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LA INFLUENCIA DE LOS ACTORES POLÍTICOS
Y TÉCNICOS EN LA POLÍTICA
DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN
PÚBLICA
CHILENA 1990-2010
THE INFLUENCE OF POLITICAL AND TECHNICAL ACTORS IN THE CHILEAN
PUBLIC MANAGEMENT MODERNIZATION
POLICY 1990-2010
Diego Durán
Toledo1
Resumen
La presente investigación tiene la finalidad de determinar el grado de influencia de los actores políticos y técnicos en la Política de Modernización de la Gestión Pública Chilena desde la vuelta a la democracia en 1990 hasta el año 2010.
Palabras clave: modernización de gestión pública – actores políticos – actores técnicos
Abstract
The purpose of this research is to determine the degree of influence of political and technical actors in the modernization policy of Chilean public management from the return to democracy in 1990 until 2010.
Keywords: modernization of public management – political actors – technical actors
1 Es licenciado en Ciencias Políticas y Gubernamentales,
administrador público y magíster en Gobierno
y Gerencia Pública de la Universidad de Chile; académico y miembro del Grupo de Investigación Unidad de Análisis del Rol
del Estado (UA-RECHI) de la Universidad Autónoma de Chile.
A pesar de su relevancia estratégica, la modernización de la gestión pública nacional ha sido uno de los temas menos estudiados en la formulación de políticas públicas en Chile, principalmente porque no había representado una demanda prioritaria por parte de la ciudadanía ni de las élites políticas posvuelta a la democracia en 1990.
Sin embargo, la necesidad de modernizar la administración del aparato público estatal se materializó. Ello, debido a que la demanda instalada por grupos de técnicos en la Administración pública chilena fue acogida por los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia, los cuales en su conjunto reconocieron que «había una crisis de legitimidad del Estado que amenazaba la posibilidad de consolidar la democracia y asegurar la gobernabilidad» (Olavarría Gambi, 2011: 122).
Antes de seguir profundizando en el desarrollo de las políticas de modernización del Estado, es importante determinar el concepto «modernización de la gestión pública» y diferenciarlo del de «reforma del Estado», los cuales son términos que recurrentemente se confunden entre sí, pero que guardan grandes diferencias.
Podemos conceptualizar el término «modernización de la gestión pública», como el
rediseño de las estructuras de organismos públicos a fin de darles mayor flexibilidad y agilidad en la generación de bienes y servicios destinados a los ciudadanos; modificaciones en los procedimientos que les permiten distribuir esos bienes y servicios; cambios en los modos de relación de los organismos públicos con sus usuarios, con el propósito de lograr mayor satisfacción ciudadana por la acción del Estado; y cambios en los sistemas de reclutamiento, selección, promoción, incentivo y retiro del personal público (Olavarría Gambi, 2011: 115).
Lo cual, se relaciona estrechamente con la idea de gestión pública, según la cual
las políticas de la gestión pública son un conjunto de reglas y rutinas que atraviesan la acción del Gobierno y que no solo se refieren a personas, organizaciones y procedimientos, sino también a la planificación, ejecución, auditoría y revisión del gasto público (Barzelay et al., 2003: 20).
En cambio, se entiende por reforma del Estado, a aquel proceso que
aludiría a cambios políticamente intencionados en los fines perseguidos por el Estado o en su institucionalidad, en uno o más sectores de actividad, con la finalidad de recoger nuevas realidades sociales o influir en ellas, dado el papel orientador de la sociedad que tiene el Estado (Olavarría Gambi, 2011: 115).
En la misma línea, se puede definir a la reforma del Estado como
un proceso de cambios, orientados a un fin políticamente establecido, que implica dejar atrás un cierto estado de cosas, cuestión que demanda una actuación intensa y profunda sobre uno o más ámbito[s] del Estado, y donde esta intensidad también caracteriza el funcionamiento administrativo del Estado (Pollitt & Bouckaert, 2004).
