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FACTIBILIDAD INSTITUCIONAL,
NORMATIVA Y TÉCNICA PARA
TRANSITAR DESDE UN SISTEMA DE IMPUESTOS
VERDES
A UN SISTEMA DE COMERCIO DE
EMISIONES
EN CHILE
INSTITUTIONAL, REGULATORY AND TECHNICAL FEASIBILITY TO SHIFT
FROM A GREEN TAX SYSTEM TO AN EMISSIONS
TRADING SYSTEM IN CHILE
Gabriela
Gallardo Aliaga1,
Rolando Chamy
Maggi2
Resumen
Desde 2014 Chile ha implementado
un sistema de impuestos verdes para mitigar y reducir
las emisiones de gases de efecto invernadero, el cual no ha
sido efectivo. En este
contexto, el trabajo analiza la transición a un sistema de comercio de emisiones. Así, se identifican
las capacidades
actuales de Chile en términos de impuestos verdes, se examinan las
experiencias internacionales con
los sistemas
de comercio de emisiones
y se diseña un sistema de transición basado en los lineamientos del Banco Mundial. El
sistema de transición propuesto
incluye dos partes: una que continúa gravando a los emisores locales y otra que
establece un umbral máximo de emisión para las industrias de generación de
energía, cemento y fundición. El artículo recomienda cómo lograr una reducción
de 5,08 % en las emisiones en comparación con los niveles de 2018 en el primer
período y limitar las emisiones a 95 Mt CO2e3 —que es el 93,8 % de las emisiones de Chile de 1990—, en el segundo período. Al ajustar los impuestos verdes,
implementar el sistema de comercio de emisiones de transición diseñado y
aprovechar las regulaciones y capacidades técnicas existentes, Chile puede
cumplir su compromiso de reducir las emisiones y descarbonizar su matriz energética
para 2030.
Palabras clave: impuestos verdes –
mercado de carbono – sistema
de emisiones transables
1 Departamento de Ciencias de la Ingeniería para la Sostenibilidad. Facultad de Ingeniería. Universidad de Playa Ancha.
2
Núcleo Biotecnología Curauma. Pontificia Universidad Católica de Valparaíso.
3
95 megatoneladas de dióxido de carbono equivalente.
Abstract
Chile has implemented a green tax system since
2014 to mitigate and reduce
greenhouse gas emissions. However, these taxes
have not been effective in emission reduction. Therefore, the objective of
this study is to analyze the
transition to an
emissions trading system. The monography identifies Chile’s current capabilities in terms of green
taxes, examines international
experiences with emissions trading systems, and designs a transition system based on World Bank guidelines. The proposed transition
system consists of two parts:
one that continues to tax local emitters
and another that establishes a maximum emission threshold for the energy
generation, cement, and smelting industries. The article aims to
achieve a 5.08% reduction
in emissions compared to 2018 levels in the first period
and limit emissions to 95 Mt CO2e, which is 93.8 % of Chile’s 1990 emissions, in the second period. By adjusting green
taxes, implementing the designed transition emissions trading system, and leveraging existing regulations and technical capabilities, Chile can
fulfill its commitment to reduce emissions and decarbonize its energy matrix
by 2030.
Keywords: green taxes – carbon market – emissions trading system
1.Introducción
El cambio climático y sus efectos
han sido una preocupación importante en el país y en el mundo (Aiello et al.,
2018). En 2020, Chile presentó una actualización a su «contribución determinada a nivel nacional»,
donde se comprometió a limitar
las emisiones de gases de efecto invernadero a 1.100 Mt CO2e entre
2020 y 2030, con un máximo de emisiones en 2025 y alcanzar un nivel de
emisiones de 95 Mt CO2e en 2030 (Ministerio del Medio Ambiente,
2020a).
Junto con los retos propios de la
acción climática a nivel global, la política ambiental de Chile debe abordar los problemas de
contaminación por emisiones de gases de efecto invernadero, desde diversos
enfoques, tales como:
a) normas de calidad atmosférica;
b) normativas y reglamentos especializados por sectores contaminantes;
c) declaración de zonas saturadas o latentes;
d) desarrollo de planes de prevención de descontaminación atmosférica;
e) procesos recaudatorios por emisión de ciertos contaminantes, con
enfoques desde la limitación a fuentes emisoras
para efectivamente reducir
el impacto ambiental provocado por estas; y
f) la creación de un comercio de emisiones,
ayudando de esta forma a elevar la
ambición necesaria para mantener un clima más seguro (Banco Mundial, 2021).
