CONSECUENCIAS ORGANIZACIONALES
DE NO CONCURSAR LOS CARGOS DE TERCER NIVEL
JERÁRQUICO EN EL
CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE
DESEMPEÑO Y LOS INDICADORES DE GESTIÓN: UNA MIRADA
AL CASO DEL SERVICIO
NACIONAL DE ADUANAS
ORGANIZATIONAL CONSEQUENCES OF THE NON-CONTESTABILITY OF THIRD- LEVEL HIERARCHICAL POSITIONS
IN MEETING PERFORMANCE AGREEMENTS AND MANAGEMENT
INDICATORS: A LOOK AT THE
CASE OF THE NATIONAL CUSTOMS SERVICE
Pablo Sáez Martínez1 e Inti Fuica Rebolledo2
Resumen
Desde su creación en 2003, el sistema de alta
dirección pública ha modernizado la Administración pública chilena, promoviendo
la meritocracia en los niveles jerárquicos
superiores mediante convenios de desempeño. En cambio, los cargos inferiores se asignan sin concurso
público. Esta investigación, cualitativa y descriptiva, analizó las repercusiones de esta práctica en las
direcciones regionales del
Servicio Nacional de Aduanas, enfocándose en cómo la ausencia de
concursabilidad afecta el cumplimiento de las metas, indicadores y objetivos institucionales. A través del examen de documentos y 13 entrevistas, se concluyó que, aunque los resultados cuantitativos de los convenios de desempeño no se ven afectados, sí surgen impactos
organizacionales negativos, como la desmotivación y la falta de reconocimiento entre los funcionarios de tercer nivel
1 Es trabajador social, magíster en Investigación Social y Desarrollo por la Universidad de Concepción. pasaez@udec.cl
2 Es doctor en Antropología y colaborador académico
del Departamento de Sociología de la Universidad de Concepción. intifuica@udec.cl. ORCID https://orcid.org/0000-0002-2089-5062
jerárquico sin concurso público, destacando la
importancia de reconsiderar este enfoque para mejorar el ambiente laboral y la
eficiencia.
Palabras clave: segundos niveles jerárquicos – convenios de
desempeño – terceros niveles
jerárquicos – concursabilidad
Abstract
Since its
inception in 2003, the public senior management system has modernized the Chilean public
administration, promoting meritocracy at the higher hierarchical levels through performance agreements.
In contrast, lower—level positions are
assigned without public competition. This descriptive qualitative research analyzed the repercussions of this practice
in the regional directorates
of the National Customs Service, focusing on how the absence of competitiveness
affects the fulfillment
of institutional objectives. Through document examination and 13
interviews, it was concluded that, although the quantitative
results of the performance agreements are not affected, negative organizational impacts do arise, such as demotivation and lack of recognition among third level
hierarchical officials, highlighting the importance of reconsidering this approach to
improve the work environment and institutional efficiency.
Keywords: second hierarchical levels – performance agreements – third hierarchical levels
– concursability
1.
Introducción
En las instituciones públicas chilenas existen
diferentes formas de organización, que estructuran sus dotaciones de personal de acuerdo con el nivel de responsabilidad en las funciones al interior
de las entidades. Grosso modo, su identificación está comprendida en cuatro
niveles jerárquicos, en que cada funcionario debe desarrollar las actividades y
funciones para los cuales está contratado. Existen dos normativas que separan
estos niveles:
1) La ley n.º 20.955, que organiza de manera
concursable a los primeros y segundos
niveles jerárquicos a través del sistema de alta dirección pública. Por medio
de herramientas de control y gestión, estos deben materializar las metas e indicadores institucionales a través de los convenios de desempeño.
2) La ley n.º 18.834, que organiza de manera
concursable y no concursable a
los terceros y cuartos niveles
jerárquicos. Estos se encargan territorialmente del desarrollo de los parámetros institucionales y
de los convenios de desempeño e
indicadores de gestión que emanan de los niveles jerárquicos superiores.
Ambos grupos representan a la institucionalidad y la
forma en que esta se organiza
para llevar a cabo las metas y objetivos institucionales; sin embargo, existe
una diferencia relevante que los separa: la concursabilidad y modalidades de ingreso y designación.
Para analizar tal disparidad organizacional, esta
investigación se situó en la frontera
normativa donde convergen: el segundo y el tercer nivel jerárquico. Bajo la premisa de
que todas
las instituciones
se estructuran
bajo los
lineamientos de las leyes n.º 18.575 y n.º 18.834 —razón por la
cual, el funcionamiento orgánico de
cada una es similar—, se utilizó el Servicio Nacional de Aduanas como paradigma. El artículo examina las consecuencias de
la falta de concursabilidad de los
cargos de los terceros niveles jerárquicos en el cumplimiento de los convenios
de desempeño e indicadores de gestión de los segundos niveles jerárquicos.
Así, por medio de una investigación de carácter
cualitativo, de tipo descriptivo, se analizaron datos
teóricos, normativos, institucionales, estadísticos y relatos de los involucrados, con la finalidad de
comprender las consecuencias organizacionales de esta situación en el Servicio
Nacional de Aduanas.
1.1.
Antecedentes generales
El sistema de alta dirección pública chileno fue creado en 2003 por la ley n.º 19.882, para luego ser modificado en 2016 por la
ley n.º 20.955.
Corresponde a la política pública entregar los
lineamientos normativos y profesionales
para incorporar a los altos directivos de primer y segundo nivel jerárquico a
los servicios públicos listados en la regulación, mediante criterios basados en
la meritocracia, experiencia profesional y concursos públicos. Este sistema
tiene su origen en el modelo de la Nueva Gestión Pública, presente en Chile desde 1998 con la integración de
sistemas de desempeño basados en incentivos económicos para el cumplimiento de metas y objetivos
estratégicos al interior de los servicios públicos
(Morales Casetti, 2014).
Transcurridos más de
20 años
desde su
instauración, 128 entidades adhieren a él. A mayor abundamiento, se registran en el
sistema 128 de primer nivel jerárquico
y 1.313 de segundo nivel jerárquico, totalizando 1.441 cargos concursables (Servicio Civil, 2022). Con esta
adecuación normativa, los servicios
integrados deben participar obligatoria y públicamente los cupos de primer y
segundo nivel por medio de la plataforma virtual de alta dirección pública del
Servicio Civil (ley n.º 19.882, título VI). Una vez que los interesados se
adjudican el puesto en cuestión, se
establece la figura de un convenio de desempeño para operacionalizar las
funciones y responsabilidades del alto directivo en el marco de competencia del
servicio público al cual ingresan. Esta herramienta es un instrumento de gestión
integrada que el alto directivo
deberá desarrollar para la
evaluación, mantención y permanencia de su puesto (decreto n.º 172/2014, título II).
