TÉRMINO DE CONTRATA
Y CONFIANZA LEGÍTIMA.
ENTRE LA INESTABILIDAD Y
LA
INCERTEZA
TERMINATION OF CONTRACT AND LEGITIMATE TRUS T. BETWEEN
INSTABILITY AND UNCERTAINTY
Francisco
Alberto Ruay
Sáez*
Resumen
En el presente artículo se analizan de manera crítica los alcances y usos del principio de confianza legítima por la Corte Suprema y la Contraloría General de la República, a propósito de la calificación de validez de la dictación de resoluciones de término anticipado de contrata, de no renovación de ella o de renovación en condiciones diferentes de nombramientos de funcionarios. Para dichos efectos, se realiza un análisis de la regulación legal, junto con la doctrina y la jurisprudencia de la Contraloría General de la República y de la Corte Suprema.
Palabras clave: confianza legítima – contrata – cese de función pública – principios
Abstract
This article critically analyzes the scope and uses of the principle of legitimate trust used by the Supreme Court and the Comptroller General’s Office regarding the validity of early termination, non-renewal, or renewal under different conditions for contract appointments of public officials. To this end, an analysis is made of the legal regulations, administrative doctrine, and jurisprudence by the Comptroller General’s Office and the Supreme Court.
Keywords: legitimate trust – contract – termination of public office – principles
* Es abogado por
la Universidad de Chile; profesor de Derecho del Trabajo en la Universidad de Talca y en la Universidad Academia de
Humanismo Cristiano; magíster en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la Universidad de Chile, máster en
Argumentación Jurídica por la Universidad de León, España, estudiante becario
ANID de Doctorado en Derecho de la Universidad de los Andes. fruaysaez@gmail.com
La ley administrativa ha concebido el vínculo a contrata entre los funcionarios y los organismos del Estado como esencialmente temporal. Sin embargo, recogiendo inicialmente pronunciamientos de la Contraloría General de la República, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha delineado un criterio de validez de los actos administrativos que disponen el término de la contrata, sea por no renovación, por término anticipado o por renovación parcial. En lo sustancial, se ha resuelto que la decisión del servicio debe respetar el denominado principio de confianza legítima.
La doctrina ha planteado que el principio de confianza legítima en materia funcionaria, o de expectativa plausible (Rey Vázquez, 2013), dotaría al empleo de una cierta estabilidad (Harris Moya, 2019), favoreciendo a los servidores públicos que han visto mutar en los hechos la naturaleza temporal del vínculo a contrata (Phillips Letelier, 2019: 58), lo cual a la postre ha decantado en la desnaturalización de este tipo de empleo (Puma Contreras, 2020: 21).
Primero la Contraloría General de la República y luego la Corte Suprema han aplicado y extendido el principio de confianza legítima a la regulación del empleo público con ciertos particularismos que lo diferencian de la forma en que es invocado en otros ámbitos administrativos. Asimismo, tanto en sede judicial como administrativa, no hay un criterio uniforme sobre cuál debe ser la duración temporal de la contrata que basta para generar la protección de dicho principio.
Podemos situar el inicio en 2018, momento en el que la Corte Suprema exige a la Administración pública fundar suficientemente las resoluciones que ponen término anticipado a la contrata, por considerar que concurre en tal caso un derecho adquirido a permanecer en el cargo hasta el término del período de nombramiento o el 31 de diciembre del respectivo año (Phillips Letelier, 2019: 48). Idéntica obligación impone por el cese de una contrata o su no renovación luego de transcurridos dos años o más años de vínculo, no bastando con una fórmula tipo «mientras sean necesarios sus servicios» en el respectivo nombramiento, y la correlativa de justificar el «por no ser necesarios sus servicios» sin más, en atención al deber general de motivación de las decisiones administrativas.
Respecto de este principio, se ha indicado que
el quid de la introducción del principio de «confianza legítima» radica en la necesidad de dotar de protección a quienes carecen de un derecho adquirido, pero no obstante han generado expectativas razonables que no se identifican como «meras expectativas», constituyendo así un justo término medio entre ambos extremos (Rey Vázquez, 2013: 267).
Debemos esclarecer en este punto que nuestro objeto de estudio se referirá a la Administración y no a otros órganos como el legislativo, por ejemplo. Adicionalmente, se analizará su aplicación respecto de los funcionarios nombrados a contrata y no sobre la generalidad de su procedencia en materia administrativa, ni su carácter de límite al régimen de invalidación en el caso chileno.
Castillo Díaz señala que existirían tres situaciones en que se invocaba la confianza legítima por parte de la Contraloría General de la República, antes del surgimiento y auge de su aplicación en materia de empleo público:
1) al existir alguna ilicitud en el acto administrativo,
2) cuando el acto cambiaba intempestivamente, afectando a terceros de buena fe, y
3) cuando el acto producía un perjuicio debido a una mala administración de justicia (Castillo Díaz, 2022: 182).
Nosotros nos limitaremos al estudio de la invocación de la confianza legítima respecto de funcionarios.
En la esencia de esta doctrina, está la idea de que, por encima de la ley, el actuar reiterado de la Administración generaría una garantía particular en favor del funcionario, consistente en la obligatoria fundamentación de la resolución que dispone el término, no prórroga, o prórroga parcial de su nombramiento a contrata. Con posterioridad y como consecuencia de la aplicación del principio de confianza legítima, se restringirían las hipótesis de licitud del cese. Sin embargo, ¿es esto así o en realidad la Corte Suprema ha ampliado incluso más allá su alcance?, ¿cuál ha sido el devenir del criterio de la Contraloría?, ¿no representa esto realmente una manifestación del paradigma normativo chileno, a través de la «relegación de la ley» y de un déficit democrático institucional (Silva Irarrázaval & Díaz Sáez, 2024: 40-41)?
Esta idea de preterición de la ley como fuente de derecho es precisamente la que insufla el espíritu de invocación del principio de confianza legítima en casos como el que analizamos. Se indica en ese sentido, por ejemplo, que
en la actividad de garante de la libertad muchas veces la ley se ha convertido en una verdadera amenaza, dada la proliferación de leyes, reglamentos, instrucciones, circulares que desconciertan al ciudadano y constituyen una buena prueba de ello. Por lo tanto, se propugna una vuelta a los principios para la resolución de los casos, abandonando el criterio de legalidad como el concepto de juridicidad que involucra no solo la ley en sentido formal, y toda manifestación normativa de los poderes constituidos, sino
también los principios generales del derecho y los precedentes, [aun] administrativos (Mora, 2013: 99).
En relación con la confianza legítima, se señala que
la finalidad del principio estriba en atender la intangibilidad de los derechos que nacen al amparo de un acto o contrato administrativo —pilar de la competencia y libertad económica— siempre que la verificación de la ilegalidad del acto se produzca luego de haber transcurrido un tiempo razonable susceptible de generarle al particular una legítima confianza en la estabilidad de la decisión y de sus derechos (Cassagne, 2021: 101).
Esto pone el acento en una eventual revocación de un acto favorable dictado previamente para el administrado. Veremos que en nuestro caso se trasciende esta pretensión fundada en la seguridad jurídica mediante la creación normativa.
«En el campo de la función pública, la confianza legítima se ha materializado en que la Administración genera legítimas expectativas de recontratación a todo empleado a contrata que haya sido objeto de dos renovaciones o más» (Puma Contreras, 2020: 34). No obstante, en menos de un lustro, la incorporación de esta institución en nuestro derecho ha producido inestabilidad e incerteza, las que han dejado dicha definición obsoleta en uno de sus elementos: el referido a la temporalidad basal.