1.1.
Valorización de emisiones
Uno de los ejes para abordar el
calentamiento global lo constituyen los instrumentos que valorizan la emisión de gases de efecto invernadero, en particular de CO2e. El precio del
carbono se refiere principalmente a que países, regiones, subregiones o empresas han decidido
encontrar un concepto que establezca el precio a la contaminación
producto de las emisiones, con
el fin de
reducirlas e impulsar la inversión en opciones más limpias en sus procesos de
desarrollo. Establecer un precio al carbono ayuda a transferir la carga del daño a
aquellos que son responsables de él, pero este
precio no decide dónde ni
cómo se deben reducir las emisiones, sino que da una señal económica y son aquellos agentes involucrados en la toma de
decisiones políticas los que deciden si interrumpen la actividad contaminante,
la reducen o continúan con el proceso productivo tal cual y siguen
contaminando, pero ahora pagando por ello (Banco Mundial & Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2015). Incluso con estas
características, es importante recalcar que el precio al carbono busca, en
teoría, también estimular la tecnología limpia e innovadora (Galindo Paliza et
al., 2017).
1.2.
Sistemas de precios de carbono
El Banco Mundial
genera anualmente un informe sobre
el estado
y las
tendencias de los precios del carbono. El
informe de 2022 presenta, entre otros, dos tipos principales de precios de
carbono: los sistemas de impuestos al carbono y los sistemas de permisos de
emisión transables, de los cuales están operando 68 instrumentos de fijación de
precios del carbono, mientras que tres más tienen programada su implementación
(Banco Mundial, 2022).
Los sistemas de impuestos al
carbono ponen directamente un precio a las emisiones de CO2,
mediante la definición de una tasa impositiva sobre las emisiones de gases de efecto invernadero o sobre el
contenido de carbono de los combustibles fósiles utilizados. Por
otro lado, los sistemas de permisos de emisión transables limitan las emisiones de gases de efecto invernadero
y facultan a las industrias con bajas emisiones
para que vendan sus permisos adicionales a emisores
más grandes.
Esto crea
una relación
de oferta
y demanda
de derechos de emisión,
estableciendo un precio de mercado para las emisiones de gases de efecto invernadero. La principal
diferencia entre el sistema de impuestos y el sistema de permisos de emisión transables es que el primero
implanta un precio a las emisiones de CO2, mientras que el segundo fija un límite a la cantidad de emisiones y el precio se determina a través del
mercado. Además, también existen sistemas de compensación de emisiones que se
han utilizado internacionalmente en el mercado de carbono, como los créditos de
carbono y los certificados de reducción de emisiones. Los métodos indirectos de precios al carbono incluyen impuestos a los combustibles y la
eliminación de subsidios a los
combustibles fósiles.
Una combinación de
reformas políticas, cambios anticipados, especulaciones e interés de inversión y
tendencias económicas más amplias, especialmente en mercados de materias
primas energéticas, está impulsando alzas
de precios en
sistemas de permisos de emisión transables. Sin perjuicio de lo anterior, el
Banco Mundial (2022) advierte que esto no alcanzará
para dar cumplimiento
al Acuerdo de París, puesto que actualmente menos del 4 % de las emisiones
globales que se proyectan para 2030 son cubiertas por instrumentos de precio al
carbono.
1.3.
Sistema de impuestos de Chile
El Banco Mundial (2020) reconoce
que el instrumento de precio al carbono de impuesto puede ser
aplicado tanto al inicio como al final de la cadena productiva,
dependiendo de la decisión del
país y
en relación
directa con su política ambiental y
capacidades individuales.
En este sentido, Chile adoptó el
instrumento de impuestos a la emisión de gases de efecto invernadero a través de una reforma tributaria en 2016 a
la ley Nº 20.780, particularmente
a su artículo 8º, que incluye modificaciones relativas a la calidad del aire y
a la contaminación. Esta norma crea los impuestos verdes, los cuales gravan el
precio al carbono —de fuentes móviles y fijas— y la emisión de CO2.