Teniendo claras las diferencias entre los términos anteriormente definidos, la modernización de la gestión pública debe ser entendida no solamente dentro del contexto particular de la década de los años noventa en Chile, sino también a nivel más general desde la teoría.
En ese sentido, debemos resaltar que la importancia del esfuerzo modernizador del aparato administrativo estatal, ya que
una Administración pública fuerte y técnicamente competente puede contribuir a la calidad de las políticas públicas al darles más estabilidad, mejorar la calidad general de la implementación y evitar [que] ciertos intereses especiales —que a menudo eligen ejercer su influencia durante la etapa de ejecución de políticas— se apropien de los beneficios de las políticas públicas (Stein et al., 2006: 9).
Posvuelta a la democracia en Chile y avanzada la década de los años noventa, el tema de la modernización de la gestión pública tuvo un auge repentino y vertiginoso en la configuración de la agenda pública nacional. A raíz de este suceso, es necesario indagar acerca del rol que jugaron los diferentes actores técnicos y políticos en la implementación de políticas y programas de mejoramiento de la gestión pública. Para efectos de este texto, solo se considerarán las acciones de dichos actores durante los cuatro gobiernos de la Concertación —Aylwin, Frei Ruiz-Tagle, Lagos y Bachelet—, debido a la existencia de material bibliográfico sobre estas administraciones, en relación con la modernización de gestión pública.
Son dignos de mención los directivos públicos de algunos servicios que, apoyados en su cuerpo técnico cercano, efectuaron mejoras continuas en la gestión cotidiana de sus instituciones, convirtiéndose en un referente para el resto de
la Administración pública chilena. El proceso posteriormente se institucionalizó a nivel gubernamental con la generación de distintas herramientas o programas que apuntaban hacia la eficiencia y eficacia del sector público.
Por otro lado, la actuación del mundo político permitió la institucionalización del problema público y su tratativa como parte de la agenda gubernamental. A su vez, la modernización de la gestión pública fue determinante para el devenir político institucional —importante durante los años noventa y, en especial, a principios del nuevo milenio—, actuando como solución de una crisis institucional democrática gravísima e inédita desde la vuelta a la democracia.
de la gestión pública
En 1990 con la vuelta a la democracia en Chile, varias eran las prioridades en la agenda del gobierno de transición de Aylwin; sin embargo, entre ellas no se contaban decisiones apuntadas hacia la modernización del aparato público, el cual fue fuertemente atomizado y reducido en sus funciones y extensión por la dictadura militar a partir de 1973 en adelante.
Es más, la primeras providencias relativas a políticas de modernización de la gestión estatal provienen de un grupo de directivos públicos con una vocación fuertemente tecnocrática, que entendieron que el contexto político en el cual se desenvolvían era fundamental para el logro de los objetivos institucionales. Tales individuos comprendieron que «el mejoramiento de la gestión pública apoyaría el fortalecimiento de la naciente democracia; es decir, a la legitimidad de origen, basada en el voto popular, [y que] la modernización de la gestión pública permitiría agregar una legitimidad por rendimiento» (Olavarría Gambi, 2010).
Por ello, fue fundamental el reconocimiento público por parte del presidente Aylwin sobre la problemática de la gestión pública en Chile. Es más, durante el discurso del 21 de mayo de 1993, señaló que «es indudable que el aparato administrativo del Estado chileno requiere una modernización, para ponerlo más a tono con las necesidades y urgencias del mundo contemporáneo y hacerlo más ágil, capaz, responsable y eficiente» (Aylwin Azócar, 1993: 20).
Este reconocimiento político de la máxima autoridad de la nación significó no solo la inclusión de la modernización del Estado dentro de la agenda pública y el estudio de alternativas de soluciones ante dicho problema, sino que también la formalización del trabajo que informalmente se había realizado por parte de un grupo selecto de directivos públicos, los cuales se juntaban a intercambiar
ideas para la mejora de sus servicios, lo cual se reflejó en la creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, el cual estaba integrado por las carteras de: Hacienda, Trabajo y Previsión Social, Secretaría General de la Presidencia y Secretaría General de Gobierno. Tales entidades se encargar on de la generación de programas piloto enfocados en la medición del desempeño de los organismos públicos y dicha labor se materializó con la formulación del Plan de Modernización de la Gestión Pública de 1997.
