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SEMINARIO: PRESENTACIÓN DEL INFORME
«FORTALECIENDO LA
LABOR FISCALIZADORA DE LA
CONTRALORÍA»
Organizador:
Centro de Estudios de la
Administración del Estado, de la Contraloría General de
la República
Moderador:
Claudia Sepúlveda Trejo, Jefa de la
Unidad Secretaría Ejecutiva Consejo CEA
Participantes:
Jorge Bermúdez Soto, Contralor
General de la República; Julio Bacio Terracino, Jefe de la División
de Integridad del Sector Público OCDE; y María de los Ángeles
Donoso Rivas, Jefa de la Unidad de Coordinación Nacional de
Seguimiento y Apoyo al
Cumplimiento
Fecha:
Lunes 16 de mayo de 2022
Lugar:
Contraloría General de la República
con transmisión virtual simultánea
Presentación
El Plan Estratégico 2021-2024 de la
Contraloría General de la República ha establecido como propósito
de su quehacer el trabajar por fortalecer la confianza pública. Para cumplir este compromiso
institucional, la Contraloría ha procurado innovar para hacer una
organización ágil y flexible, que sea capaz de conectarse con los
servicios para realizar un control que responda activamente al
entorno, de manera de contribuir a la buena administración con
información
objetiva sobre el uso de los recursos
públicos. En este contexto, durante el año 2020, la Contraloría
junto a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico –OCDE– inician una labor conjunta para explorar cómo las
ciencias del comportamiento podrían aportar formas innovadoras en
el aumento del impacto de las auditorías que realiza esta entidad
de fiscalización superior. Luego de dos años de trabajo durante la
pandemia del COVID-19, se presenta este informe que consolida los
resultados de esta primera etapa de colaboración.
Exposición de Jorge Bermúdez
Soto1
En breves palabras, quiero poner de
relieve lo que ha significado para la institución
este estudio y asesoría que ha
llevado a cabo la OCDE en la Contraloría. Como ustedes vieron, el
trabajo se denomina «Fortaleciendo el impacto de la labor
fiscalizadora de la Contraloría: lecciones de las ciencias
conductuales para la integridad pública». Para este organismo de
control, es un honor ser pioneros en la utilización de esta
metodología y emplear las ciencias conductuales para analizar de
qué manera el trabajo de esta entidad puede, incidir en quienes son
objeto de su labor
fiscalizadora, y así tener un mayor efecto.
Este vínculo institucional tiene
antigua data, ya en el año 2014 la OCDE entregó un informe en el cual diagnosticó y analizó el
valor que tenía la Contraloría en el Estado chileno. Aquello sirvió
de base para realizar el Plan Estratégico 2016-2020 de la Contraloría General. En ese entonces,
esta entidad de control estableció como objetivo una visión, la cual es ser
reconocidos como una organización autónoma que vela por el cuidado y buen uso de
los recursos públicos. Ese ha sido el norte de la Contraloría y a
partir de ahí en adelante, todo el trabajo de la institución se ha
alineado con esa visión. Actualmente, algunas encuestas señalan que
la Contraloría aparece como un órgano que no solo vela por el
cuidado y buen uso recursos públicos, sino que, además, es un
órgano en el cual la
ciudadanía confía para luchar contra la corrupción.
Por otra parte, la Contraloría
General también ha participado
con la OCDE en otras
iniciativas, por ejemplo, la Integrity Week, donde se han
presentado algunos de los
hallazgos que se han realizado a lo largo de esta gestión, por
ejemplo, se ha expuesto sobre el rol de la Contraloría en el
control de las empresas públicas. De igual forma, en la Auditors
Alliance, otra iniciativa de OCDE, hemos podido conocer y ser parte de esa red de mejores
prácticas a propósito del control interno y el control externo.
En este contexto, este informe es muy
innovador y surge como fruto de la cooperación internacional de la OCDE con la Contraloría y el
Estado chileno. Asimismo, tiene otro valor: se realizó durante los
dos últimos años de pandemia,
1
Abogado de la Pontificia Universidad
Católica de Valparaíso. Contralor General de la República de
Chile.
lo cual en sí ya era un desafío,
tanto para quienes lo llevaban a cabo, como para el equipo de Contraloría y para los auditados
que participaron del mismo programa.
Una de las observaciones que se obtuvieron del informe de la
OCDE del año
2014 es que las entidades fiscalizadoras superiores cumplen un rol
ejemplificador, no solo hacia adentro de la propia institución, es
decir el down from the top, no solo el actuar del Contralor y de los funcionarios de
la Contraloría deben ser íntegros realizando de buena manera su labor, sino que también
cumple un rol ejemplificador respecto del resto del Estado. De
cierta manera, gran parte del Estado chileno pasa por la
Contraloría todos los días, en algún punto, a través de los
distintos productos y mediante el ejercicio de las distintas
funciones que cumple esta institución. Por eso es tan importante
este informe, puesto que ese down from the top pueda servir como un down from the topa nivel
institucional.