Los sistemas de impuesto a la
emisión buscan generar cambios en el comportamiento de los actores responsables de las emisiones, fijando un costo por contaminar. La forma de calcular
el impuesto se basa en una fórmula cuyo objetivo es reconocer el daño específico de las emisiones de procesos
industriales, según la realidad
de cada zona donde se genera la emisión (Cavada Herrera, 2018).
El instrumento de precio al
carbono chileno reconoce que el costo asociado a la emisión por tonelada de
gases de efecto invernadero locales varía dependiendo de la comuna donde se ubique el establecimiento afecto. En otras palabras,
el mecanismo asume que una
tonelada de contaminante emitido en una zona saturada o latente genera un daño
mayor que la misma tonelada en una zona donde no existe alta concentración de
contaminantes; lo mismo respecto de la cantidad de población a afectar. De
igual forma, considera el costo social per cápita asociado a cada gas de efecto
invernadero local que contempla.
Para determinar el
valor del
impuesto por emisión de CO2,
se fija
una relación
de US$ 5 por cada tonelada emitida, valor ampliamente menor al de US$ 40 por
cada tonelada de CO2e sugerido por el Banco Mundial (2020) para
mitigar gases de efecto invernadero, pero mayor al promedio que calculó el
Fondo Monetario Internacional de US$
2/t CO2e.
La decisión chilena de utilizar
un mecanismo de impuesto «aguas abajo» busca una mayor coherencia entre la política para mitigar
la contaminación global y la destinada a la contaminación local, aminorando la
emisión de gases de efecto
invernadero a un menor costo (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit [GIZ], 2017a). Sin perjuicio de lo anterior,
Chile es la excepción en el mundo al contar con el gravamen de los
contaminantes globales junto con los locales, dentro de un único sistema de valorización
de emisión de gases de efecto invernadero.
La ley Nº
21.210 establece nuevas consideraciones en el impuesto verde, las cuales se pueden
dividir en tres grandes ítems:
1) Fuentes sujetas al gravamen: aquellas
que —individualmente o en su conjunto— emitan
100 o
más toneladas
anuales de material particulado, o
25.000 o más toneladas anuales de
dióxido de carbono (CO2). Todas ellas deberán estar sujetas
al impuesto verde desde 20234, el que se cobrará
a los titulares de los
establecimientos cuyas fuentes emisoras generen CO2, material particulado, NOx
y SO2.
2) La modernización legislativa prevé que los
contribuyentes afectos al impuesto verde podrán compensar todo o parte de sus emisiones gravadas. Las compensaciones procederán respecto de todas
aquellas fuentes emisoras que se graven a través
de la
implementación de proyectos que consideren
la reducción de CO2 a nivel
nacional. Esta última se certificará a través de auditorías externas
licenciadas por la autoridad ambiental nacional.
3) El impuesto considera una exención aplicable
a fuentes fijas graduales, donde
las emisiones de CO2 operen sobre la base de medios de generación renovable y no convencional, y que su fuente
de energía principal sea la biomasa.
4 Es importante mencionar que quedan
exentas de impuesto
aquellas fuentes cuya emisión esté asociada a calderas de agua caliente
utilizadas en servicios vinculados exclusivamente al personal y de grupos electrógenos de potencia menor a 500 kWt.
El flujo del
proceso de determinación y cobro
de los
impuestos verdes se muestra en
la figura 1.1, diagrama con la representación de las responsabilidades y principales tareas de la institucionalidad
involucrada, donde MMA corresponde al Ministerio del Medio Ambiente; SMA, a la
Superintendencia del Medio Ambiente;
SII, al Servicio de Impuestos Internos; TGR,
a la Tesorería General de la República; RETC, al sistema de registro de
emisiones y transferencia de contaminantes.
La estructura del sistema de
medición, reporte y verificación chileno contiene, además, el registro de las
fuentes. Particularmente, existen diversas alternativas de cuantificación de emisiones, como mediciones
directas —muestreo y medición— o estimaciones. Según el «Instructivo para la
cuantificación de las emisiones de fuentes fijas afectas al impuesto del
artículo 8º de la ley Nº 20.780», de la Superintendencia del Medio
Ambiente (2018b), el reporte se realiza en el sistema de registro de
transferencia de emisiones y contaminantes cuyas fuentes afectas a los
impuestos verdes deberán declarar sus emisiones en
el sistema de impuestos verdes, de forma trimestral (GIZ, 2017b).