A partir de 1994, se comienza con la formalización de la política de modernización pública propiamente tal, la que se afianza con la llegada al poder de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, quien —quizás debido a su formación de ingeniero— creía personalmente que el Estado chileno debía ser modelo de eficiencia y eficacia. En este período, el Presidente de la República juega un rol fundamental en el desarrollo de la solución de la problemática, principalmente por el reconocimiento público y las medidas destinadas a generar futuros cambios en esta área.
El proceso de modernización fue más largo que lo esperado, principalmente por el arduo trabajo que tuvieron que realizar los miembros del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, lo cual llevó a que las autoridades de la época morigerasen las ambiciones del plan de modernización; de hecho, el ministro del Interior de la época declaraba públicamente que
cada sector iba avanzando en los aspectos que le parecían posibles y, fundamentalmente, sobre la base de iniciativas aisladas que permitieran mejorar ciertos ámbitos… no hubo un gran diseño de etapas… [porque] hay un tema político de fondo que es muy complicado (Olavarría Gambi, 2011).
Con estas palabras, el ministro Carlos Figuera se refería a la controversia que se vivía al interior del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, en el cual se enfrentaban la Secretaría General de la Presidencia
—eminentemente política— con la Dirección de Presupuestos —con un perfil marcadamente técnico— por qué se haría cargo del diseño de instrumentos de medición y supervisión del cumplimiento de los nacientes programas de mejoramiento de la gestión. Hacia 1998, esta situación concluyó con la imposición de los criterios técnicos para guiar el proceso de modernización, ante lo cual el mismo recayó en la Dirección de Presupuestos.
El apoyo presidencial fue decisivo en esta etapa, tanto para el surgimiento del plan, como para el papel predominante que alcanzó la [Dirección de Presupuestos]. Ello le dio el respaldo político que los promotores requerían para avanzar en las reformas administrativas que Marcel y su equipo ideaban (Olavarría Gambi, 2011: 130).
Sin embargo, este esfuerzo de la administración del presidente Frei Ruiz-Tagle se vio restringido, ya que «no hubo acuerdo ni espacio político para impulsar reformas más duras y profundas en la modernización, como la alta dirección pública, que era la piedra angular de ese modelo» (Orrego Larraín, 2007: 55).
Hacia el final de la presidencia de Frei Ruiz-Tagle, los sectores políticos de la Concertación que no era partícipes del Gobierno no manifestaron un entusiasmo superior por estas medidas,
porque no era un tema que estaba en el centro de las demandas ciudadanas, que son las que movilizan votos. Adicionalmente, la modernización de la gestión pública era vista como un tema de derecha, porque una política de mayor eficiencia se asociaba —en un amplio segmento de la coalición que respaldaba al gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle— con despidos, conflictos y un riesgo de pérdida de apoyo electoral de los trabajadores del sector público (Olavarría Gambi, 2011: 131).
Esto último se materializó en el paro nacional convocado por la Asociación Nacional de Empleados Fiscales durante 1998, en el cual se criticaba la implementación de medidas de modernización sin la consulta previa de ese gremio, la inexistencia de incentivos para el logro y desarrollo de las metas fijadas en los programas de mejoramiento de la gestión y algunos recortes de personal —principalmente de carácter administrativo—.
A su vez, el tema de la modernización de la gestión pública pasó a un segundo plano en la agenda del Gobierno que, hacia mediados de 1998 y todo el año 1999, centró sus esfuerzos en medidas dinamizadores del crecimiento y proempleo, para subsanar los efectos de la «Crisis asiática».