Este informe entonces responde de una
manera innovadora a la forma en que la Contraloría debe cumplir su
labor, pero también de qué manera la Contraloría incide en aquello que realiza y, en particular,
en su auditoría. Hace algunos años, al inicio de la gestión 2015, la pregunta era cómo
podríamos hacer para que los servicios públicos auditados, ya sea
ministerios, Fuerzas Armadas o municipalidades pudieran cumplir
esas observaciones que la Contraloría les entrega. Producto de
aquello se desarrolló un programa denominado de apoyo
al cumplimiento, el cual ha
dado cuenta de historias de éxito, dado que hay servicios públicos, que, en términos generales,
han mejorado su gestión. Pero también, tiene historias de fracaso,
en servicios donde el programa de apoyo al cumplimiento tuvo que
ser desahuciado porque no se ejecutó, simplemente se tradujo en una
cosa formal. La Contraloría General quiere ahondar en este
programa desde nuestra labor, entendiendo que no
realizamos la gestión
pública en los sectores, pero sí puede colaborar con
prevenciones.
Para ello, el Plan Estratégico 2021-2024 de la Contraloría General
cuenta con tres ejes: impactar, conectar e innovar, el cual tiene
una base desde la existencia de esta entidad en la sociedad, que es
la confianza y, en este caso, va a ser la confianza pública.
Lamentablemente Chile es una de las de las sociedades más
desconfiadas del planeta y para ejecutar algunas de las
recomendaciones que están en el informe es necesario construir
confianza. La confianza no se puede decretar, esta se va creando a partir del trabajo en
conjunto, por ello es tan importante el piloto que se está planteando con 45
municipalidades, a partir del cual se deberá realizar un trabajo
desde la Contraloría y también desde las contrapartes para formar esa confianza, es decir, que
esas recomendaciones, por ejemplo, reuniones previas de inicio de la auditoría, sean un
poco más intensas o esas reuniones donde se entregan los borradores
de las observaciones sean efectivamente constructivas, sirvan para
comunicar de mejor forma y terminen siendo fructíferas.
De acuerdo con lo anterior, las
recomendaciones de este informe van a servir, por un lado, para que
como Contraloría se puedan adquirir nuevas habilidades, puesto que
tal vez como auditores se cuente con una impronta un poco rígida,
distante y una cultura organizacional que dificulte ese rol más
colaborativo. Por otro lado, la implementación de las
recomendaciones permitirá a la Contraloría entender de mejor manera
y tener más incidencia en lo que se está realizando.
Finalmente, este informe es fruto de
un trabajo cooperativo que cumple totalmente con los tres ejes de
la estrategia de Contraloría. En primer lugar, es innovador, porque aplica la economía del
comportamiento y es algo único, por lo menos en el caso de una entidad fiscalizadora superior.
En segundo lugar, va a
ocasionar un impacto, porque permitirá cuantificar y mejorar el
nivel de observaciones a las entidades auditadas. En tercer lugar,
permite estar en conexión con
dichas entidades y sus realidades, puesto que, hay casos donde es
más complejo alcanzar a
solventar las observaciones, por ello también hay que
estar conectados con esa
realidad.
Exposición de Julio
Bacio Terracino2
El informe que se presenta es sobre
la aplicación del enfoque conductual a los procesos de la auditoría
externa de la Contraloría General, en vista a mejorar su impacto y
es, como se dijo antes, producto de una larga cooperación con la
Contraloría General de la
República de Chile.
El papel de las entidades
fiscalizadoras superiores en la promoción de la buena gobernanza ha
evolucionado en las últimas décadas. Pasó de actividades
esencialmente
orientadas al
cumplimiento a un
papel encaminado a comprender
y mejorar la actuación de los
gobiernos para cumplir con los ciudadanos. En el contexto de las
crisis que vivimos el día de hoy: crisis sociales, democráticas,
económicas y ambientales, los gobiernos deben garantizar que los
recursos públicos se utilicen
de manera eficiente y eficaz.
Los múltiples desafíos que estamos
viviendo suponen nuevos retos para las entidades fiscalizadoras y
éstas se deben cuestionar permanentemente para seguir
modernizándose, adaptándose y cambiando para enfrentar estos retos
y así asegurar su
impacto.
La Contraloría General de la
República de Chile, es un ejemplo de una entidad fiscalizadora que se moderniza y se adapta desde
hace varios años y, como lo dijo el contralor, verdaderamente pionera. Una vez más, debo
resaltar que también fueron pioneros
en su momento y, nuevamente,
en este caso, con
un estudio que en la OCDE no hemos realizado con ninguna otra
entidad fiscalizadora hasta el momento.
2
Jefe de la División de Integridad-Sector Público
OCDE.
En base de ello, detectar hallazgos y
así luchar contra la impunidad sigue siendo un objetivo importante.