En el presente artículo revisaremos los criterios actuales en esta materia, a fin de verificar:
a) los efectos jurídicos de la aplicación del principio de confianza legítima respecto de funcionarios nombrados a contrata;
b) su alcance; y
c) si la Corte Suprema está ejecutando una tarea de integración del derecho mediante la formulación de reglas específicas y analizaremos la posición en que se encuentran los funcionarios en razón de aquella.
De la lectura del Estatuto Administrativo, se desprenden la calidad de funcionario a contrata, la consideración de su vigencia en la Administración pública bajo la fórmula clásica «mientras sean necesarios sus servicios» y particularmente la limitación temporal esencial del vínculo. En él, el empleo a contrata se define como «aquel de carácter transitorio que se consulta en la dotación de una institución» (ley n.º 18.834, artículo 3, letra c).
La transitoriedad de la contrata es confirmada por los artículos 146 y siguientes del mismo cuerpo legal, al regular el cese por el cumplimiento del plazo. Esta característica permite distinguirla de la condición de los trabajadores con nombramiento en la planta del servicio, quienes están dotados de una mayor estabilidad en su empleo. En todo caso, la permanencia de los funcionarios a contrata ha de cautelarse a lo menos durante el período signado en la resolución de nombramiento o hasta el 31 de diciembre del año respectivo.
En otros términos, la normativa de nombramiento y formas de cese de funcionarios regula específicamente el régimen a contrata como uno de carácter transitorio, pero prorrogable por razones de buen servicio.
En armonía con lo señalado, el mismo cuerpo legal dispone que
los empleos a contrata durarán, como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos (ley n.º 18.834, artículo 10).
De su lectura podría desprenderse que el tenor de la ley se manifiesta claro y no admitiría una interpretación divergente o que esta, al menos hasta ahora, no se ha desarrollado. Es decir, no existe un problema hermenéutico del enunciado normativo transcrito, pues este revela su sentido fidedigno de manera nítida. Luego, los criterios administrativos y judiciales sobre confianza legítima no dirimen entre alternativas exegéticas ni menos otorgan una pauta de resolución de alguna antinomia jurídica, sino que pareciese que lo que a posteriori enfrenta la jurisprudencia es más bien una situación de vacío normativo (Phillips Letelier, 2019: 66). A nuestro entender, dicha carencia regulatoria ha sido comprendida implícitamente más bien como la presencia de una laguna axiológica (Núñez Leiva, 2012: 527); una manifestación de orientación principialista, cuando no neoconstitucionalista del derecho, la cual no compartimos, por cierto.
Afirmamos lo anterior, pues el precepto legal precitado está vigente y, por tanto, subsiste la facultad del director de no perseverar en la prórroga de una contrata. Dicha hipótesis no solo se encuentra contemplada en la ley como una potestad discrecional, sino que la redacción de la norma tiene un carácter imperativo. En síntesis, ha sido el propio legislador quien ha determinado la naturaleza temporal de las designaciones a contrata, especificando que esos empleos cesan por el solo ministerio de la ley.
La ley vigente establece que la regla general es la expiración de las contratas el 31 de diciembre de cada año como máximo y que solo de manera excepcional podrán prorrogarse las mismas, siempre y cuando esto se haya propuesto con 30 días de anticipación, a lo menos. A mayor abundamiento, el Estatuto Administrativo también es diáfano al señalar que el funcionario cesará en el cargo por término del período legal por el cual se es designado (ley n.º 18.834, artículo 146, letra f).
Entonces, el problema es planteado jurisprudencialmente no porque existan discrepancias interpretativas, ni tampoco porque el término de contrata en sus diversas hipótesis no tuviese regulación normativa, sino porque la comunidad jurídica ha llegado a considerar esta situación práctica como relevante desde una perspectiva axiológica. Estaríamos ante la integración de una laguna axiológica. En relación con este último concepto, podemos decir que
un cierto caso constituye una laguna axiológica de un cierto sistema jurídico si y solo si (a) ese sistema contiene una regla que soluciona el caso, pero (b) dicha regla no considera como relevante una propiedad que, de acuerdo con las exigencias que se derivan del balance entre los principios relevantes de ese sistema jurídico, sí debiera considerarse como tal (Ruiz Manero, citado en Gamonal Contreras, 2024: 42).
Creemos que aun siendo este el caso, habría que justificar la aplicación de un principio, o de varios concurrentes, que permitan integrar esta supuesta laguna axiológica; que expliciten la técnica o la forma en que se integra, y las consecuencias de la misma integración, cuestiones que pasaremos a revisar si se cumplen respecto del órgano contralor y el judicial.
El principio de confianza legítima refiere a un concepto jurídico indeterminado que no encuentra una positivización normativa en nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, la doctrina se ha encargado de dotarlo de contenido y delimitar en cierta medida los términos en que vincularía particularmente a la Administración pública. Se trata de un término cuyo origen es posible rastrearlo en el derecho alemán (Moderne, 2017: 254), con un desarrollo en la Comunidad Europea (Moderne, 2017: 255-265), no siendo pacífico su desarrollo en ciertos países como Francia, en atención al fundamento normativo de su validez interna en dicho ordenamiento jurídico (Moderne, 2017: 265-279), cuestión que, como revisaremos, parece replicarse en nuestro país en donde no existe un desarrollo argumental satisfactorio de su vigencia. Existen, por lo demás, múltiples diferencias y particularidades en cada ordenamiento jurídico que han abierto el acceso a esta institución jurídica (Ferrari, 2024).
En nuestro país, se ha afirmado que
las actuaciones de los poderes públicos suscitan la confianza entre los destinatarios de sus decisiones. En este sentido, es razonable entender que las actuaciones precedentes de la Administración pueden generar en los administrados la confianza de que se actuará de igual manera en situaciones semejantes. Como concepto jurídico puede entenderse al principio de protección de la confianza legítima —Vertrauensschutz— como el amparo que debe dar el juez al ciudadano frente a la Administración pública, la que como ha venido actuando de una determinada manera, lo seguirá haciendo de esa misma manera en lo sucesivo y bajo circunstancias —políticas, sociales, económicas— similares (Bermúdez Soto, 2014: 110).
Se ha señalado además que
los fundamentos que se han ofrecido… van desde el principio de la buena fe hasta el principio del Estado de derecho, pasando por otros tales como la seguridad jurídica, los derechos fundamentales, la equidad y la justicia natural. También se ha sostenido que el principio de confianza legítima responde a los principios de un Estado democrático (Rey Vázquez, 2013: 263).
En todo caso, su recepción en doctrina no ha sido del todo pacífica, tanto por su indeterminación (Cárcamo Righetti, 2017) como por los efectos que puede
ocasionar en su relación con la seguridad jurídica. Esto último podría implicar una infracción en su acepción como estabilidad del derecho (Alterini, 1993: 39- 43). También podría provocar un problema para el recto funcionamiento de la Administración en el resguardo del bien común (Letelier Wartenberg, 2014).
La Contraloría General de la República, desde la dictación del dictamen 85700/2016, ha impartido instrucciones referidas al personal a contrata, sobre renovación, motivación de acto administrativo y confianza legítima. Lo mismo ha ocurrido con los dictámenes 22766/2016, 6400/2018 y E156769/2021.
La concepción fundamental de la Contraloría era que los servidores vinculados a la Administración pública por un régimen a contrata, con al menos dos períodos de renovación consecutiva, cuentan con una «confianza legítima» en relación con la continuidad de sus labores en el servicio respectivo. En un sentido similar se ha utilizado la expectativa plausible como fundamento de cautela de empleados ante otros aspectos relacionados con su relación funcionaria, como el grado asignado a la contrata o las horas en un nombramiento precedente.
La doctrina administrativa no desconocería la vigencia de la ley, ni menos pretendería derogarla interpretativamente, sino que se habría limitado a regular la extensión de la denominada doctrina de la confianza legítima ante el actuar de la Administración, en específico, tratándose de su relación con los funcionarios.