Esta declinación de las políticas de modernización de la gestión pública se vio acentuada durante el inicio del gobierno del presidente Lagos. Es más, el tema en cuestión simplemente no estaba en la agenda del tercer gobierno de la Concertación y el primero con un presidente socialista, desde el derrocamiento de Salvador Allende. Es más, en el ámbito de la gestión pública, los esfuerzos se centraron principalmente en la dotación y uso de tecnologías de la información para mejorar la atención del público, lo cual se materializó en la creación de múltiples plataformas webs de la gran mayoría de los servicios públicos a nivel nacional, enmarcados dentro de la lógica del «gobierno electrónico», impulsada principalmente a través de la Secretaría General de la Presidencia.
Por otro lado, el presidente Lagos no estaba interesado personalmente en el tema de la modernización de la gestión estatal, delegando esta labor en su ministro de Hacienda Nicolás Eyzaguirre, que, por su parte, tenía como prioridad en su agenda reimpulsar el crecimiento económico y generar un balance fiscal óptimo, en desmedro otras problemáticas como la que hemos analizado vastamente.
Sin embargo, hacia mediados de 2002 el tema de la modernización de la gestión pública volvería a reposicionarse en la palestra pública y en la agenda
gubernamental, a raíz de una de las crisis políticas más graves vividas desde el retorno a la democracia. Dicha situación fue gatillada por una serie de escándalos de corrupción en el aparataje estatal, tales como los casos MOP-Gate, MOP-Ciade, MOP-Idecon, Banco Central y CORFO-Inverlink.
Dichos casos fueron conocidos en un período no superior a un año, lo cual produjo no solo una fuerte crítica de la opinión pública hacia el Gobierno, sino que inclusive «los procesos judiciales pronto involucraron a funcionarios cercanos al presidente de la República, lo que incrementó los costos políticos para el gobierno de manera considerable» (Navia Lucero, 2004).
La situación era crítica para el gobierno de Lagos, se hablaba de un sistema de corrupción generalizada por parte de los gobiernos de la Concertación a costa del presupuesto público que poseían los diferentes servicios, que el apoyo ciudadano había caído a pisos históricos de aprobación e inclusive se rumoreaba en los círculos políticos la posibilidad de que el presidente Lagos dimitiera a su cargo, como una forma de evitar una escalada de confrontación que pudiera terminar en un quiebre institucional.
Sin embargo, fue la oposición de partidos de centroderecha quienes propiciaron un pacto político para asegurar la continuidad del gobierno de Lagos. En este sentido, el acuerdo entre el oficialismo y la oposición —representada en la figura del entonces diputado Pablo Longueira— permitió el avance de la profundización de las medidas modernizadoras resistidas durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle, toda vez que
el acuerdo incluía intervenciones en áreas tan diversas como gestión pública, de recursos y financiera, descentralización, financiamiento de la política, institucionalidad y probidad, y promoción del crecimiento, las medidas de mayor significancia fueron aquellas referidas a la creación del Servicio Civil y un sistema de selección del personal directivo de la Administración pública, que se denominó de la alta dirección pública, el sistema de compras públicas y el financiamiento de la política (Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 2006).
El mundo político en general se interesó de sobremanera en el ámbito de la modernización estatal, debido a su importancia para asegurar la gobernabilidad democrática de la administración Lagos, ante lo cual dichas reformas paulatinamente fueron implementadas durante el período que abarca los años 2002-2006.
Dicha situación fortaleció el posicionamiento de Longueira, como referente de la derecha nacional —no olvidemos que fue precandidato presidencial en 2013—, porque «la posición representada por Longueira —preparada por el CEP— muy rápidamente fue acogida por el Gobierno en el interés de superar la crisis política y de legitimidad en que se hallaba» (Olavarría Gambi, 2011: 137).
Posteriormente la modernización del Estado se fortalece, pero con un cambio de paradigma significativo: la inclusión de la participación ciudadana como una forma de fortalecer la legitimidad del sistema público chileno, lo cual se refleja en que «un Estado eficiente en el servicio a sus ciudadanos necesita generar espacios para la interacción y cooperación público-privada» (Bachelet Jeria, 2005: 77).