De acuerdo con estudios particulares y balances de
los organismos, desde que comenzó a aplicarse el sistema de alta dirección
pública, se ha evidenciado un positivo impacto en el cumplimiento de las metas e indicadores de gestión de los servicios públicos, a la vez de una mejora en la
inversión y el gasto de los fondos presupuestarios (Morales Casetti,
2019). Esto se atribuye a que los cargos de primer y segundo nivel jerárquico
están adscritos a convenios de desempeño, los cuales integran
lineamientos estratégicos que los altos directivos deben llevar a efecto para continuar en sus cargos
(Morales Casetti, 2019).
Por otro lado, se han descrito problemáticas ligadas
a la mantención de los cargos, así como a los procesos
comunicacionales de los altos directivos con las jefaturas del tercer y del cuarto nivel jerárquico. Estos estudios han
evidenciado la falta de visión compartida del rol político técnico de las
políticas públicas que deben desarrollar
(Servicio Civil, 2020a). Además, se
ha detectado
un exceso de
funciones e interacciones que los directivos deben realizar con diferentes
autoridades y actores externos relacionados con las políticas públicas bajo su responsabilidad (Servicio Civil, 2020b).
Desde la creación del sistema de alta dirección
pública, este ha abarcado importantes
aspectos relativos a la modernización del Estado, principalmente en cuestiones de concursabilidad, desarrollo y ejecución de políticas
públicas (Lameles Corvalán et al., 2020). Sin embargo y considerando que en la
Administración pública existen 4 jerarquías con
injerencia en el cumplimiento de las metas, indicadores y funciones de las
diferentes entidades, este modelo solo ha sido extendido para los altos
directivos de primer y segundo nivel jerárquico. Por su parte, los cargos de tercer y cuarto nivel
continúan desarrollándose por medio de lo prescrito en las respectivas leyes
orgánicas de los servicios públicos
en los cuales están insertos (Peftouloglou Gattas,
2016; ley n.º 18.834, artículo
8). Debido a esta diferencia, no todos los funcionarios de tercer y cuarto
nivel son contratados por concurso público para ejercer cargos de liderazgo ni tampoco adscriben convenios de
desempeño que orienten y fijen metas, plazos y parámetros de rendimiento
ligados a su estancia en los puestos correspondientes.
La situación descrita plantea un posible quiebre y
vacío legal para ejercer mecanismos
eficientes para el logro de las políticas públicas en las organizaciones, ya que existe una clara frontera normativa entre los altos directivos de primer y segundo nivel y los de tercer
y cuarto nivel jerárquico. Esta linde regulatoria podría interferir en el
cumplimiento de las metas e indicadores de gestión, debido a la escasa existencia de herramientas de control y
sujeción de cargos de los
terceros y cuartos niveles, ligadas a los convenios de desempeño de los altos directivos.
Para profundizar en las posibles
consecuencias organizacionales que acarrea el contar con formatos de contratación y evaluación
diferentes en los servicios públicos,
se analizaron las diferentes experiencias laborales de dos niveles jerárquicos que se desempeñan conjuntamente para
desarrollar los convenios de desempeño y los indicadores de gestión: altos
directivos de segundo nivel y terceros niveles jerárquicos sin concurso
público.
Considerando que el sistema de alta dirección pública se aplica en 128 entidades a nivel nacional, y que cada una de ellas
sigue los principios establecidos por las leyes
n.º 18.575 y n.º 18.834
en materias administrativas, se ha decidido concentrarse en un caso particular que pueda servir
de paradigma: el Servicio Nacional
de Aduanas. La ley n.º 18.575, conocida como Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, establece los fundamentos y la estructura básica
de las
instituciones públicas, asegurando su funcionamiento
y organización.
Por otro
lado, la
ley n.º
18.834, que regula el Estatuto Administrativo, define los derechos,
deberes y responsabilidades de los
funcionarios públicos, proporcionando un marco para su contratación y
evaluación. Estas normativas son esenciales para la cohesión y eficiencia de
las entidades públicas, y su aplicación en el Servicio Nacional de Aduanas
ofrece un ejemplo concreto de su impacto en la gestión y desempeño
institucional.
Considerando estas situaciones,
¿cuáles son las consecuencias organizacionales de no
tener concursos
públicos para los cargos de
tercer nivel en el cumplimiento de los
convenios de desempeño y los
indicadores de gestión de los
segundos
niveles jerárquicos? Responder a esta pregunta
permitiría determinar si la falta de concursos afecta el cumplimiento de estos
convenios e indicadores institucionales.
Además, la respuesta podría servir como base para argumentar la extensión del sistema de alta dirección
pública a los terceros niveles jerárquicos, o para hacer recomendaciones organizacionales sobre
la ampliación de los cargos
concursables a los terceros y cuartos niveles, con el objetivo de evitar
deficiencias en la implementación de los convenios de desempeño e indicadores
de gestión de los altos directivos y en la ejecución de las políticas públicas
en las entidades.
1.2.
Objetivos
Para operacionalizar la problemática, esta
investigación se propuso como objetivo
general «comprender las consecuencias organizacionales de la ausencia de concursabilidad en los cargos de
terceros niveles jerárquicos en el cumplimiento de los convenios de desempeño e indicadores
de gestión
de los
de
segundo nivel de las direcciones regionales del Servicio Nacional de Aduanas».
Por su parte, los objetivos específicos se enfocaron a:
1) Describir el proceso histórico-institucional
de instalación del sistema de alta dirección pública en Chile.
2) Identificar las funciones de los altos
directivos de segundo nivel jerárquico de las direcciones
regionales del Servicio Nacional de Aduanas.
3) Identificar
las funciones de los terceros
niveles sin concurso
público y su impacto en los convenios de desempeño
e indicadores de gestión de los de segundo nivel de las direcciones regionales
del Servicio Nacional de Aduanas.