La Contraloría General de la República actualizó los alcances del dictamen 85700/2016 mediante el dictamen 6400/2018, sobre confianza legítima en las contratas (Bermúdez Soto, 2005) y posteriormente mediante el instructivo del dictamen E156769/2021.
En efecto, la primera actualización realizada en el dictamen 6400/2018 inicia señalando que:
cabe destacar que los citados pronunciamientos no afectan las facultades que tienen las autoridades respectivas en torno a las contratas —u otras figuras de designación semejantes—, en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquellas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas, lo que ha sido consignado de manera expresa por la jurisprudencia vigente sobre la materia, según aparece [en] los dictámenes n.os 12.421, 28.530 y 33.999, todos de 2017, de este origen. El mismo razonamiento es aplicable a las renovaciones dispuestas en términos diferentes, por ejemplo, rebajando el grado asimilado de la contrata o reduciendo las horas asignadas en la designación anterior.
En efecto, los aludidos pronunciamientos solo han resuelto que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado debidamente comunicado al interesado.
En consecuencia, de forma alguna puede entenderse que los dictámenes de que se trata limitan las potestades que tienen las superioridades para incorporar al organismo funcionarios a contrata —o bajo otra figura de designación semejante—, determinar su grado remuneratorio y, en general, ejercer todas las facultades que les otorga el ordenamiento jurídico respecto del personal de su dependencia (dictamen 6400/2018, título II).
Conforme a dicho criterio, este principio sería aplicable solo y exclusivamente a los funcionarios a contrata, no a los prestadores de servicios a honorarios. Además, la expectativa se genera a partir de la segunda renovación, sin que hubiese interrupción entre las mismas.
Las consideraciones de la Contraloría se orientan en el siguiente sentido:
lo importante para este fin es que de manera constante y reiterada un organismo de la Administración del Estado haya requerido los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, lo que hace suponer que, salvo que medie una razón plausible, la última designación a contrata que el interesado sirvió será renovada, ya sea solo por una contrata anual o por varias parciales que abarquen toda la anualidad siguiente, en el mismo grado y estamento de asimilación (dictamen 6400/2018, título IV).
Ahora bien, los elementos de aplicación del principio de confianza legítima en este ámbito, según la propia entidad fiscalizadora, nos remiten al ámbito de motivación del acto administrativo y, en ese sentido, especifica que las normas pertinentes en la materia son los artículos 11 y 41, inciso cuarto, ambos de la ley n.º 19.880. De esta manera, las resoluciones antes mencionadas —término anticipado, no renovación, o renovación en condiciones de nombramiento diversas— deberán contener «el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta» (dictamen 6400/2018, título V, sección 2). Luego, no resulta suficiente para fundamentar esas determinaciones la expresión «por no ser necesarios sus servicios» u otras análogas, significando además esto, por cierto, que no bastarían las meras referencias formales a situaciones hipotéticas o futuras.
La Contraloría ha señalado, de modo ejemplar —mediante la expresión «entre otros»—, las razones que podrían estar contenidas en la respectiva resolución, entre las cuales enuncia:
a) la deficiente calificación, sea en calificación regular, periódica u otra particular;
b) las modificaciones del órgano o su reestructuración;
c) supresión o modificación de planes, programas o similares, o una alteración de su prioridad; y
d) condiciones presupuestarias o de dotación del servicio que obliguen a reducir.
En conclusión, la Contraloría General de la República ha desprendido de la confianza legítima una obligación de motivación de la resolución que determina no prorrogar la contrata o concluirla anticipadamente, recurriendo a las normas legales positivas citadas. En otros términos, una especie de estándar de juridicidad del acto administrativo relacionado con su fundamentación, pero no un criterio cerrado de validez de esta última, ni menos la generación de una disposición normativa ad hoc que regule la situación en concreto; al menos como intención declarada.
El dictamen E156769/2021 actualizó los criterios del órgano contralor, indicando una vez más que esta interpretación no tiene como finalidad desconocer ni derogar las facultades de los directores de servicios. Explicita que el principio de confianza legítima, junto con el razonamiento expuesto en pronunciamientos anteriores, «es aplicable a las renovaciones dispuestas en términos diferentes, por ejemplo, rebajando el grado asimilado de la contrata o reduciendo las horas asignadas en la designación anterior» (dictamen E156769/2021, título II). Se esclarece además que no procede respecto de los jefes de gabinete y asesores en gabinetes de ministros, subsecretarios y jefes de servicios, en razón de la naturaleza de confianza que existe entre esas autoridades y quienes desarrollan las labores comentadas, salvo que acrediten haber sido objeto de dos renovaciones anuales de sus contratas en otra dependencia de la misma institución, antes de desempeñarse en gabinete (dictamen E156769/2021, título III). Se reitera que el principio de confianza legítima concurriría al caso a partir de la segunda renovación, considerando también un plazo superior a dos años.
Es preciso añadir que la propia Contraloría reitera la misma idea en el dictamen 16512/2018, en cuanto a que los funcionarios traspasados desde la calidad de honorarios a la contrata en virtud de las leyes de presupuestos pueden considerar el tiempo desempeñado en prestaciones a honorarios previas para efectos de invocar la confianza legítima.
En conformidad con lo señalado, el control de juridicidad del acto administrativo que disponga la no renovación de una contrata a quien supuestamente asistiría la confianza legítima pasa por la identificación de los fundamentos de dicho acto y de determinados criterios que permiten calificar la suficiencia de un eventual fundamento de este tipo de resoluciones.
Sin embargo, con el dictamen E561358/2024, se modifica la postura de la Contraloría General en esta materia. Como veremos en el punto siguiente, esta comparte los primeros criterios de la Corte Suprema en materia de confianza legítima sostenidos en las causas roles 38681/2017, 15122/2018 y 161254/2022, entre otras, en donde se indicó que el lapso basal para alegarla era de 2 años. Sin embargo, indica que posteriormente opera un cambio de criterio en nuestro máximo tribunal en las causas roles 26112/2022, 26131/2022, 26196/2022, 26279/2022 y 26301/2022, entre otras, y las causas 26112/2023, 26131/2023, 26196/2023, 26270/2023 y 26301/2023 en las cuales se determinó que el tiempo basal de expectativa plausible era de 5 años.
Antes que una discrepancia interpretativa de fondo, la argumentación central dice relación con lo dispuesto en la ley de atribuciones de la Contraloría, la que prevé que esta no intervendrá en asuntos que sean propiamente de carácter litigioso o que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia (ley n.º 10.336, artículo 6, inciso tercero). La entidad fiscalizadora explica que toda materia puede ser eventualmente litigiosa; sin embargo, precisamente el tiempo basal de cálculo de operación de la confianza legítima habría puesto de manifiesto dicha naturaleza, al enfrentar además la opinión sostenida por directores de servicios y la propia institución de control, por una parte, con la de los tribunales superiores de justicia, por otra.
Paradójicamente dicho dictamen ha sido objeto de la interposición de un recurso de protección que en instancia encontró respuesta por parte de la Corte de Apelaciones de Santiago en sentencia dictada el 25 de febrero de 2025 en autos rol protección 24805/2024 que resolvió el rechazo, lo cual ha sido posteriormente confirmado por la Corte Suprema. En lo sustantivo, entre las principales tres razones otorgadas por el tribunal para el rechazo del recurso, esta es la más relevante:
la entidad recurrida se ha limitado a emitir un pronunciamiento, mediante un dictamen, en uso de las facultades que le confiere su ley orgánica, acogiéndose a lo que establece el artículo 6, inciso tercero, de esa normativa; por ende, mal puede ser ilegal o arbitrari[a] esa conducta, sobre todo si en el dictamen aludido el órgano contralor señaló los motivos por lo[s] cual[es] procedió de esa forma (rol 24805/2024).