El sistema de medición, reporte y
verificación se enmarca en el sistema impositivo para
emisiones chileno. A través de
un proceso de diagnóstico, diseño,
implementación y capacitación, este permite escalar hacia otros sectores o tecnologías no cubiertos por el tributo o incluso
hacia instrumentos de precios más complejos que contribuyan a prevenir la
volatilidad de los precios y reducir potenciales errores de política frente a
la incertidumbre, además de ayudar a evitar
problemas de interacciones con otras políticas climáticas (Goulder
& Schein, 2013).
El objetivo general del presente
estudio es analizar el tránsito a un sistema de
comercio de emisiones desde las condiciones normativas, institucionales
y técnicas del sistema chileno
de impuestos
verdes. A su vez, los
objetivos específicos son:
a) Reconocer las capacidades normativas,
institucionales y técnicas con las que actualmente cuenta
Chile en relación con los impuestos verdes.
b) Diseñar un sistema de tránsito desde
impuestos verdes hacia un sistema de comercio de emisión, adaptando lo
establecido en el manual sobre el diseño y la implementación de sistemas de comercio de
emisiones del Banco Mundial a las capacidades de Chile.
c) Establecer las capacidades normativas,
institucionales y técnicas de que deberá dotarse Chile para efectuar
exitosamente la transición propuesta.
2.
Metodología
Para el estudio de capacidades
normativas, institucionales y técnicas en Chile, se
revisó documentación de los actores involucrados en la implementación y
operación del sistema de impuestos verdes. Además, se visitaron organismos públicos para conocer su realidad operativa
y capacidad institucional. La metodología utilizada para recopilar
información se valió de la
Ley de
Transparencia y de entrevistas
telefónicas. También se hizo un análisis comparativo entre las competencias
actuales y las contenidas en la modernización tributaria de la ley Nº 21.210.
Para diseñar la transición entre
el impuesto a las emisiones chileno y un sistema de derechos de emisión, se recurrió a una metodología basada en el manual
de Aiello y otros (2018) y en el del Banco Mundial y
la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (2015).
El diseño complementa ambos
instrumentos, aplicando una tasa impositiva más alta a las emisiones contaminantes locales en
función de su potencial de calentamiento
global. El manual del Banco Mundial proporciona un proceso integral para componer un sistema de
comercio de emisiones —con 10 pasos interrelacionados e interdependientes, los
cuales se adaptaron a cada etapa de la transición—.
Una vez elaborado el
procedimiento de tránsito, se identificaron las instituciones chilenas
actuales que deberán
asumir nuevas responsabilidades para la implementación y operación del sistema.
Estos deberes incluyen establecer límites a la emisión de gases de efecto
invernadero por sectores, rubros o actividades más contaminantes, recibir solicitudes de permisos de emisión
transables y posteriormente
otorgarlos, y verificar que el mercado de carbono funcione de acuerdo con las
normas chilenas en términos de comercio nacional e internacional.
El sistema complementario
diseñado admite juntar fuentes emisoras con otras del mismo rubro para postular
a la
obtención de permisos de emisión
transables. En este sentido, se han
establecido lineamientos generales para facilitar la agrupación y su
aplicabilidad.
3.
Resultados
3.1.
Análisis al sistema de impuestos chileno
Hasta 2018 las empresas
generadoras de energía eléctrica concentraron el 55,8 % de los establecimientos afectos, siendo los
contaminantes emitidos los siguientes:
a) 88 % a CO2,
b) 8 % a material particulado,
c) 3 % a NOX y
d) 1 % a SO2 (Ministerio del Medio Ambiente, 2020b).
Para 2023 se han identificado 119
establecimientos afectos al gravamen, de los cuales el 95,7 % son empresas
generadoras de energía.
Mediante la resolución exenta Nº 52, de 2018, de la Comisión Nacional de Energía —hoy derogada—, se establecieron las
disposiciones de carácter técnico necesarias para la adecuada implementación
del mecanismo de compensación que
contempla el sistema de impuestos verdes. En él, todas las unidades generadoras
—independiente de su forma de obtención de energía— cuyo costo total unitario
sea mayor o igual al costo marginal deberán recibir una compensación. Para 2022, el monto total a compensar
asciende a CL$ 37.993 MM, es decir un 32,7 % del total imponible para ese año,
tal como lo muestra la figura
3.2.