4) Caracterizar las experiencias laborales de
los altos directivos de segundo nivel jerárquico de las direcciones regionales del Servicio Nacional de Aduanas en el cumplimiento de sus convenios
de desempeño e indicadores de
gestión.
2.
Método
2.1.
Tipo de estudio
La investigación fue de carácter cualitativo, de
tipo descriptivo, ya que pretendía comprender las consecuencias de la falta de concursabilidad de los cargos de tercer nivel jerárquico en el cumplimiento de los convenios de desempeño e indicadores de gestión
de los
de segundo
nivel. Para hacerlo, se recogieron
datos teóricos, organizacionales, resultados de
metas y parámetros, relatos y perspectivas propias de los
sujetos partícipes de esta relación
social, rescatando sus vivencias al interaccionar en una misma
institución pública. Al respecto,
Vieytes (2004) considera a los estudios
cualitativos como los encargados de la construcción de conocimiento sobre la
realidad social y cultural desde el punto de vista de quienes la conocen y la viven.
2.2.
Área de estudio
El área de estudio de la investigación corresponde a
los servicios públicos adscritos al sistema de alta dirección pública. En
específico, se centró en la comprensión e identificación de las consecuencias de la falta de concursabilidad y en las estrategias de cumplimiento de metas e
indicadores de desempeño que los altos directivos de segundo nivel deben
realizar para alcanzar los objetivos institucionales; esto, mientras mantienen
relación con los de los de tercer nivel designados sin concurso público. La situación expuesta se enmarca en un análisis de los niveles jerárquicos de la
Administración pública, particularmente entre la frontera normativa del sistema
de alta dirección pública y el artículo 8 de la ley n.º 18.834, es decir de los segundos
y terceros niveles.
Actualmente, hay 128 servicios públicos adscritos al
sistema de alta dirección pública, con un total de 1.441 cargos, distribuidos
en 128 de primer nivel y 1.313 de segundo nivel. Cada servicio se organiza en
niveles jerárquicos para alcanzar sus metas, indicadores y planificaciones
estratégicas, con diferentes puestos de trabajo en cada nivel. Además, según la
jerarquía y funciones del cargo, distintos sistemas organizacionales establecen el orden
normativo de estos niveles. Podemos encontrar aquí:
1) al sistema de alta dirección pública, el
cual es exclusivo para el primer y el segundo nivel, y
2) el artículo 8 de
la ley n.º 18.834, que solo es para el tercer y el cuarto nivel.
Ambos sistemas se interrelacionan para definir y
controlar las funciones de los
niveles jerárquicos y cargos bajo su jurisdicción normativa. Una diferencia significativa entre estos sistemas
radica en la concursabilidad de los cargos en la frontera entre el segundo y
el tercer nivel. Mientras que los puestos de segundo nivel se concursan públicamente
y tienen
convenios de desempeño, los de tercer nivel
son concursables y cuentan con herramientas de control solo si están
establecidos en las leyes orgánicas de los respectivos servicios públicos. En
ausencia de un proceso normado, los cargos de tercer y cuarto nivel pueden ser otorgados a funcionarios del quinto nivel
jerárquico que cumplan
ciertas características
administrativas relevantes —calidad jurídica, estamento, grado—, sin necesidad
de convocar un concurso público.
Por motivos de conveniencia, se eligió al Servicio
Nacional de Aduanas como
ejemplo paradigmático, ya que el investigador, al desempeñarse como funcionario
de la institución, logró contactar con los grupos, temas de interés y con
información privilegiada de los funcionarios de tal entidad (Quintana Peña, 2006).
2.3.
Datos organizacionales del Servicio Nacional de Aduanas
Esta entidad tiene presencia física en 11 regiones
del país y cuenta con un total de 17 dependencias administrativas. De acuerdo
con su ley orgánica, se pueden diferenciar 3 niveles de organización
institucional:
1) En el nivel central, está la Dirección
Nacional de Aduanas, con sede en la región de Valparaíso (decreto con fuerza de ley n.º 329/1979, artículo 2).
2) En el nivel regional, existen 13
dependencias denominadas direcciones regionales de aduanas (decreto con fuerza de ley n.º 329/1979, artículo
14).
3) En el nivel de apoyo regional, hay 6
dependencias denominadas administraciones de aduanas que forman parte
colaborativa de las direcciones regionales de aduanas, de acuerdo con las
prioridades institucionales
(decreto con fuerza de ley n.º 329/1979, artículos 16 y 17).
Respecto de los
niveles jerárquicos y modalidades de
contratación organizacional de los cargos públicos definidos por su ley orgánica
(decreto con fuerza de ley n.º
329/1979, artículo 20), podemos encontrar los siguientes:
2.3.1.
El primer nivel
jerárquico
Con presencia solo en la Dirección Nacional de
Aduanas. Corresponde al cargo público de director nacional de Aduanas, adscrito
al sistema de alta dirección pública
mediante concurso público.
2.3.2.
Los segundos niveles jerárquicos
Existen dos modalidades principales en las que pueden constituirse:
1) Las direcciones regionales, las que disponen
de 13 cargos públicos de directores regionales.
2)
En las oficinas centrales se encuentran 6 cargos públicos de subdirectores.
Todos los cargos públicos de esta categoría están
adscritos al sistema de alta dirección
pública.
2.3.3.
Los terceros niveles jerárquicos
Su constitución puede adoptar tres formas distintas:
1) Los cargos públicos de administradores de
aduana, que alcanzan 6 cargos públicos
concursables a nivel nacional.
2) Los cargos públicos de jefes de
departamentos por concurso público de la Dirección Nacional de Aduanas y de las
direcciones regionales de aduanas, que alcanzan a 33 cargos públicos
concursables a nivel nacional.
3) Los cargos de jefes de departamento sin concurso público que
alcanzan a 54 cargos a nivel nacional y
tienen relación con los jefes de departamentos que se encuentran sin concurso
público —en la dirección nacional, direcciones regionales y administraciones de aduanas—, pero que aparecen en las estructuras orgánicas de las diferentes dependencias
del Servicio Nacional de Aduanas. Por razones que no están detalladas en
documentos oficiales o en la ley orgánica, la existencia de cargos de tercer
nivel jerárquico [3NJ] sin concurso público sucede mayoritariamente en las
direcciones regionales y administraciones
de aduanas.
2.4.