Los recientes criterios sostenidos por la Contraloría General en materia administrativa —antes de su declaración de materia litigiosa y renuncia de pronunciamiento en el asunto desde noviembre de 2024— han tenido su correlato judicial en aquellos casos en que funcionarios, a quienes no se ha prorrogado su contrata, han iniciado una acción de protección buscando la invalidación de dicho acto.
Es particularmente relevante constatar que, en general, las cortes de apelaciones adhirieron inicialmente a los criterios de la Contraloría General. Por lo mismo, la revisión o estándar de juridicidad aplicable en dichos casos se relacionaba con el análisis de los fundamentos de la resolución y su idoneidad para poner término o fundar la no renovación de una contrata, o no, a efectos de determinar la validez del acto jurídico. Una vez determinado que aquel cumplía con el principio de legalidad pertinente, solían rechazarse los recursos de protección incoados.
De manera lógica, se exigía que el acto administrativo de término o no prórroga expresara detalladamente su justificación. Limitarse, por ejemplo, a la cláusula genérica «mientras sean necesarios sus servicios», sin añadir las razones de hecho que la harían procedente, habría conducido a la invalidación del documento por no respetar el principio de legalidad ni de motivación previamente señalados (ley n.º 19.880, artículos 11 y 41, inciso cuarto). Una vez verificado el fundamento, el tribunal procedería a analizar los antecedentes que dan cuenta de su existencia.
Sin embargo, la Corte Suprema, resolviendo recursos de apelación en contra de las resoluciones que dispusieron rechazar el recurso de protección respectivo, se volvió más exigente, pues redujo a dos las hipótesis de fundamentación legítima de dichas resoluciones:
a) Sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución o,
b) Por una calificación ineficiente que así lo permita (Celis Danzinger, 2018: 628-629)
La Corte Suprema ha utilizado en sus consideraciones jurídicas una fórmula genérica reiterada sistemáticamente en sus diversas resoluciones, que es del siguiente tenor:
Que la circunstancia de haber permanecido la parte recurrente en el cargo a contrata por más de «x» años, generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculada con la Administración, de modo tal que su relación estatutaria solo
puede terminar por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución o por una calificación anual que así lo permita, supuestos fácticos que no concurren en la especie. Por ello, la decisión de no renovar la contrata del actor ha devenido en una vulneración de las garantías constitucionales por él invocadas.
El criterio fue desarrollado al interior de la Tercera Sala por el ministro Sergio Muñoz, con el respaldo de los ministros Blanco, Fuentes y Prado, y la oposición de los ministros integrantes Pierry, Pallavicini y Quintanilla —no obstante, hubo casos en que el ministro Muñoz representó el voto en contra, a favor de acoger el recurso de protección, ejemplo: rol 26194/2019—. Como efecto de la declaración de invalidación del acto de cese de vínculo, dispuso el reintegro de los exfuncionarios además del pago de remuneraciones por el tiempo de separación. Aquello, sin perjuicio de otras consideraciones expresadas por la Corte Suprema en los casos en que no interviene el ministro Muñoz, en donde parecía avenirse de mayor manera con los criterios de la Contraloría General y de las cortes de apelaciones (ejemplo: rol 16854/2018)1.
Lo anterior es posible constatarlo, por ejemplo, en causas sobre protección interpuestas contra el Servicio de Vivienda y Urbanización (roles 7295/2019 y 8396/2019), el Ministerio del Interior y Seguridad Pública (roles 8394/2019 y 50738/2020), la Subsecretaría del Interior (rol 8395/2019), el Gobierno Regional Metropolitano de Santiago (rol 12294/2019), el Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol (rol 12309/2019), la Secretaría Regional Ministerial de Educación de la región Metropolitana (rol 18445/2019), la Junta Nacional de Jardines Infantiles (rol 21101/2020), el Ministerio de Salud (rol 26085/2019), el Instituto Nacional de Deportes de Chile (rol 33317/2019), el Hospital de Carabineros Humberto Arriagada Valdivieso (rol 92148/2020); entre otros.
1 En él se señala:
Que el artículo 9 de la ley n.º 18.834 sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los sirvan expirarán
en sus funciones en esa
oportunidad, por el solo ministerio de la ley, es decir, por la expiración del
tiempo de designación, esto es, para
el período que media entre la contratación y el 31 de diciembre, debiéndose ejercer la facultad de
prorrogar una contrata, según el contenido del dictamen antes citado, con al menos treinta días de anticipación al
vencimiento del plazo, lo que se traduce en un límite temporal para que el jefe de
servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación
del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere
generado la confianza
legítima en la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo
por un lapso menor a un año o
en un grado o estamento inferior (rol 16854/2018, considerando 5.º).
En este
sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que
será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el
31 de diciembre, el acto administrativo
que materialice alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y
notificarse, según lo prescriben los artículos 45 a 47 de la ley n.º 19.880. El acto administrativo
además deberá cumplir lo dispuesto en el artículo 11
—exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho,
por afectar potestades particulares— y en el artículo
41, inciso cuarto
—las resoluciones finales
contendrán la decisión
que será fundada—.
Sin embargo, la ambivalencia de criterios judiciales que enfrentaban a cortes de apelaciones y la Corte Suprema —como lo que ocurre con los casos de salud incompatible y de salud irrecuperable— daba cuenta de un escenario de incerteza e inestabilidad de los razonamientos judiciales y administrativos que permanece hasta hoy.
Luego de una acabada revisión jurisprudencial, es posible constatar en el ámbito judicial:
la ausencia de motivaciones recaídas sobre esta línea argumentativa… evidencia que el criterio adoptado por la Tercera Sala… obedece a la aplicación de un principio de oportunidad o eficiencia, [dada] la gran cantidad de acciones de protección allegadas a su conocimiento y no a una reinterpretación de principios, normas o derechos de los funcionarios (Muñoz Díaz, 2020: 11).
De lo anterior, es preciso destacar los siguientes elementos:
1) Se ha invocado la confianza legítima en dichas sentencias directamente como una especie de institución jurídica, sin referir muchas veces a su origen. No se ha detallado su carácter de principio, su derivación lógica de alguna norma positiva y ni siquiera de algunos derechos fundamentales que pudiesen eventualmente consagrar a la confianza legítima como un principio implícito o como alguna norma de alguna otra entidad. La Corte Suprema, en este sentido, no esclarece si el mismo es una regla que ordena algún comportamiento determinado y concreto a la Administración pública. Menos aún lo tipifica y regula sus consecuencias ni resuelve si de la confianza legítima derivaría una norma prohibitiva, una norma prescriptiva de fundamentación de resoluciones jurídicas como pareciese entender la Contraloría General, o si serviría como una fuente que autorizaría a la Corte Suprema y las cortes de apelaciones para la creación de una norma o regla particular innovativa.
2) No explicita la entidad ni la funcionalidad de la confianza legítima en nuestro ordenamiento jurídico y, en específico, en materia de funcionarios, aunque sí parece que es posible deducir cuál es el uso implícito que la Corte Suprema realiza de dicho concepto. Podemos constatar que, mediante la aplicación de la confianza legítima, ha deducido —creado— una regla general y abstracta que regula el comportamiento de toda la Administración pública, en cuanto no solo requiere el fundamento de las resoluciones en comento, sino que limita el contenido de dichos fundamentos solo a dos hipótesis.
3) Resulta abiertamente paradójico que la limitación argumentativa creada por la Corte Suprema respecto de las resoluciones dictadas por la Administración pública remita a dos hipótesis de cese del vínculo funcionario ya
contempladas en la ley como hipótesis de cese: la destitución por conclusión de un sumario administrativo contra el funcionario (ley n.º 18.834, artículo 140) o la concurrencia de calificaciones anuales que así lo permitan (ley n.º 18.834, artículo 50).