La figura 3.3 compara los rubros
de los establecimientos afectos al gravamen durante el año de inicio del
sistema —2018— con lo informado en la resolución exenta Nº
1.628, de 2022, del Ministerio de Medio Ambiente.
3.2.
Diseño del sistema de transición de
impuestos a permisos de emisión transables
El sistema de transición sigue los principios declarados por el Banco Mundial y la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2015), tales como:
a)
justicia,
b) alineación de políticas y objetivos,
c) estabilidad y previsibilidad,
d) transparencia,
e) eficiencia y costo-efectividad, y
f) fiabilidad e integridad ambiental.
Los sectores en
los que
se aplicará
el sistema
complementario corresponden a aquellos con mayor incidencia en la emisión de
gases de efecto invernadero según el informe de inventario de emisiones de
gases de efecto invernadero de 2020. Ellos son presentados en la siguiente tabla:
La estimación de
actividades productivas con emisiones por sobre las 25.000 t CO2e
fue hecha a partir del potencial de calentamiento global del CO2 y
NO2. Lo anterior, pues estos dos gases son los
que cuentan con mayor cantidad de datos y más clara información
en el
sistema de reporte utilizado. La
figura 3.4 presenta los
rubros con incidencia significativa para 2018, los cuales fueron:
a)
generación de energía,
b) industria del papel y celulosa,
c) combustible,
d) producción de metal,
e) extracción de minerales y
f) industria manufacturera.
Además, es importante destacar que el aporte promedio por fuente
—tratándose de las industrias agropecuaria, de silvicultura y de la construcción e
inmobiliarias— es tanto o más alto que en los rubros con mayor emisión de CO2.
Asimismo, las actividades
comerciales declaradas por las fuentes emisoras afectas al sistema
complementario —en el sistema de ventanilla única de registro de transferencia de emisiones y
contaminantes— arrojó un total 234 fuentes afectas. Las actividades comerciales
con mayor cantidad de emisiones de kt CO2e/año se clasifican en:
a) generación,
b) captación y distribución de energía eléctrica,
c) elaboración de otros productos alimenticios no clasificados previamente y
d) extracción de petróleo crudo y gas natural.
El sistema de comercio de
emisiones de tránsito diseñado escala a la misma cantidad que contempla
la modernización
tributaria de 2020, con la
diferencia de que este establece la cifra de
25.000 t CO2e anuales como un límite a la cantidad de emisiones de cada fuente emisora actual y futura
en un primer período de implementación, para luego buscar cumplir el
objetivo de la contribución determinada
a nivel nacional chilena, donde se espera llegar a emitir 95 t CO2e
a 2030, tal como lo presenta la tabla
3.3.
Para el primer período de
implementación, el acotar las actividades a una emisión máxima de 25.000 t CO2e/año
representa la reducción de un 5,08 % del total de las emisiones
de gases de efecto invernadero, con respecto a las
emisiones de 2018. Para la segunda etapa
del sistema de tránsito diseñado, se prevé una reducción de un 93,8 % de las emisiones
de 1990, porcentaje que se alcanza aunando las restricciones futuras
que disminuyan las emisiones a una cantidad máxima de
95 Mt
CO2e/año, objetivo de
limitación de Chile. Con el cálculo de absorción por sumideros —como el uso
de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura, políticas
climáticas nacionales y el mercado
del carbono— de un 56,7 % de
absorción, para 2050 se podría lograr un balance de 41 Mt CO2e. El
primer período del sistema de transición tiene como objetivo un decrecimiento
del 5,08 % de las emisiones generadas en 2018, con un total de 107 Mt CO2e.
La segunda fase establece que el promedio de las emisiones de gases de efecto
invernadero no debe superar las 95 Mt CO2e, correspondiente al 93,8
% de las emisiones de 1990 de Chile, tal como se aprecia en la figura 3.5.
La asignación de derechos de
emisión en el sistema de tránsito se ha efectuado de acuerdo con las políticas públicas chilenas
actuales. Las cantidades de permisos
que se otorgarán a los diferentes rubros afectados por el sistema para la
primera etapa —2027-2030— están en línea con los compromisos asumidos por Chile en su contribución determinada a
nivel nacional para el período 2020-2030.