Muestra de investigación
En el documento se utilizan fuentes de información
primaria y secundaria. No obstante, la muestra se centró exclusivamente en las
fuentes de información primaria, seleccionadas de manera no probabilística
mediante criterios teóricos, alineados con los objetivos de la investigación.
Vieytes (2004) señala que los estudios no probabilísticos se emplean cuando la
selección de los sujetos es arbitraria,
sin herramientas estadísticas y se busca profundidad en las respuestas más que amplitud. Dado que esta investigación pretendía
comprender la relación entre niveles
jerárquicos y las consecuencias de la falta de concursos públicos, la
muestra fue opinática/intencional, seleccionando específicamente a quienes
representan el problema de investigación. Este tipo de muestreo se caracteriza
por un esfuerzo deliberado de obtener muestras representativas mediante la inclusión de grupos típicos (Vieytes, 2004).
Para representar a los grupos típicos se utilizaron
dos criterios para la selección de la muestra, los que correspondieron a:
1) Los altos directivos de segundo nivel jerárquico con cargo público
de directores regionales
del Servicio Nacional de Aduanas que tuvieran relación directa con terceros
niveles jerárquicos sin concurso público.
2) Los terceros niveles jerárquicos de cargo jefes de departamento sin
concurso público de las direcciones regionales del Servicio Nacional de Aduanas.
Finalmente, la muestra quedó en 5 segundos niveles,
lo que corresponde al 50 % de este grupo; y 8 terceros niveles, lo que equivale
al 24 % de este grupo3.
2.5.
Técnicas de levantamiento de información
2.5.1.
Fuentes de información secundaria
Cruz García (2019) señala que las fuentes de
información secundaria provienen de anuarios estadísticos, internet, medios de comunicación, bases
de datos, instituciones, tesis, artículos, entre
otros. Estas, de origen oficial o privado, están orientadas a facilitar el
acceso y la comprensión de contenidos elaborados a partir de fuentes primarias.
En este
contexto, la investigación abordó el análisis de dos
corpus documentales:
1) Información secundaria de fuentes oficiales
y privadas, de carácter teórico, legal e institucional. Se recurrió a ella para estudiar el contexto
histórico, teórico y de aplicación del sistema
de alta
dirección pública en Chile, y
con el propósito de entregar una introducción
respecto al funcionamiento de la Administración pública —que será necesaria de
entender para los siguientes apartados—.
2) Información secundaria solicitada mediante
Ley de Transparencia al Servicio Nacional de Aduanas, la que fue
utilizada para analizar el contexto organizacional del Servicio Nacional de Aduanas particularmente de la
composición de los cargos de segundo y de tercer nivel jerárquico, con la finalidad de presentar la problemática de
investigación con datos empíricos organizacionales —ley orgánica, dotación,
cargos de alta dirección pública,
3 Por razones
de confidencialidad y anonimato, no se indicó
a qué dirección regional corresponde, ni se individualizó el cargo de los jefes de departamento sin
concurso público.
cargos de tercer nivel jerárquico, organigramas
nacionales, convenios de desempeño
y resultados de indicadores entre 2019 y 2022—.
2.5.2.
Fuentes de información primaria
Las fuentes de información primaria
se caracterizan por contener datos originales, divulgados por primera vez. En palabras
de Cruz García (2019), estas corresponden a los sujetos a quienes se les aplica
directamente un instrumento de
investigación.
La técnica para producir la información primaria
consistió en entrevistas cualitativas
semiestructuradas individuales. La idoneidad de esta técnica se sustentó en la
necesidad de conocer las experiencias
personales y la elaboración
de significados que los segundos y
terceros niveles jerárquicos reproducen en el ejercicio de sus funciones. Para
ello se presentó una pauta de entrevista, basada en un marco lógico de
aplicación, sustentada en temas relevantes emergentes del análisis de
información de las fuentes secundarias.
2.6.
Procedimiento de análisis
2.6.1.
Fuentes de información secundaria
Para el análisis de la información secundaria de
fuentes oficiales y privadas, de carácter teórico, legal e institucional, que
describen el sistema de alta dirección pública y sus influencias teóricas, se realizó un análisis temático
(Maguire & Delahunt, 2017). Con ello se buscó
identificar y crear temas de interés que permitieran construir un relato descriptivo e histórico que situara a los
segundos y terceros niveles jerárquicos en el marco normativo y de
funcionamiento de la Administración pública de Chile. De esta manera, la
investigación obtuvo una bajada histórica, conceptual y normativa que describió
el contexto en el cual se desenvuelve
el problema de investigación.
Por otro lado, para el procesamiento de información
secundaria obtenida mediante
solicitudes por Ley de Transparencia al Servicio Nacional de Aduanas, se
recurrió a un enfoque organizacional centrado en la jerarquía institucional (Krieger, 2015). A
partir de esta metodología, se elaboró un diagnóstico
detallado de la estructura interna del organismo, reconociendo los distintos niveles
de mando, los porcentajes de
cargos concursables, así como las dinámicas entre estos estamentos en torno al desarrollo de convenios
de desempeño
e indicadores
de gestión. Especial énfasis se puso en las
relaciones entre los segundos y terceros niveles y el análisis
de los resultados alcanzados en los indicadores institucionales durante el
período 2019-2022. De esta forma, se obtuvo una perspectiva empírica, con
énfasis cuantitativo, basada exclusivamente en la configuración organizacional del Servicio Nacional
de Aduanas.
2.6.2.
Fuentes de información primaria
Para abordar el análisis de las entrevistas
cualitativas semiestructuradas, se recurrió nuevamente a la técnica de análisis
temático. Esta estrategia permitió alcanzar una comprensión integral de los
relatos entregados por altos directivos de segundo nivel —cargos de dirección
regional—, así como por funcionarios de tercer nivel —jefaturas de
departamento sin concurso público— pertenecientes
a las direcciones
regionales del Servicio Nacional de Aduanas. Con este propósito, se revisaron las distintas codificaciones emergentes, con el fin de identificar
patrones, contrastes y coincidencias entre
las narrativas expresadas por los entrevistados, en el contexto del problema de
investigación.
3.
Resultados
3.1.
Análisis temático y contexto del problema
3.1.1.
La Nueva Gestión Pública
La Nueva Gestión Pública emergió como una estrategia
de transformación orientada a
superar la rigidez de los aparatos administrativos tradicionales, cuya estructura se consideraba inadecuada frente
a las exigencias de un entorno globalizado
durante la década de 1980 (Morales Casetti, 2014).
