentencia
del 15 de octubre de 2014. https://tramitacion.tcchile.cl/tc/ download/53481?inlineifpossible=true
2895/2015, rechaza
inaplicabilidad del artículo 28, inciso segundo, del artículo primero
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https://vlex.cl/ vid/654949445
6.3.
Corte Suprema, causas roles números:
29714/2014, caratulada «Sociedad Contractual Minera Copiapó/Dirección General de Aguas», sentencia del 20 de mayo de 2015.
5120/2016, caratulada «Sociedad Santander S.
A. Corredores
de Bolsa/Unidad
de
Análisis Financiero», sentencia del 5 de mayo de 2016.
59689/2020, caratulada «Fernando Vidal Monares/Municipalidad de Chiguayante»,
sentencia del 30 de
julio de 2020.
76450/2020, caratulada «Heinrich Kasper
Wittig Barreto/Municipalidad de Villa Alemana»,
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33734/2021, caratulada
«Telefónica Móviles Chile S. A./Ilustre Municipalidad de Algarrobo», sentencia del 22 de febrero
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38002/2021, caratulada
«Jaime Andrés Vásquez Castillo/Contraloría Regional del Biobío», sentencia del 16 de diciembre de 2021.
131/2022, caratulada «Compañía Minera Vizcachitas Holding/Dirección General de Aguas», sentencia del 26 de septiembre de 2022.
848/2022,
caratulada «Servicio Local de Educación Puerto Cordillera/ Superintendencia
Educación», sentencia del
27 de enero de 2022.
12190/2022, caratulada «Municipalidad de Chimbarongo/Superintendencia
Educación», sentencia del
12 de septiembre de 2022.
6.4.
Corte de Apelaciones de Talca, causa rol número:
801/2015, caratulada
«Romina Alejandra Bravo Basoalto, en representación de Juan Castro Prieto,
alcalde de la Municipalidad de Talca/director
regional de la Superintendencia de Educación del Maule», sentencia del 3 de julio de 2015.
6.5.
Contraloría General de la República, dictámenes números:
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54131/2007.
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