Sin embargo, este tipo de iniciativas despertó ciertas suspicacias dentro de la oposición política, lo cual era relevante en consideración a su «ayuda» al gobierno del presidente Lagos, con el pacto que concretó una serie de medidas de modernización de la gestión pública, que permitió al servicio público volver a legitimarse ante la ciudadanía.
A raíz de esto, el gobierno de Bachelet intentó consensuar una política de participación ciudadana que pudiera ser aceptada por todos los sectores políticos. En este sentido, es importante destacar que el Ministerio del Interior, a cargo de Edmundo Pérez Yoma, elaboró el documento «Un mejor Estado, Agenda de Modernización 2008-2010». En él se reunieron los aportes de distintos centros de pensamiento chilenos —Centro de Estudios para el Desarrollo, Centro de Estudios Públicos, CIEPLAN, Corporación Participa, Expansiva, FLACSO, Fundación Chile 21, Fundación Jaime Guzmán, Independientes en Red, Instituto Libertad, Libertad y Desarrollo, Proyectamérica, Universidad de Chile, Universidad de La Frontera—, los cuales eran representativos de los sectores políticos y sociales más influyentes del país.
de la gestión pública
La intervención de los actores políticos fue fundamental dentro de la planificación e implementación de políticas de modernización de la gestión pública en Chile. Asimismo, el aporte de los actores técnicos también fue significativo. Ello, toda vez que
La tecnocracia promete la llegada de la modernidad, el triunfo del proyecto tantas veces malherido en sus hegelianos avatares. La tecnocracia ofrece un camino según el cual la historia ha tenido la astucia, nuevamente, de acercarnos a la tan codiciada modernidad (Mayol Miranda, 2003: 100)
A partir del segundo gobierno de la Concertación, es posible ver que
el presidente Frei Ruiz-Tagle tenía un alto interés —dadas su formación y experiencia en gestión pública— en que se introdujeran prácticas que generaran una mayor eficiencia en
la Administración pública, y para conseguirlo empodera a un grupo de técnicos que desarrollan los contenidos de la política, emprenden una estrategia de aprobación que privilegia muy decididamente mecanismos administrativos —como una manera de evitar la confrontación y, con ello, una excesiva tramitación y dilación— y la implementan de forma gradual (Olavarría Gambi, 2011: 138),
mostrando la importancia y poder que tendrán en lo sucesivo los grupos técnicos para la modernización de la Administración pública chilena, desde la formulación hasta la correcta implementación de la misma. Cabe destacar que:
la coyuntura que genera la oportunidad está determinada por la asunción de Frei Ruiz-Tagle a la presidencia, quien a su vez es el actor político con capacidad de intervenir que empodera al grupo de técnicos establecidos en la [Dirección de Presupuestos], liderados por Mario Marcel. Esos técnicos son los que desarrollan la intervención y luego la implementan (Olavarría Gambi, 2011: 139),
lo cual marcaría el piso de apoyo del principal actor político del país, es decir, el Presidente de la República, hacia el grupo de técnicos especializados para que asuman el importante rol.
Esto marcaría el proceso de modernización de la gestión pública, logrando que esta visión se propagase cada vez más a los demás sectores, instalando a los técnicos como motor de la modernización del Estado, en que la predominancia política se encontraba muy por sobre la técnica. Sobre el particular,
la percepción de la gestión pública como problema que requiere ser abordado a través de un proceso de modernización se vincula con el impulso de un grupo de técnicos que logran recoger apoyo al más alto nivel político. En el inicio es la acción de un pequeño grupo de directivos públicos que deciden —sin mandato político expreso— modernizar sus servicios, haciéndolos más efectivos y orientando la gestión a la satisfacción de sus usuarios y, con ello, reforzar la renaciente democracia chilena. Esto motivó a otros organismos públicos a emprender similares procesos, a las autoridades superiores a percibir las diferencias de efectividad lograda por los organismos que habían emprendido procesos de modernización (Olavarría Gambi, 2011: 141).