Este enfoque tuvo sus
primeras expresiones en países como el Reino Unido y Australia, donde se
impulsaron reformas motivadas por la percepción de ineficiencia y lentitud en
las respuestas de las burocracias públicas ante los cambios socioeconómicos de la época (Hood, 1991).
La Nueva Gestión Pública se funda en los principios
de la teoría de la elección pública,
la cual ve a la política y
sus herramientas como una serie de
transacciones basadas en intereses individuales
(Buchanan, 1977). Estas ideas llevaron
a la implementación de prácticas que buscaban alinear el comportamiento individual de los burócratas con los objetivos
generales de los países en los que se
desarrolló (Eskridge, 1988).
En el ámbito práctico, la Nueva Gestión Pública
adoptó estrategias del sector privado,
particularmente del gerencialismo, como lo son los indicadores de rendimiento y
pago por desempeño, buscando eficiencia y una visión del ciudadano como cliente
(Hood, 1991).
En el contexto chileno, la Nueva Gestión Pública se
ha expresado mediante una serie de reformas iniciadas en la década de 1990,
orientadas a compatibilizar la eficiencia administrativa con las exigencias
propias de un régimen democrático. Estas transformaciones fueron impulsadas por las administraciones presidenciales que se sucedieron desde el
mandato del expresidente Patricio Aylwin hasta el segundo gobierno de la expresidenta Michelle Bachelet, con
énfasis en la modernización del
aparato estatal y en la prevención de prácticas de corrupción al interior de las instituciones
públicas (Morales Casetti, 2011).
3.1.2.
Sistema de alta dirección pública
En relación con la revisión bibliográfica, se ha
identificado que el sistema de alta dirección pública en Chile fue instaurado en 2003 por la ley n.º 19.882,
como medida y estrategia
ante crisis de transparencia y prácticas corruptas en cargos directivos de las
instituciones públicas vinculadas al Poder Ejecutivo (Morales Casetti, 2011). Su objetivo principal
es la
profesionalización y modernización del
Estado, intentando distanciarlo de la politización y favoritismos. En su origen, abarcó con 688 cargos en 48 servicios y
actualmente se integran 5.141 cargos en diversos ámbitos y niveles del Estado,
incluyendo el área educacional (Servicio
Civil, 2022).
Esta administración, estructurada jerárquicamente
tanto a nivel institucional como
de funcionarios, centraliza la selección de altos directivos a través de un proceso meritocrático por medio de concursos públicos, donde cada cargo
debe ajustarse a perfiles y convenios de desempeño
específicos, con duración de tres años, que fijan sus
responsabilidades, metas e indicadores (Ministerio de
Hacienda, 2017). Para controlar sus funciones se utilizan herramientas tales como planes de mejoramiento de la
gestión [PMG], matrices de riesgo y sistemas de calificación, los que son
esenciales para garantizar el monitoreo, control y alineación estratégica en la
Administración pública chilena (Ministerio Secretaría General de la Presidencia
de la República, 2023).
3.1.3.
Relaciones jerárquicas en la Administración pública
Se entiende que la gestión del Estado y los procesos burocráticos están vinculados mediante niveles jerárquicos, tanto en las
instituciones como respecto de los servicios públicos, distinguiéndose en sus
niveles por las funciones que deben desarrollar. Se pueden observar diferentes
herramientas de gestión que orientan las labores de los empleados del Estado,
las cuales trazan fronteras normativas entre sí, pero vinculándose. Ejemplo de
ello es la situación que se genera entre dos modelos de gestión y cumplimiento
de metas e indicadores:
1) El sistema de alta dirección pública que
está orientado solo para los altos directivos públicos de primer y segundo nivel y busca profesionalizar la gestión de los altos directivos y orientar las actividades por medio de convenios de desempeño ligados a sus respectivos cargos, los cuales son adscritos por concurso público.
2) El sistema de calificación de funcionarios
que está destinado principalmente para los terceros, cuartos y quintos niveles, y busca generar procesos de
calificación entre
los servicios públicos basados en las actividades propias de sus cargos y niveles jerárquicos.
Si
bien ambos sistemas no están vinculados del todo, su interrelación desprende la lógica operativa de cumplir las
actividades estratégicas de su nivel jerárquico superior.
En la interrelación de los distintos niveles jerárquicos dentro
de esta frontera normativa, es fundamental
reconocer la relevancia del cargo público que ostentan los funcionarios.
Este constituye
la figura
administrativa que habilita a una
persona para liderar y coordinar funciones estratégicas dentro de las instituciones del Estado. Dependiendo del nivel jerárquico al que pertenezca,
el cargo puede ser de designación por concurso público o de confianza, lo que
determina su forma de acceso y permanencia (ley n.º 18.575, artículo 40).
Los primeros y segundos niveles, al formar parte del
sistema de alta dirección pública,
tienen la categoría de concursables, por lo tanto, los funcionarios que
ostentan dichos cargos deben cumplir las funciones y requerimientos
estratégicos que los convenios de desempeño establecen (ley n.º 19.882, artículo cuadragésimo). A estos niveles
jerárquicos les corresponden los cargos públicos de jefes de servicios,
directores nacionales, subdirectores y directores regionales.
Los terceros y cuartos niveles
jerárquicos forman parte de las
adecuaciones de la ley n.º 18.834 (ley n.º 20.955,
artículo 8). Al operar bajo esta normativa, las entidades deben crear los
cargos en sus respectivas leyes orgánicas y distribuirlos en la totalidad de sus reparticiones. Si están creados por
las leyes orgánicas, los cargos de
jefes de
departamento y unidades tienen la
categoría
de concursables, pero si no lo están, los servidores
de primer y segundo nivel tienen las facultades de suplirlos mediante
movimientos orgánicos internos, designando por confianza o por calidad jurídica
a funcionarios del quinto nivel para ser responsables de dichos puestos (ley
18.834, artículo 4).
3.2.
Análisis organizacional del Servicio Nacional de Aduanas
3.2.1.