4) Si la Corte Suprema no se refería a las hipótesis de cese ya contempladas en el Estatuto Administrativo, tendría a lo menos que señalar el sentido en que utiliza las expresiones mencionadas. Esto es, por un lado: ¿basta que se inicie el sumario administrativo?, ¿es necesario que esté concluido? En síntesis, debiese precisar, a lo menos, la etapa de tramitación idónea de ese procedimiento para dotar de validez al acto administrativo que lo utilice como fundamento.
5) En relación con las calificaciones que no ordenan imperativamente el cese de funciones en el servicio conforme (ley n.º 18.834, artículo 50), ¿de qué entidad deben ser?, ¿se refiere solo a calificaciones anuales reguladas en el Estatuto Administrativo? No encontramos las respuestas en la jurisprudencia judicial.
6) Si los elementos señalados difieren de los indicados en el Estatuto Administrativo, pero ningún órgano ha tenido conocimiento de su formulación con antelación, resulta imposible fundamentar de manera correcta las resoluciones de término anticipado, no renovación o renovación en condiciones diferentes. En todo caso, estará vedado dictar alguna de las resoluciones precitadas. Lo anterior, pues la jurisprudencia no resulta directamente vinculante para la Administración y la intención del Poder Judicial pareciese ser la de operar como un órgano creador de normas más que como un controlador de la juridicidad de las acciones estatales.
Las preguntas que nos hemos planteado solo son posibles porque la Corte Suprema, al resolver, está presuponiendo una norma inexistente, o bien, creando una norma de carácter general, universal y obligatoria, aplicable a todos los órganos del Estado, o, al menos, a los sujetos al Estatuto Administrativo, conforme a la jurisprudencia revisada.
Distinto sería si la Corte Suprema hubiese desarrollado argumentativamente la existencia, entidad, eficacia y alcance del principio de confianza legítima en nuestro ordenamiento jurídico, como se ha efectuado en materia comparada (ver Vergara Blanco, 2018: 115), pero aquel no ha sido el contenido de los pronunciamientos analizados. Encontramos un vacío originario en la invocación de esta institución por la jurisprudencia del máximo tribunal que repercute en sus efectos concretos.
Esta situación general, sostenida de manera prácticamente inamovible hasta 2023, fue parcialmente modificada en las sentencias de la Corte Suprema dictadas en causas roles 26112/2022, 26131/2022, 26196/2022, 26279/2022
y 26301/2022, por la Tercera Sala del máximo tribunal —integrada por el ministro Sergio Muñoz, la ministra Adelita Ravanales, los ministros Jean Pierre Matus, Juan Manuel Muñoz Pardo y el abogado integrante Pedro Águila—. El criterio principal, a posteriori, marca la diferencia con el órgano contralor: la determinación del tiempo basal para la exigibilidad de confianza legítima sería de 5 años y no de 2.
Es particularmente relevante el criterio sostenido en las sentencias precitadas, por cuanto pretenden de manera innovativa unificar un criterio jurisprudencial propio, que en la resolución de recursos de protección se encontraba disperso. Una especie de unificación de jurisprudencia sui generis, como pasaremos a revisar.
Podemos desde ya concluir que, para efectos de verificar la validez jurídica de una resolución dictada respecto de algún funcionario que se encuentre en la cobertura del principio de confianza legítima, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha asimilado de manera general los requisitos de validez de la resolución que determine el cese de la contrata con hipótesis sancionatorias. Lo mismo ha ocurrido con los casos en que se dispone su no prórroga o prórroga parcial, reduciéndolos a dos hipótesis, sin otorgar mayor relevancia a las respectivas fundamentaciones que el servicio pudiese señalar en el acto administrativo pertinente.
La interpretación restrictiva de esta facultad de los jefes de servicios ha transitado desde un concepto determinado en la ley a un desarrollo jurisprudencial del principio de confianza legítima por parte de la Contraloría General de la República. Esto último ha terminado decantando en una delimitación aún más restrictiva por la jurisprudencia de la Corte Suprema.
Compartimos con Opazo de la Fuente una conclusión que parece evidente tras la revisión jurisprudencial: «Es claro que todas las resoluciones del máximo tribunal, que han invocado el principio de confianza legítima a propósito de los trabajadores a contrata, se han pronunciado en contra de la letra de la ley» (2024: 111).
Recientemente la Corte Suprema (rol 5929/2024) ha reiterado los criterios previamente expuestos, en particular lo referido a los 5 años como tiempo exigido para hacer exigible el respeto del principio de confianza legítima.
normativa,
inseguridad jurídica, inestabilidad
e incerteza
La robustez de la Administración pública chilena descansa en la gran cantidad de funcionarios vinculados por la contrata. Un reciente estudio indica que, al
30 de septiembre 2024, de 325.185 funcionarios «a contrata», al menos 239.433 cumplirían con el requisito de «confianza legítima» de la [Contraloría] al tener más de 2 años de antigüedad, y 174.645 tendrían «confianza legítima» según el criterio de la Corte Suprema al superar los 5 años. En otras palabras, el 73,6 % y 53,7 % de los funcionarios «a contrata» superan los 2 y 5 años de antigüedad en la institución, respectivamente (España Miranda & Obach Granifo, 2025: 1).
Por más que la norma establezca la transitoriedad como un elemento esencial de la contrata, en los hechos, la Administración por largo tiempo ha mantenido este tipo de vínculo con un gran número de funcionarios.
En todo caso, habrá que ser claro: la disposición normativa que regula la duración del nombramiento a contrata como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año otorga una respuesta normativa a los casos concretos de no renovación de contrata con la conclusión de un año. No así obviamente para aquellos casos en que la autoridad administrativa quisiera poner término anticipado a una contrata en el respectivo período, pues en tal caso no será la mera ley la que ordenará su término por su natural efecto. Como señalábamos previamente, se ha resuelto sistemáticamente contra texto legal.
Si asumimos que dicha solución normativa permitiría a la autoridad incluso omitir algún pronunciamiento expreso respecto de la no renovación de contrata, pues el acto de nombramiento contiene expresamente su estipulación de duración con una fecha determinada, entonces ¿por qué recurrir a la confianza legítima? Posiblemente el asunto no versa sobre una laguna normativa, como se ha afirmado (Phillips Letelier, 2019), sino que existen razones de valoración que concurren en la resolución de estos casos, que parecieran no conformar a los administrados. Se trataría de lo que hemos denominado laguna axiológica.
La confianza legítima surge en la doctrina comparada no de manera completamente pacífica, sino como una vía para resguardar el actuar de buena fe y la cautela de las legítimas expectativas de los administrados frente al ejercicio del poder del Estado. Precisamente un presupuesto de acción en libertad es el
conocimiento previo de las reglas que conducirán el actuar y, en dicho sentido, en cautela de la libertad de los ciudadanos. Estos actúan guiándose de buena fe por conductas previamente exteriorizadas por los órganos del Estado, por lo que se busca proteger su posición jurídica ante cambios intempestivos de criterio de la Administración.
En nuestro caso, el principio de confianza legítima en materia de empleo público
¿es realmente el ejercicio de las libertades individuales el que está bajo cautela con la aplicación de este instituto? Creemos que la inquietud por la expectativa plausible, en la práctica, se está alejando de su origen —el análisis de la relación Estado administrador/administrado— para bascular hacia el concepto de empleo público y la relación entre el Estado y sus funcionarios. El asunto implícito es la estabilidad en el empleo público y su modelación diferenciada entre trabajadores de planta y servidores a contrata como elemento de preocupación axiológica.