Con esto, el proceso de las políticas de mejoramiento de la gestión pública comienza a tomar un rumbo altamente técnico, que permitió acelerarlo y optimizarlo, gracias a estos especialistas que encauzaron las acciones hacia lo considerado como más eficiente, ahorrando así etapas que se entrampaban en un trámite político.
La evidencia recogida sobre la elaboración de esta política no permite identificar alternativas que se hayan confrontado durante su elaboración. Es más, la política es desarrollada por grupos técnicos que alcanzan alto respaldo político, lo que permite que el diseño pase a la etapa de implementación. La creación de los contenidos de la política se remonta al trabajo de los técnicos de la Dirección de Presupuestos, desde inicios del gobierno del presidente Frei Ruiz-Tagle, quien los apoya en razón de su confianza en ellos y por el interés del propio presidente en el tema (Olavarría Gambi, 2011: 43).
Ellos diseñan un conjunto de instrumentos que implican alterar los modos de gestión del gobierno central, los van aplicando poco a poco y —preferentemente— por vías administrativas, lo que les permite escapar del debate y las restricciones que implica el proceso de formulación de la ley (Olavarría Gambi, 2011: 43).
El apoyo del presidente y el desinterés del tema de los grupos políticos dan como resultado esta fuerte posición en la que se ubican los técnicos para la solución de la problemática. En otras palabras, «lo que la evidencia disponible acerca de la formulación de la [política de modernización] más propiamente sugiere es que el papel que desempeñan los técnicos con amplio respaldo político es lo que guía de manera determinante la solución» (Olavarría Gambi, 2011: 143).
En definitiva, es posible determinar que ambos actores, tanto los políticos como los técnicos, resultan tener un rol fundamental en las políticas de modernización de la gestión pública, por cuanto se han expresado a fondo en estos dos últimos puntos, primero para los actores políticos y segundo para los técnicos, haciéndose patentes las diferencias que existen entre ambos. En relación con esto, a continuación agregaremos algunos alcances de la importancia que ha tenido la modernización de la gestión pública en Chile, para lo cual se realizarán una revisión de datos y un análisis de cómo se ha desarrollado, para finalizar con una conclusión reflexiva del tema tratado.
modernización
de la gestión pública
Dentro de las políticas de modernización de la gestión pública, es posible determinar la enorme importancia que tienen los actores técnicos y políticos para poder influir de manera positiva en actualizar el aparataje estatal.
Primero, cabe mencionar que
la política de modernización de la gestión pública chilena puede entenderse como una reforma administrativa eficacista y eficientista, de tipo gerencial, en su etapa de formalización, y de servicio civil, en su etapa de reinstalación. La etapa gerencialista se orientó a modificar los modos de gestión, en tanto que la etapa de servicio civil se orientó a establecer concursos públicos transparentes que proveyeran a la Administración del Estado de directivos altamente calificados (Olavarría Gambi, 2011: 146),
la importancia estratégica que tuvo el modernizar la Administración pública de la forma que se hizo.
Finalmente, hay que destacar dentro de esta conclusión la fuerte influencia que posee el Presidente de la República al momento de aspirar a modernizar el Estado. Dado que es el actor que concentra las mayores cuotas de poder del sistema político chileno, su voluntad y su motivación por el tema han sido determinantes para impulsar o declinar el proceso de la política de modernización de la gestión pública. Cuando se presenta este último caso, es la crisis la que propicia la reinstalación de la modernización de la gestión pública (Olavarría Gambi, 2011: 147), con lo cual, si bien es necesaria la existencia de un Presidente de la República motivado y que entregue su apoyo a los tecnócratas, la manera en que ellos realizarán el trabajo es igual de relevante a la hora de modernizar la Administración pública.
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