Estructuras orgánicas
El Servicio Nacional de Aduanas presenta notorias
diferencias en las estructuras
orgánicas de sus direcciones regionales y administraciones de aduanas,
particularmente en la configuración de unidades, departamentos y subdirecciones. Esta heterogeneidad se debe a que dichas estructuras son definidas de manera discrecional por los respectivos directores o administradores, lo que ha dado lugar a
inconsistencias con los lineamientos normativos y la lógica organizacional
establecidos por la dirección nacional. La falta de uniformidad en la
denominación y organización de estas unidades no solo dificulta el control y la
gestión eficiente de la información, sino que también genera trabas
administrativas y burocráticas, restando eficacia al sistema en su conjunto.
3.2.2.
Niveles jerárquicos y porcentajes de concursabilidad
En el análisis organizacional del Servicio Nacional
de Aduanas, se destaca una baja concursabilidad en sus niveles
jerárquicos. De todos los cargos,
solo un 13 % es
seleccionado por concurso público, mientras que el 87 % restante no sigue este proceso. Esta tendencia se mantiene
particularmente en las direcciones regionales, donde solo el 7 % de los cargos
de jefatura es por concurso, comparado
con la dirección nacional donde el 42 % de los cargos de jefaturas se provee por concurso público.
Es relevante destacar que el 100 % de los cargos de
primer y segundo nivel, así como los puestos de tercer nivel de administradores
de aduanas, están sujetos a
concurso público, debido a regulaciones específicas y a la relevancia de sus cargos. Sin embargo, el 100 % de los cargos de terceros niveles de
jefes de departamentos en las administraciones de aduanas y el 76 % de cargos
de terceros niveles de jefes de departamentos en las direcciones regionales no
son concursables. Muy por el contrario, en la dirección nacional, el 89 % de
cargos de terceros niveles de jefes de departamento se
sujeta a concurso público. Sorprendentemente,
ningún cargo de cuarto nivel de jefes de unidades en todas las dependencias del
servicio pasa por un proceso de concurso público. Esta falta de concursabilidad podría limitar la
transparencia y la búsqueda de mérito en la selección de personal en los cargos
de jefaturas del Servicio Nacional de Aduanas.
3.2.3.
Resultados de indicadores de gestión
El Servicio Nacional de Aduanas ha adoptado
lineamientos estratégicos provenientes de los programas de mejoramiento
de la
gestión, conforme a la ley n.º
19.553, supervisados por el Consejo de Auditoría Interna General del Gobierno y establecidos por la Dirección
de Presupuestos, con el objetivo
de modernizar y mejorar
la calidad
del servicio
público. Entre 2019 y 2022,
se fijaron tres metas centrales: gestión eficaz, eficiencia
institucional y calidad de servicio. En
este período,
se alcanzó
un cumplimiento
del 100
% en
gestión eficaz y calidad de
servicio, mientras que la eficiencia institucional llegó al 99 % en 2021. Esta
gestión culminó con bonos de incentivos para el personal del Servicio Nacional de Aduanas durante
cuatro años seguidos.
Paralelamente, los convenios de desempeño del
Servicio Nacional de Aduanas, alineados
con las directrices del Servicio Civil y amparados mediante la ley n.º 19.882, concretaron cuatro objetivos
estratégicos principales. A pesar de ciertos contratiempos en 2019 y 2022, debido a cambios en la dirección y
algunas renuncias no
voluntarias de los cargos de primer y segundo nivel jerárquico, el compromiso y la dedicación de los
funcionarios, en calidad de subrogancia de
los cargos de niveles jerárquicos disponibles, aseguraron que las metas, indicadores y objetivos fueran cumplidos en su
totalidad, garantizando la calidad y continuidad del servicio prestado por el Servicio Nacional de Aduanas.
3.3.
Análisis temático de entrevistas de investigación
3.3.1.
Estructura orgánica y contexto organizacional del Servicio Nacional de Aduanas
a)
Estructuras orgánicas
Ambos niveles jerárquicos abordan aspectos relacionados con la estructura organizacional y las
funciones de los departamentos y unidades de las direcciones regionales, considerando que su configuración
responde a necesidades específicas de cada región.
Esto se alinea
con los resultados del punto 3.2.1, que evidencian la diversidad
de estructuras
orgánicas en el Servicio Nacional de
Aduanas. Mientras los segundos niveles adoptan una mirada más global y estratégica sobre la organización y sus relaciones jerárquicas, los terceros niveles se concentran en las funciones y actividades de unidades
específicas, lo cual es coherente con su ámbito de acción dentro de la
institución. En ambos casos, destaca la referencia a particularidades
regionales, lo que enriquece la comprensión de la organización y funcionamiento
del servicio desde distintos niveles de liderazgo.
b) Percepción y detalle
de funciones entre los segundos y los terceros niveles jerárquicos
Es posible apreciar que, desde la perspectiva de los
segundos niveles jerárquicos,
hay una profunda conciencia de la complejidad y diversidad de sus
responsabilidades y funciones. Estos roles incluyen la supervisión operacional, la implementación de lineamientos nacionales, la gestión estratégica y la colaboración con otros organismos
gubernamentales y privados.
Por su parte, los terceros niveles ven al director
regional como el nexo entre la dirección nacional y la aduana regional.
Reconocen la autoridad de aquel en la administración y supervisión, y cómo este
rol se traduce en acciones concretas que impactan en la operación
diaria de las aduanas.
Las percepciones y entendimientos sobre las
funciones de los terceros niveles jerárquicos en la estructura del Servicio
Nacional de Aduanas se manifiestan de manera distintiva entre los entrevistados
de segundo y de tercer nivel jerárquico:
1) Los segundos niveles, con su acercamiento
detallado y específico, ilustran un panorama estratégico
y multifacético de las funciones administrativas, incluyendo tareas que abarcan desde la
administración financiera hasta procesos técnicos y de fiscalización,
evidenciando una profundidad en
la comprensión de las
responsabilidades inherentes al cargo de jefe de departamento y sus desafíos
normativos.
2) Los terceros niveles, aunque reconocen las
funciones esenciales y
normativas, tienden a enfocar sus respuestas más hacia la operatividad y
funcionalidad, posiblemente reflejando una orientación más pragmática y
orientada hacia las repercusiones directas de las normativas y procedimientos
en el día a día operacional.
La fiscalización, en definitiva, emerge como un
punto común, sin embargo, la
divergencia reside en que los segundos niveles ofrecen perspectivas más profundas y técnicas, mientras que los
terceros niveles enfatizan en la cotidianidad y ejecución de las operaciones aduaneras.