La preocupación es sincera y la jurisprudencia judicial la ha esbozado al referirse al tiempo que un funcionario a contrata se encuentra vinculado con la Administración. Pareciese que en el trasfondo hay una preocupación de justicia material por quienes mantienen una posición esencialmente precaria, pese a que diariamente comparten espacio con servidores de planta que realizan labores similares o incluso idénticas a las suyas. Si los trabajadores a contrata no han contado con resguardo suficiente de estabilidad en el empleo público, ha sido entonces la jurisprudencia administrativa y la judicial las que han relevado la preocupación mediante la introyección nacional de un instituto foráneo como la confianza legítima, precisamente, como veremos, porque los conceptos laborales protectorios tradicionales —del mundo privado— no resultan perfectamente aplicables en estos casos regidos por un estatuto especial.
La técnica de resolución de esta problemática axiológica ha sido incluir en la argumentación jurídica la confianza legítima como principio del derecho administrativo aplicable en las hipótesis de contrata, pero en la fundamentación y razonamiento jurídico de dictámenes y jurisprudencia judicial no se logra evidenciar de manera clara la base normativa del principio de expectativa plausible. De hecho, en el dictamen de origen, se sostiene que la confianza legítima concurre «al amparo de los principios de juridicidad y seguridad jurídica y los consagrados en los artículos 5, 8 y 19, n.º 26, de la Constitución Política de la Republica» (dictamen 22766/2016). En relación con el contenido de la confianza legítima, se indica que
la mencionada confianza legítima se traduce en que no resulta procedente que la Administración pueda cambiar su práctica, ya sea con efectos retroactivos o de forma sorpresiva, cuando una actuación continuada haya generado en la persona la convicción de que se le tratará en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, de igual manera que lo ha sido anteriormente (dictamen 22766/2016).
Estamos ante un principio implícito —o al menos ante un principio deducido a su vez de la vigencia de otros principios constitucionales— que requeriría de una especificidad concreta en nuestro ordenamiento jurídico. Tanto en los dictámenes de la Contraloría General como en las sentencias judiciales se ocultan las premisas argumentativas que permitirían arribar a un contenido determinado de aplicación del principio. Se trata de un caso de abstracción que podría abrir un peligroso espacio a la elaboración de un abanico de respuestas (Coloma Correa, 2011: 15). En la formulación abstracta de la confianza legítima,
«lo problemático de esta situación es que tras la apelación a este principio no ha existido un análisis profundo de sus presupuestos de procedencia y de las complejidades que su configuración presenta en la práctica» (Ponce de León Solís, 2014: 430).
Ello es relevante, pues no se trata solo de una hipótesis abstracta de aplicación de criterios estatales del Estado administrador frente al administrado, sino de una cautela de la estabilidad funcionaria. Como señala Celis Danzinger,
«la precariedad de su empleo está asociada, por una parte, a la necesidad de contar con los servicios del contratado, pero por otra, a un tema de orden presupuestario» (2021: 43). Esto permitiría sostener que
asegurar el mantenimiento de un empleo de este carácter por la vía de la confianza legítima pugna, en principio, con la naturaleza de las citadas leyes de presupuesto, como asimismo con el principio de legalidad del gasto, consagrado en los artículos 32, n.º 20, 63, n.º 7, 67, y 100 de la carta fundamental, como asimismo, en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, decreto ley n.º 1263, de 1975, y el artículo 56 de la ley n.º 10.366, de organización y atribuciones de la Contraloría General (Celis Danzinger, 2021: 43).
Lo anterior sería ilustrativo si permitiese distinguir de manera clara cuáles son las particularidades del empleo público en Chile y las razones por las cuales no se opta de forma simple por una solución al conflicto en sede laboral general.
El principio de confianza legítima en el contexto nacional opera como una regla de solución concreta de conflictos jurídicos entre funcionario y órgano del Estado, o sea, no como un mero recurso de interpretación de alguna disposición normativa vigente, sino que derechamente como una hipótesis normativa perfecta que permite resolver el conflicto jurídico.
En este sentido, hay doctrina que se ha manifestado a favor de esta aplicación directa de los principios como un cauce para la «creación judicial del derecho» (Alcalde Rodríguez, 2017: 177), en atención además a su carácter de fuente al instante de adjudicación (Vergara Blanco, 2018: 95). Los elementos que componen la norma jurídica son definidos por el ente aplicador del derecho para
la resolución de un caso concreto: la Contraloría General o el Poder Judicial, como hemos visto. Pero, por tratarse de una elaboración nomogenética de los órganos señalados, las normas construidas originariamente por dichos entes entran en pugna, como si se tratase de una antinomia, con la única salvedad de que las normas que se encuentran en conflicto no se infieren de ningún enunciado normativo expreso, sino que son creadas, sin mayor despliegue argumental, por el ente contralor o el ente judicial, ya que cada uno las ha concebido.
La invocación del principio de confianza legítima, tanto en sede administrativa como en la judicial, ha provocado una antinomia anómala entre dos entidades que cumplen funciones estatales diversas —control administrativo, por un lado, y jurisdiccional, por el otro—. Esto resulta evidente en uno de los elementos que configurarían la regla de expectativa plausible: el tiempo basal. En criterio de la Contraloría General, por lo menos hasta fines de 2024, se trataría de un lapso superior a 2 años, cuestión que fue en general compartida por el órgano jurisdiccional, al menos hasta marzo de 2023, cuando modifica su criterio pasando a considerar un plazo de 5 años.
Entre las normas creadas a partir del principio de confianza legítima, una segunda diferencia dice relación con la reducción de la hipótesis de juridicidad de la resolución que ponga término a una contrata o que no la prorrogue o renueve. La Contraloría General ha dispuesto que una consecuencia de su aplicación es el despliegue de una carga argumentativa para el director del servicio. En otros términos, el funcionario amparado tiene derecho a recibir una resolución completa y debidamente fundada sobre la respectiva decisión, pero en ningún caso queda proscrita la posibilidad de no renovar una contrata o no prorrogarla por tratarse de un acto discrecional con fundamento legal.
Por su parte, el Poder Judicial ha extendido la interpretación de la confianza legítima para elaborar su propia regla sui generis. Sin desconocer que la protección puede ser derrotada, particularmente porque estaríamos ante un acto discrecional del Estado, limitó la fundamentación del acto a solo dos hipótesis normativas concretas que han sido reiteradas en el último tiempo:
1) sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución,
2) calificación anual que así lo permita.
En otras palabras, por «responsabilidad administrativa o falta de idoneidad técnica del funcionario» (Opazo de la Fuente, 2024: 110).
Así configura una norma regulatoria que establece requisitos para el acto jurídico de no prórroga, término anticipado de contrata, o prórroga por plazo inferior a un año y define dicho límite remitiendo a las hipótesis de sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución o por una calificación anual que así lo permita. Lo anterior constituye realmente un mecanismo de clausura
normativa del poder discrecional del director de servicio respecto de funcionarios a contrata que cuenten con confianza legítima.
En otros términos, no solo se trata de la configuración de dos hipótesis lícitas de fundamento de la resolución de cese administrativo, sino que, en su reverso, constituye una remisión normativa que anula cualquier poder que el director de servicio pudiese esgrimir para disponer el término de la contrata o no prorrogarla. Conforme a la interpretación del máximo tribunal, jamás se podrá poner término a una contrata de alguien que goce de confianza legítima, porque las únicas hipótesis que podrán determinar su cese son las ya contempladas en el Estatuto Administrativo de conclusión de un sumario administrativo —destitución— y de calificaciones deficientes. A menos que comprendamos que no se trata de una remisión y que la expresión calificación anual insuficiente se referiría a una hipótesis distinta a la contemplada expresamente en la ley2.