Se ha establecido un reparto de 69,66 Mt de CO2e para las
actividades sujetas al gravamen
que se detallan en tabla 3.4, basado en los datos del sistema de registro de transferencia
de emisiones
y contaminantes.
Además, se ha asignado una reserva
adicional gratuita del 3,5 % para nuevas fuentes que ingresen al esquema de
comercio de derechos de emisión. En total, la reserva de permisos de emisión
transables en Chile será de 72,10 Mt de CO2e.
Los permisos de emisión
para el sector
de procesos industriales, uso de productos y agricultura se entregarán
después de la inscripción de cada fuente y se asignarán en
función de la menor cantidad entre la máxima establecida por actividad
comercial y la emisión declarada para 2018.
Mediante el sistema de tránsito,
se vuelve factible reducir las emisiones por debajo de los límites
establecidos. Lo anterior, a través de la ejecución de proyectos de reducción de emisiones que cumplan con las normas
para obtener créditos de
reducción de emisiones, los cuales pueden venderse a otras
5 Una unidad de permisos de emisión transables corresponde a un permiso de emisión transable, así
como a 1 tonelada de CO2e.
6 Correspondiente a una reserva
de 3,5 % para fuentes
nuevas sujetas al sistema complementario.
entidades reguladas para su
cumplimiento. La modernización tributaria chilena permite destinar recursos a
proyectos que generen beneficios ambientales y sigue los lineamientos del Banco
Mundial para garantizar la integridad del medio ambiente. Durante el primer período del
sistema transitorio, los proyectos podrán desarrollarse en cualquier lugar dentro del territorio nacional y,
posteriormente, la transferencia de permisos de emisión o créditos
de reducción de emisiones puede realizarse en cualquier país del mundo con el
que Chile tenga convenios en la
materia.
La asignación nacional de los
permisos de emisión transables se dividirá en dos períodos, cada uno de los
cuales durará tres años. Los posteriores se prolongarán por cinco años, teniendo en cuenta los
avances en la regulación ambiental, tanto a nivel nacional como internacional.
La asignación de permisos se basará en la información proporcionada
anualmente por el Inventario Nacional de Gases
de Efecto Invernadero. Además, las fuentes emisoras deberán seguir cumpliendo
los plazos de presentación de informes especificados en las normas y compromisos pertinentes.
Los permisos de emisión generados
por el sistema transitorio corresponden a un bien mueble
transable y, por lo
tanto, constituyen una alternativa de
inversión. Estas transacciones se harán en la bolsa de valores, por lo que estarán
bajo el control de la Comisión para el Mercado Financiero, en aras de cautelar
su transparencia y acceso público. Este
nuevo mercado permitirá la transacción de instrumentos financieros, facilitando
con ello el flujo de ahorro e inversión. Los permisos de emisión transables
deberán cumplir con los requisitos establecidos por la ley Nº 18.045.
El sistema transitorio diseñado
regula a las entidades que poseen permisos de emisión y a las que negocian en la bolsa de valores,
así como a las fuentes emisoras que adquieren la certificación de su reducción de
emisiones de CO2e a través
de mecanismos de compensación o mecanismos de desarrollo limpio. Las violaciones a los mecanismos bursátiles están
sujetas a sanciones que pueden ser de
carácter civil, administrativo e incluso
penal. Todas ellas requieren condiciones específicas que deben acreditarse en
cada caso particular y para cada
responsabilidad que se persigue.
En cuanto al cumplimiento en las
acciones de medición, reporte y verificación de emisiones, las fuentes emisoras
continuarán utilizando el sistema de medición, reporte y verificación de los
impuestos verdes que se detalla en la tabla 3.5. La vigilancia del cumplimiento
de las emisiones de cada una de las fuentes estará a
cargo de la Superintendencia del Medio Ambiente, la cual tendrá competencia para tramitar los procesos sancionatorios en
caso de encontrar alguna incongruencia
en lo declarado en el reporte de emisiones por las entidades que regula y limita el sistema transitorio.
Las partes interesadas,
las fuentes
emisoras, los proyectos de mitigación o
compensación, los inversionistas y la sociedad en general colaborarán de manera fundamental
a la buena aplicación del sistema de
comercio de emisiones transitorio. Serán
ellos, a través de su actividad o inactividad en el mercado de la bolsa de valores de los permisos de emisión
transables, quienes definirán el funcionamiento y la aplicabilidad del sistema
en Chile. Para asegurar la participación
ciudadana se deberán generar instancias de consulta a los grupos interesados, como posibles vendedores o
compradores de los permisos, a
través
de consultas públicas abiertas a la
comunidad. Estas consultas se iniciarán antes de la implementación de la nueva normativa y el diseño del sistema
de comercio de emisiones debe realizarse en conjunto con grupos de expertos y representantes del Estado.