3.3.2.
Control de funciones entre niveles jerárquicos
a) Impacto de la interrelación de funciones
El Servicio Nacional de Aduanas funciona con una
visión integral, donde cada decisión
y acción cumple un rol
dentro del conjunto institucional. Su organización sigue una
estructura jerárquica vertical, en la
que los
distintos niveles interactúan para alcanzar metas
e indicadores regionales.
Este apartado coincide con los
resultados descriptivos del punto 3.1.3,
relativo a las relaciones jerárquicas en la Administración pública y sus formas de
interacción para el cumplimiento de metas e
indicadores. Desde la perspectiva de los segundos niveles, las gestiones y resultados de los terceros
niveles son cruciales para determinar el rumbo de sus propias operaciones. Esta
interacción se magnifica al ser
evaluada y analizada a nivel nacional. Esta percepción holística refuerza la idea de que la cohesión y
coordinación entre los niveles es vital para el éxito y cumplimiento de los
objetivos estratégicos de la institución, tal como se demuestra conforme a los
datos del punto 3.2.3.
b) Estrategias de control de funciones
A través de las entrevistas realizadas, se
distinguen marcadas diferencias
en la gestión, mas no
antagónicas, entre los segundos y los terceros niveles jerárquicos:
1) Los segundos niveles operan con una
estructura centrada en la medición del desempeño, estableciendo metas concretas y priorizando la
responsabilidad. Estas metas se revisan y ajustan de manera constante, y la
infraestructura de reporte que emplean está en parte impulsada por
iniciativas del propio equipo de
trabajo.
2) Los terceros niveles se manejan con un
enfoque más holístico y cooperativo, valiéndose de diversas herramientas y
priorizando la comunicación con las jefaturas. Aunque reconocen la importancia
de la experiencia diaria, no ven una correlación directa entre el método de
acceso al puesto y el desempeño.
Al analizar los mecanismos de control y evaluación,
se evidencia que mientras los segundos niveles poseen una supervisión rigurosa
y metódica, los terceros niveles adoptan una variedad más extensa de
herramientas y procedimientos que, sin embargo, derivan en parte de las
directrices de los niveles superiores. Esto sugiere una interdependencia
jerárquica en las estrategias de monitoreo y evaluación.
c) Cumplimiento de indicadores
Según lo señalado por ambos niveles jerárquicos, los
convenios de desempeño, así
como las metas e indicadores regionales, suelen cumplirse con buenos resultados en el Servicio Nacional de
Aduanas, lo que coincide con los antecedentes presentados en el punto 3.2.3, donde se evidencian los
resultados positivos de los indicadores de gestión del Servicio Nacional de
Aduanas entre 2019 y 2022.
Existe una diferencia clara entre cómo los segundos
y terceros niveles abordan el quehacer institucional. El segundo nivel
se enfoca principalmente en el cumplimiento de metas e indicadores, con énfasis
en alcanzar altos niveles de
logro, incluso del 100 %. En cambio, el tercer nivel adopta una mirada más integradora, priorizando la adaptabilidad y la comunicación en su gestión diaria.
Estas diferencias reflejan enfoques complementarios que, desde
sus respectivas funciones, contribuyen al cumplimiento de los
objetivos institucionales. La interdependencia
entre ambos niveles es evidente, ya que el trabajo operativo del tercer nivel sustenta
los resultados del segundo.
3.3.3.
Aspectos de la
cultura organizacional del Servicio Nacional
de Aduanas
a) Aspectos positivos y
negativos de terceros niveles jerárquicos sin concurso público
A partir del análisis, se observa que, en el
Servicio Nacional de Aduanas, los segundos y terceros niveles jerárquicos valoran la experiencia y
los conocimientos de quienes ocupan cargos de terceros niveles sin
concurso público, destacando estos
atributos como claves para el
desempeño de sus funciones, especialmente en el
cumplimiento de metas e indicadores institucionales.
Por otra parte,
los segundos niveles
señalan que, si bien los terceros poseen conocimientos técnicos en materias aduaneras, estos no se encuentran
suficientemente complementados
con habilidades técnico-profesionales, como el manejo de herramientas
tecnológicas, aspecto considerado crucial frente a las
nuevas estrategias impulsadas por la institución.
Asimismo, la falta de estímulos, en particular de
carácter económico, surge como
una de las principales críticas hacia estos cargos. La ausencia de incentivos
podría incidir negativamente en la motivación de quienes lideran
departamentos, generando efectos
desfavorables a nivel organizacional, tal como se desarrolla en la letra c de este apartado.
b) Aspectos positivos y
negativos de terceros niveles jerárquicos con concurso público
Ambos niveles coinciden en que incorporar estos
cargos mediante concurso público permite
seleccionar perfiles más adecuados y alineados con los
desafíos actuales de la
institución. Sin embargo, comparten la inquietud de que los profesionales
externos podrían enfrentar dificultades al integrarse al servicio, debido a su posible desconocimiento del
complejo y extenso marco normativo aduanero. Aun así, se reconoce que esta
modalidad de reclutamiento es considerada la más efectiva para dichos cargos,
incluso cuando quienes los ejercen sin concurso han mostrado buenos resultados
en el cumplimiento de metas e indicadores.
c) Consecuencias organizacionales
positivas y negativas de no
concursar los terceros niveles jerárquicos
En el Servicio Nacional de
Aduanas, la falta de concursabilidad
de los
cargos
de tercer nivel trae consigo consecuencias organizacionales mixtas, pero
principalmente negativas en quienes desarrollan las
funciones de jefes de departamento sin concurso público. Ambos niveles
coinciden en ello. Por un lado, se
perciben beneficios como una mayor
flexibilidad en la asignación
de responsabilidades, permitiendo
adaptabilidad y pronta respuesta a las necesidades de la institución. Sin
embargo, también se evidencian desafíos significativos: provoca desmotivación y
falta de reconocimiento entre los afectados
particularmente en materias de compensación económica por las funciones del
cargo y que puede estar directamente relacionada con lo indicado en la letra b de este apartado, respecto de la
preferencia de modalidad de contratación de los terceros niveles.
d) Experiencias
laborales de segundos niveles en contacto con los terceros niveles con y sin concurso público
Las experiencias laborales entre los segundos y
terceros niveles —con y sin concurso público— resultan mayoritariamente beneficiosas para el cumplimiento de los objetivos institucionales y la calidad de
los vínculos
interpersonales. En el caso de los terceros niveles sin concurso,
predomina una percepción positiva, donde la confianza y el conocimiento previo
entre funcionarios favorecen una colaboración efectiva. Por su parte, en los
cargos de tercer nivel con concurso, se observa una relación laboral cercana, centrada en
la confianza y el logro de indicadores de gestión. Sin embargo, la exigencia
por cumplir estos parámetros parece reducir las interacciones a aspectos
cuantitativos, lo que plantea ciertos desafíos en la dinámica de trabajo.