La Administración, al decidir el cese, pone en riesgo la seguridad y la certeza jurídica, pero también lo hacen el órgano contralor y el Poder Judicial con el despliegue de sus criterios de creación normativa, pues exponen a los funcionarios a la incertidumbre de su vínculo administrativo y tornan imperativo, por ausencia de norma expresa, el inicio de un litigio para obtener una respuesta cautelar positiva. Todo ello, como una consecuencia de haber resuelto sistemáticamente contra texto legal.
La infracción a la seguridad jurídica se da a lo menos en dos acepciones del término. Ellas se pueden explicitar de la siguiente manera:
seguridad jurídica stricto sensu... como exigencia objetiva de regularidad estructural y funcional del sistema jurídico a través de sus normas e instituciones [y además] en la segunda, que representa su faceta subjetiva, se presenta como certeza del derecho, es decir, como proyección en las situaciones personales de la seguridad objetiva. Para ello se requiere la posibilidad del conocimiento del derecho por sus destinatarios (Pérez Luño, 1994: 29-30).
A su vez, como sostiene Moderne en su análisis del principio de confianza legítima para el caso francés:
2 Por ejemplo,
que se considere deficiente ser calificado tres años consecutivos en lista 2, o bien que se comprenda que la expresión
«calificación anual» atenderá al caso concreto y al año en que se decida la no prórroga, no necesariamente por una
ubicación determinada en la lista de
calificaciones, sino que por algún argumento sustantivo que se eleve en dicho
proceso calificatorio. Sin embargo, ni ello se ha explicitado, ni menos se ha afirmado
lo anterior en algún pronunciamiento jurisdiccional. Tampoco resulta
razonable sostener una interpretación de dicho tipo si lo que se persigue es cautelar la
estabilidad del funcionario.
el riesgo evidente es de remitirse hacia una casuística jurisdiccional, una justicia de casos individuales tratados «a la carta» [a la medida], que no se acomoda bien a la necesaria flexibilidad de un derecho objetivamente concebido y favorece por otra parte el advenimiento de un derecho «optativo», paradójicamente generador de arbitrariedades (Moderne, 2017: 278).
Por otra parte, los tribunales han estimado que la garantía específica que se vulnera es la igualdad jurídica (Constitución artículo 19, n.º 2), pero nuevamente encontramos un déficit argumentativo. No se especifica en la jurisprudencia de la Corte Suprema en qué dimensión, o en qué consistiría la vulneración de esta garantía constitucional. No se indica un elemento comparativo respecto de los funcionarios de planta o, análogamente, alguna referencia a los trabajadores del sector privado, por ejemplo, o a los funcionarios de planta, o a los ciudadanos en general, para analizar la concurrencia vulneratoria de la garantía. Existirían dos respuestas posibles:
1) concurriendo la confianza legítima, el respectivo director de servicio habría decidido poner término a la contrata de algún funcionario y a la de otros no, careciendo de fundamento específico su decisión y, por ello, se vulneraría la garantía de igualdad.
2) la igualdad se infringiría al cautelar la confianza legítima para ciertos ciudadanos y dejar de aplicarla en otros casos, lo que implicaría incurrir en un acto discriminatorio. Sin embargo, esto último dice relación con la conducta del órgano contralor o de la propia judicatura, pero no respecto del director de servicio, por lo cual no resulta satisfactorio.
Una vía más robusta argumentativamente es la propuesta de Castillo Vigouroux, quien indica que podría afirmarse que
el derecho de igual admisión a los empleos públicos lleva implícito otro derecho que es el de la igualdad a permanecer en el empleo público. En efecto, al garantizarse la igualdad en el ingreso a todos los empleos públicos —y aquí el artículo 19, n.º 17, de la Constitución[,] no hace distingos entre plantas y contratas—[,] también se está garantizando la igualdad a permanecer en el empleo público... La igualdad en el ingreso no tendría sentido sin la igualdad en la permanencia en el empleo[,] porque el primero podría ser vulnerado a través de la vulneración del segundo (Castillo Vigouroux, 2011: 194).
Otra cuestión refiere a la disparidad de criterios resolutivos, incluso acogiendo el respectivo recurso. Encontramos a lo menos la posibilidad de reintegro en el servicio —obligación de emisión de resolución de nombramiento por un nuevo
período y pago de remuneraciones por el tiempo de separación—, o bien la posibilidad de que el órgano se vea compelido al pago de remuneraciones hasta el día 31 de diciembre del año respectivo en casos de términos anticipados de contrata.
Precisamente porque se trata de una norma creada judicialmente, no sabemos qué ocurrirá en los casos en que el órgano respectivo cumpla el fallo, por ejemplo, efectuando un nombramiento parcial de la contrata, abarcando solo un período determinado del año posterior al del término original. Lo anterior, porque la sentencia en sede de protección no ordenará el nombramiento de planta, aunque comparta una intención de duración indefinida del vínculo. Asimismo, puede provocar que el servicio se vea en la imposibilidad de poner término a un vínculo a contrata de manera natural por cumplimiento del plazo o por otras razones que pudiesen fundar una resolución de tal tipo, porque las únicas opciones con la que cuenta ya existen: destitución o calificaciones deficientes.
Como el recurso de protección no es el mecanismo procesal idóneo al efecto, existen otras aristas normativas no reguladas por esta creación judicial del derecho:
1) la ausencia de una reparación complementaria para quienes se les pagará el período restante del año de su nombramiento, pero cuyo vínculo cesará de todas formas.
2) la falta una respuesta satisfactoria para aquellos que han visto vulnerado el principio de igualdad y que podrán obtener su reincorporación, pero ninguna reparación adicional por el actuar del Estado.
Podría elaborarse otra respuesta, que enfrenta al legislador consigo mismo: con cada ley de presupuestos, este ha contrariado el carácter temporal de la contrata previsto en el Estatuto Administrativo. Desde esta perspectiva, se habría generado una nueva categoría de empleo público, una especie de
creación tácita del cargo de planta, en el sentido [de] que no ha sido el máximo tribunal [el que] ha transformado lo transitorio en permanente a través del principio de confianza legítima, sino que tal acción la ha realizado el propio legislador (Opazo de la Fuente, 2024: 111).
Sin embargo, no compartimos una comprensión derogatoria tácita derivada de la práctica del legislador en la materia, ni menos que dicha conducta pueda constituir una fuente normativa innovadora y que además no sería expresa, sino tácita.
Una solución radical sería encontrar, en la interacción entre derecho administrativo y derecho del trabajo, un espacio para declarar la aplicación especial de este
último, por no concurrir la normativa estatutaria. De esta forma, podría argüirse que, no existiendo ninguna preceptiva que resuelva el caso particular —pues no se cumpliría la finalidad de la regulación estatutaria eminentemente temporal del nombramiento a contrata—, tampoco resultaría procedente resolver el caso concreto en razón de lo dispuesto en el artículo 1, inciso segundo, del Código del Trabajo, y estaríamos ante un nuevo ejemplo de laboralización de la función pública (Varas Marchant, 2021). En otros términos, al no concurrir jurídicamente la norma estatutaria en la resolución del caso, podría declararse la existencia de una relación laboral y eventualmente proceder a la calificación de justificado o injustificado del respectivo despido, con las sanciones que la ley de dicha rama prescribe al efecto, tal como ha ocurrido en la última década con los prestadores de servicios a honorarios del Estado con una aplicación supletoria de segundo grado, en términos de Celis Danzinger (2020: 67).