3.3.
Capacidades
normativas, técnicas e institucionales en el sistema de transición
El tránsito a un sistema de
comercio de emisiones requiere crear una entidad gubernamental que fiscalice y controle el mercado
del carbono, así como también
atribuir nuevas responsabilidades a algunas instituciones existentes en el
actual sistema chileno. Estas tareas se presentan en la tabla 3.6.
4.
Discusión
Producto del análisis documental
de las fuentes afectas al gravamen, se concluyó que
la cantidad de establecimientos afectos al impuesto no ha disminuido por
cambios tecnológicos ni menores emisiones de material particulado o de CO2
desde las fuentes —con el objeto de reducir el gravamen a pagar—, lo que se ha debido fundamentalmente a:
a) la detención o cierre de operaciones de algunas de estas, principalmente por parte del grupo con
mayor porcentaje de emisiones gases de efecto invernadero: el de generación de electricidad; y
b)
el compromiso de Chile de descarbonizar su matriz energética.
Sin perjuicio de ello, es
importante resaltar que hubo fuentes emisoras de más de
un millón de toneladas CO2 no gravadas y que lo están desde 2023,
como es el caso de las
instalaciones de las cementeras y fundiciones.
A mayor abundamiento, el monto actual de US$ 5 por t CO2e/año
que considera
el
impuesto verde es menor en comparación con el valor de US$ 19 por t CO2e/año
del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea y mucho
menor del valor sugerido por el Banco Mundial (2020) de US$ 32 por t CO2e/año
para frenar el cambio climático y el aumento de la temperatura mundial en un máximo de 1,5 ºC.
Desde la implementación del
impuesto verde, la Superintendencia del Medio Ambiente no ha tenido un
presupuesto específico para procesos de fiscalización de fuentes afectas a dicho tributo, por lo que el
componente de verificación del
sistema de medición, reporte y verificación se realiza mediante la revisión
documental de este instrumento, tal como lo prevé el «Instructivo de
verificación de emisiones» (Superintendencia del Medio Ambiente, 2018a).
Hasta 2022, el
Coordinador Eléctrico Nacional (2023) contaba
con un
mecanismo de compensación que debía ser
pagado por todas las empresas que participan del balance de inyecciones y retiros de energía, a prorrata de la
totalidad de sus retiros físicos de energía destinados para abastecer a
clientes finales durante el
correspondiente año calendario. Ergo, la falta de una diferenciación en
aquellos generadores de energía con emisiones bajas o cero
carbono —como las generadoras renovables— decantó en el pago de
compensaciones por parte de estas fuentes, como una forma de no arriesgar la
viabilidad financiera de los generadores tradicionales (García Bernal, 2018).
En abril de 2023, el Ministerio de Energía, a través de la Comisión Nacional de
Energía, publicó la resolución exenta Nº 149,
regulando el pago de compensaciones por parte de generadoras de energía
renovables a aquellas fuentes sujetas al gravamen.
El decreto Nº
63 señala que las compensaciones son el acto por el cual se descuentan de las emisiones gravadas con el
impuesto del artículo 8º de la ley Nº 20.780 aquellas
reducciones de emisiones que constan en un certificado de reducción de
emisiones emitido por el Ministerio del Medio Ambiente (decreto Nº 63, 2022,
artículo 2º, letra e). Además, se establece
que, en el caso de que una fuente
emisora se ubique en una zona declarada latente o saturada, solo podrá ser
compensada en proyectos de reducción
de emisiones
que se
encuentren en la misma zona. Sin perjuicio
de aquello, el mismo decreto mantiene la compensación a todas las unidades generadoras de energía —independiente de
su forma de obtención de energía— cuyo costo total unitario sea mayor o igual al costo
marginal.