Aunque existen diferencias asociadas a la forma de ingreso, en definitiva,
ambas modalidades tienden a generar relaciones laborales productivas y eficientes, con particularidades que responden a
las características contractuales de cada cargo.
4.
Conclusiones
La estructura organizacional del Servicio
Nacional de Aduanas ha respondido a la necesidad de adaptar los recursos internos para
asegurar el cumplimiento eficiente de los objetivos
institucionales. En este contexto, los segundos
niveles, en su rol de directores
regionales, desempeñan un papel clave en la implementación de decisiones que sostienen el funcionamiento
administrativo del servicio.
Los buenos resultados en los indicadores regionales
y nacionales no son casuales:
se explican por una comprensión compartida entre niveles jerárquicos y por la
aplicación de estrategias de control efectivas lideradas por los segundos
niveles. Esta articulación evidencia una coordinación funcional que refuerza el
cumplimiento de metas
institucionales.
Un aspecto relevante es la valoración mutua entre
ambos niveles jerárquicos. Si bien existen matices de desconocimiento sobre
ciertas funciones específicas, predomina una apreciación
clara del
quehacer de cada uno, siempre
orientada a los objetivos estratégicos
del servicio. Esta conexión entre roles es un factor determinante para explicar los resultados positivos
en materia de gestión, aunque también
revela posibles tensiones subyacentes.
Contrariamente a lo que podría
pensarse, la diferencia contractual que
separa
a los
segundos y terceros
niveles no genera una
fractura en la dinámica organizacional; más aún, ha promovido puntos de
encuentro que refuerzan la cooperación. Temas como la experiencia,
la necesidad
de concursabilidad, la
interacción efectiva y la claridad en los objetivos convergen en un mismo resultado: el cumplimiento de los indicadores
institucionales.
No obstante, se identifican efectos negativos
derivados de la ausencia de concursos
públicos para los cargos de jefes de departamentos de tercer nivel. Aunque
estos no impactan directamente en los resultados cuantitativos de los convenios de desempeño o en los indicadores
de los segundos niveles o de la institución, sí generan consecuencias cualitativas
relevantes para quienes ostentan estos cargos.
Estas consecuencias cualitativas se manifiestan
principalmente en la desmotivación
de aquellos que ocupan cargos sin concurso, quienes perciben una falta de
reconocimiento acorde a su responsabilidad, grado y remuneración. Esta
situación ha debilitado sus intereses profesionales y ha generado críticas por parte de subordinados, quienes
cuestionan los criterios de designación, considerándolos discrecionales y alejados de estándares actuales de
gestión pública.
Desde la perspectiva de los segundos niveles, la
ausencia de concursos también es vista como una limitación, especialmente en
términos de profesionalización, ya que muchas veces los perfiles no se ajustan
a las exigencias del cargo.
En suma, la falta de un modelo formal que integre la
concursabilidad para los cargos
de jefatura de departamento en las direcciones regionales ha
producido un conjunto de efectos
organizacionales negativos –principalmente cualitativos— que la
institucionalidad parece estar dispuesta a tolerar. Esta situación, aunque aceptada en la práctica cotidiana por ambos niveles
jerárquicos, continúa generando
fricciones internas que limitan el desarrollo de una gestión moderna y
transparente.
5.
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6.
Normativa
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Ley n.º 20.955, perfecciona el sistema de alta dirección pública y fortalece la Dirección Nacional del Servicio Civil. Diario Oficial de la República de Chile, 20 de octubre
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de junio de 1979. https://bcn.cl/26kfj
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República. (2001). Decreto con fuerza de ley n.º 1
19.653, de 2000, que flja texto
refundido, coordinado y sistematizado de la
ley n.º 18.875, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
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Oficial de la República de Chile, 17 de noviembre de 2001. https://bcn.cl/24nf0
Ministerio de Hacienda. (2005). Decreto con fuerza de ley n.º 29, de 2004, flja texto refundido, coordinado y sistematizado
de la ley n.º 18.834, sobre Estatuto
Administrativo. Diario
Oficial de la República de Chile, 16 de marzo de 2005. https://bcn.cl/2f8f2
Ministerio de Hacienda. (2014). Decreto n.º 172, de 2014,
aprueba nuevo reglamento que
regula los convenios de desempeño para los altos directivos públicos
establecidos en el párrafo 5º del título VI de la ley 19.882. Diario Oficial de la República de Chile, 1
de octubre de 2014. https://bcn.cl/3la7t
7.
Anexos4
Anexo 1 «Estructuras orgánicas y
organigramas del SNA». Elaboración propia a partir
de oficio ordinario 2617 del 6 de mayo de 2022 «respuesta a solicitud de
información AE007T0006540».
Anexo 2 «Base de datos niveles jerárquicos y tipo de
concursabilidad en el SNA». Elaboración propia a partir de oficio
ordinario 2617 del 6 de mayo de
2022
«respuesta a solicitud de información AE007T0006540».
Anexo 3 «Resultados PMG SNA años 2019 a 2022».
Elaboración propia, a partir de Servicio Nacional de Aduanas (2023b).
Resultados de PMG 2019;
Servicio Nacional de Aduanas (2023c). Resultados de PMG 2020; Servicio Nacional de Aduanas (2023d).
Resultados de PMG 2021; Servicio Nacional de Aduanas (2023e). Resultados de PMG 2022.
Anexo 4 «Resultados de convenios de desempeño del
SNA años 2019 a 2022». Elaboración propia a partir de oficio ordinario 165 del 1 de junio de 2023
«respuesta a solicitud de información AE007T0007355».
4 Los anexos estarán disponibles para los lectores interesados
con la finalidad de revisar y contrastar la información contenida
en las tablas y gráficos.
La información podrán solicitarla al correo pasaez@udec.cl.