Creemos que tampoco esta es una solución, pues incluso la propia Contraloría General ha permitido mejorar la posición de los prestadores de servicios a honorarios, al establecer el deber de nombramiento a contrata en determinadas hipótesis. Asimismo, resulta insatisfactoria, porque implicaría conceder competencia al tribunal laboral para la declaración de nulidad o inexistencia del acto administrativo de cese, competencia de la cual carece expresamente, conforme al principio de juridicidad. Por último, a pesar de promover el uso de principios jurídicos en la argumentación, da cuenta del inconveniente en la aplicación de técnicas de integración normativa, como la supletoriedad, entre dos ramas tan diversas del derecho como lo son la pública y la privada (Vergara Blanco, 2011: 326). En este caso, tal vez la tarea sea desarrollar de mejor manera una concepción autónoma y situada del principio de confianza legítima, específica en materia de empleo público, pues el Código del Trabajo «es limitadamente supletorio de los “estatutos especiales” de los funcionarios de la Administración del Estado en lo que no se contradiga con los principios jurídicos que orientan a cada régimen» (Vergara Blanco, 2019: 36).
La resolución casuística, fundada en el principio de confianza legítima, se muestra entonces como insuficiente si lo perseguido es precisamente la seguridad jurídica, la cual se ha visto mermada en los últimos años, sin perjuicio de la loable intención estabilizadora del Poder Judicial y de la Contraloría General, cuyos detalles hemos analizado en lo pertinente en las líneas anteriores. Habrá que caminar entonces al desarrollo de un derecho laboral administrativo (Vergara Blanco, 2024), pero que implique un diálogo democrático de interacción de la disciplina laboral y la administrativa, que trasunte en generación normativa armónica y coherente. Es necesario que los avances alcanzados jurisprudencialmente puedan materializarse de forma correcta en el despliegue de una nueva norma que regule sistemáticamente el empleo público, otorgando certezas tanto a la Administración como a sus funcionarios.
El principio de confianza legítima ha permeado sustantivamente la jurisprudencia administrativa y judicial, sobre todo de la Corte Suprema. Sin embargo, la entidad y los alcances de dicha influencia difieren radicalmente en cada uno de estos órganos. Adicionalmente, el interés de aplicar un principio como este se vincula estrechamente con una preocupación por la estabilidad en el empleo de los funcionarios a contrata y, de esa manera, por la completitud de una supuesta laguna axiológica que implícitamente reconocen el Poder Judicial y la Contraloría.
Cada uno de dichos órganos ha diseñado una norma ad hoc para resolver una laguna axiológica; sin embargo, la diferencia de contenido arriesga aún más la seguridad jurídica de los servidores a contrata. Ante tal discrepancia, la Contraloría General ha preferido abstenerse de emitir nuevos pronunciamientos, reconociendo el carácter litigioso del asunto. De esta forma, la labor nomogenética ha quedado concentrada fundamentalmente en la Corte Suprema, sin que su criterio sea necesariamente vinculante para todos los tribunales superiores del país. En efecto, una corte de apelaciones puede diferir de aquella y, en caso de que el respectivo funcionario no apele, dejará a firme una sentencia que no aplique el principio de confianza legítima o cree una norma innovativa que, teniendo como fundamento el mismo principio, no comparta sus elementos esenciales —por ejemplo, determinando que el tiempo basal para esgrimir expectativa plausible no es de 5, sino de 3 años—.
La Corte Suprema ha ejecutado la antedicha labor nomogenética volcándose a un uso de la función integradora del principio de confianza legítima, mediante la dictación de sentencias en la materia, las cuales fijan requisitos específicos de fundamentación de las resoluciones de cese —por término anticipado, no renovación, no prórroga o nombramiento parcial—, que redundan realmente en una limitación a las facultades discrecionales del director de servicio, lo cual podría constituir un exceso en el ejercicio de sus facultades jurisdiccionales.
La solución tampoco está en el orden laboral privado, pues existe norma expresa regulatoria en materia administrativa, correspondiendo la aplicación del Estatuto Administrativo de manera preferente, tal como el artículo 1 del Código del Trabajo establece.
Puede parecer loable el objetivo perseguido por el Poder Judicial. Sin embargo, subsisten los déficits que hemos explorado en este artículo, los cuales dan cuenta de la necesidad de reformar legalmente el sistema regulatorio del empleo público en Chile, para alcanzar una nueva etapa de modernización que considere a la estabilidad como un principio general y que determine de manera clara las reglas a las que se encuentran sujetos todos los funcionarios del Estado, resguardando así la seguridad y la certeza jurídica, conforme prescribe el principio democrático y la división de poderes.
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9.1.
Corte Suprema, causas roles números:
38681/2017, caratulada «Acevedo/Superintendencia
de Valores y Seguros»,
sentencia del 13 de marzo de 2018.
15122/2018, caratulada «Sepúlveda/Subsecretaría de Salud Pública», sentencia del 1 de octubre de 2018.
16854/2018, caratulada «Douglas/Subsecretaría de Bienes Nacionales», sentencia del de 23 de agosto de 2018.
33317/2019, caratulada «Miranda/Instituto Nacional de Deportes de Chile», sentencia del 3 de abril de 2020.
7295/2019, caratulada «Cárdenas Pinto/Servicio de Vivienda y Urbanización», sentencia del 15 de mayo de 2019.
8394/2019, caratulada «Merino/Ministerio del Interior y Seguridad Pública», sentencia del 9 de julio de 2019.
8395/2019, caratulada «Fernández/Subsecretaría del Interior», sentencia del 9 de julio de 2019.
8396/2019, caratulada «Miranda/Subsecretaría del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo», sentencia del 12 de agosto de 2019.
12294/2019, caratulada «Varela/Gobierno Regional Metropolitano de Santiago», sentencia del 11 de septiembre de 2019.
12309/2019, caratulada «González/Servicio Nacional para la Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol», sentencia del 11 de septiembre de 2019.
18445/2019, caratulada «Pavez/Soto (Secretaría Regional Ministerial de Educación de la región Metropolitana)», sentencia de 12 de diciembre de 2019.
26194/2019, caratulada «Miranda/Subsecretaría de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social», sentencia del 28 de enero de 2020.
26085/2019, caratulada «Salgado/Ministerio de Salud», sentencia del 4 de marzo de 2020.
21101/2020, caratulada «Trincado/Junta Nacional de Jardines Infantiles», sentencia del 27 de mayo de 2020.
92148/2020, caratulada «Santos/Fisco de Chile», sentencia del 21 de agosto de 2020.
50738/2020, caratulada «García/Ministerio del Interior y Seguridad Pública», sentencia del 25 de mayo de 2020.
161254/2022, caratulada «Contreras/Subsecretaría de Prevención del Delito», sentencia del 12 de junio de 2023.
26131/2022, caratulada «Salcedo/Instituto Nacional de Deportes de Chile», sentencia del 31 de marzo de 2023.
26112/2023, caratulada «Cabrera/Vergara», sentencia del 31 de marzo de 2023.
26131/2023, caratulada «Salcedo/Instituto Nacional de Deportes de Chile», sentencia del 31 de marzo de 2023.
26196/2023, caratulada «Hermosilla/Agencia Nacional de Inteligencia», sentencia del 31 de marzo de 2023.
26279/2023, caratulada «Vidal/Junta Nacional de Jardines Infantiles, Junji región de Tarapacá», sentencia del 31 de marzo de 2023.
26301/2023, caratulada «Palma/Instituto Nacional de Deportes de Chile», sentencia del 31 de marzo de 2023.
5929/2024, caratulada «Miranda/Caja de Previsión de la Defensa Nacional», sentencia del 6 de junio de 2025.
9.2.
Corte de Apelaciones de Santiago, causa rol número:
24805/2024, caratulada «Fundación Fuerza Ciudadana/Contraloría General de la Republica», sentencia del 25 de febrero de 2025.
9.3.
Contraloría General de la República, dictámenes números: 85700/2016.
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/085700N16/html
22766/2016.
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/022766N16/html
6400/2018.
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/006400N18/html
16512/2018.
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/016512N18/html
E156769/2021.
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/E156769N21/html
E561358/2024.
https://www.contraloria.cl/buscadorpdf/dictamenes/E561358N24/html