La elaboración de la transición
sigue los lineamientos del manual del Banco Mundial (2021), considerando las características
normativas, institucionales y técnicas de Chile. El método diseñado toma los
valores de emisión tanto para gases de efecto invernadero locales como
globales, los que fueron establecidos por el impuesto
verde, a través de su
modernización tributaria. Los revaloriza
o limita, respectivamente,
enfocándose en generar una estructura de comercio de emisiones que, en el primer período, tendrá un
mercado exclusivamente nacional, para, luego de robustecerse, transitar
absolutamente a un sistema que
se pueda vincular a los existentes a nivel internacional, tal como lo están
haciendo otros países. Lo anterior, se alinea con lo recomendado por el manual
de la Partnership for Market Readiness [PMR] y la
International Carbon Action
Partnership [ICAP] (2016). El comercio de emisiones
—bien configurado— puede ser un instrumento eficaz, fiable y transparente para
la reducción de emisiones a bajo
costo, en formas que movilizan a los actores del sector privado, atraen la
inversión y fomentan la cooperación internacional.
El sistema transitorio diseñado
se centra inicialmente en la vinculación y estabilización a nivel nacional, semejante al
sistema de comercio de emisiones piloto en México, España, Shanghái y otros lugares. En el primer período,
no transará contaminantes locales —como material particulado, NOX y
SO2—, sino solo emisiones
globales de CO2e. Para enlazarse con otros sistemas
de comercio de
emisiones, Chile necesita considerar la relevancia de los impuestos verdes para
estos contaminantes locales, aumentando sus costos sociales o imponiendo regulaciones más estrictas. Los sistemas
de comercio
de emisiones que potencialmente pueden vincularse son aquellos
que tienen sectores similares (De Clara,
2020), como los de España,
Brasil o Colombia. Respecto de los
permisos de reducción voluntaria, el intercambio de activos ambientales también
se lleva a cabo a través de una bolsa de valores (Aiello
et al., 2018).
La estructura impositiva de Chile
es escalable, pero para transitar a sistemas más complejos, como uno de
comercio de gases de efecto invernadero, deberá superar los siguientes desafíos:
1) El impuesto debe dar
paso a otras herramientas para valorizar
contaminantes globales, medidos en CO2e,
para poder formar parte de los sistemas de comercio internacionales y alinearse al cumplimiento del Acuerdo de París (García Bernal, 2018).
2) Hacer una transición a otros sistemas de
precio al carbón más complejos. Para ello es primordial prestar atención a aspectos de coherencia, pertinencia y equidad en
la relación a otros objetivos de la política pública, y no perder de vista el objeto final de la política ambiental, que es reducir la
degradación ambiental (Bermúdez Soto & Guerrero Becar, 2004).
En cuanto a las capacidades
normativas, técnicas e institucionales de Chile, tanto el Ministerio del Medio
Ambiente como la superintendencia del área tienen las responsabilidades ya atribuidas para
poder gestionar el escalamiento del sistema de precio al carbón, tal como se señala en el decreto Nº 63 del mismo
ministerio. Por su parte, la Comisión para el Mercado Financiero dispone
actualmente de las capacidades técnicas y normativas necesarias y deberá
tratar el sistema de comercio
como un
bien mueble
y supervisar
su mercado,
tal como lo sugieren Jorge Bermúdez Soto y José Luis Guerrero Becar (2004).
5.
Conclusión
En cumplimiento del Acuerdo de París, Chile ha adoptado medidas cada
vez más ambiciosas, esperándose de él que ponga en práctica acciones idóneas para
mitigar los gases de efecto invernadero, como la incorporación de instrumentos
de precio al carbono que se estandaricen con mercados internacionales. Ello, a
fin de que la unificación internacional de la protección del medio ambiente
logre frenar el calentamiento global.
La modernización de la reforma
tributaria, particularmente la modificación de las
fuentes sujetas al gravamen, indica que normativamente es factible realizar cambios progresivos en el sistema de precios
de las emisiones. También los reglamentos y resoluciones,
especialmente aquellas emanadas de la Superintendencia del Medio Ambiente, demuestran una mayor relevancia en
las adaptabilidades técnicas e institucionales de Chile.
El sistema de tránsito diseñado
—con sus consideraciones normativas, institucionales y técnicas— entrega una aproximación a los próximos
cambios en los impuestos verdes, considerando
una evolución
gradual de estos, para que, con la incorporación de los incentivos pertinentes,
se logre el cumplimiento de las medidas nacionalmente determinadas por Chile.
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