Sin embargo, un papel más transformador consiste en apoyar a la
Administración y generar cambios sostenibles en su gestión, para
así mejorar la prestación de servicios públicos y cerrar
debilidades estructurales que abren puertas a la corrupción y al
mal uso de fondos públicos. Ante esto, es preferible prevenir que
curar cuando hablamos de corrupción y las entidades fiscalizadoras
pueden apoyar a las Administraciones públicas a mejorar y a generar
el impacto deseado por los ciudadanos y así reforzar la confianza
en las
instituciones.
De hecho, durante las últimas dos
décadas, la Contraloría ha llevado a cabo varias iniciativas
encaminadas a transformar su tradicional papel fiscalizador
hacia un rol más colaborativo,
que busca apoyar a las organizaciones públicas en
la mejora de sus procesos y
servicios. En esta búsqueda de mejora permanente para encontrar
soluciones innovadoras, hemos colaborado con la Contraloría en la
aplicación del enfoque conductual para mejorar el nivel de
aceptación de sus informes de
auditoría.
Por otro lado, la recomendación sobre
integridad pública de la OCDE, que es lo que nosotros llamamos el estándar de integridad,
le da un rol clave a las entidades fiscalizadoras en el sistema de
gobernanza y de integridad. Este estándar de la OCDE también hace
énfasis en que el enfoque de integridad pública tenga en cuenta el contexto, utilice un
enfoque conductual y de gestión de riesgo. Asimismo, hace especial
énfasis en la necesidad de crear una cultura de integridad en la
sociedad en su conjunto y no solo en la Administración pública. Más
que las leyes, son las prácticas las que generan cambios, las
conductas, y es, en esa
perspectiva conductual y de cambio de prácticas, que hemos aplicado
juntos este proyecto. De
hecho, con el fin de reforzar el impacto de las políticas públicas
se está recurriendo cada vez más a los conocimientos que provienen
de las ciencias del comportamiento o las ciencias conductuales, las
cuales nos permiten mejorar
nuestra comprensión de la forma en que los sesgos cognitivos
y las dinámicas sociales
moldean las decisiones y el comportamiento de las personas. Es un
enfoque innovador, realista y riguroso que implica identificar las
conductas relevantes de los actores, analizar estas conductas en
detalle y encontrar caminos
para inducir cambios. Aunque la consideración de los factores
psicológicos en la auditoría en general, así como en los campos
relacionados con las finanzas,
la contabilidad o la aplicación de la ley, no es nueva, este
trabajo que desarrollamos aquí juntos es la primera aplicación
sistemática de esta perspectiva conductual en el mundo de las
entidades fiscalizadoras superiores.
El proyecto parte del hecho de que
los informes de auditoría son el principal vehículo, a través del
cual la Contraloría puede impulsar cambios hacia la
mejora en la Administración.
Sin embargo, dicha institución observó un cierto estancamiento del
nivel de ejecución de las observaciones de auditoría, a pesar de
los varios esfuerzos realizados en mejorar esta implementación por
parte de las entidades
auditadas.
A partir de ello, hemos aplicado
juntos el enfoque conductual, primero para entender mejor los aspectos de comportamiento que
pueden socavar un seguimiento
oportuno de las observaciones de auditoría y segundo para
proponer acciones concretas de
progreso, contribuyendo así a implementar o a complementar la
búsqueda de mejora permanente y de modernización de la
Contraloría.
Ahora bien, quisiera resaltar algunos
aspectos claves que surgieron como hallazgos:
-
En primer lugar, la cantidad de
observaciones contenidas en los informes de auditoría puede
provocar fatiga en la toma de decisiones. Es lo que nosotros
llamamos una carga cognitiva y que puede tener como consecuencia
una actitud negativa hacia la auditoría por
parte de las
entidades auditadas. La gran cantidad de observaciones también
puede impedir una visión más estratégica sobre las debilidades
estructurales subyacentes al perderse en detalles. Tal como afirmó
un auditor de la Contraloría, al realizar el proyecto, deberíamos
diagnosticar la enfermedad y no solo describir los
síntomas.
-
En segundo lugar, se observa una
cierta percepción de injusticia por parte de las entidades
auditadas. Junto con deficiencias en la comunicación entre los
auditores y los auditados, esto puede socavar la voluntad de
abordar los resultados de la
auditoría.
-
Finalmente, el trabajo también
resaltó que se percibe que los jefes de servicio y los funcionarios de las entidades
auditadas a veces muestran un bajo nivel de interés, un bajo nivel
de apropiación e inclusive un bajo nivel de motivación con respecto a los resultados de la
auditoría.
Producto de un análisis detallado de
estos hallazgos, el informe sugiere revisar y complementar algunos procedimientos y
prácticas de la Contraloría para mejorar la implementación de las
observaciones de los informes. Las medidas propuestas en el informe
están bajo el control de la Contraloría, son complementarias y
tienen como objetivo lograr un impacto en tres niveles:
1.
En primer lugar, el impacto podría
lograrse a través de medidas que busquen mejorar la relación entre
el auditor y el auditado, aumentando las interacciones entre ellos y haciendo que sean más
constructivas. La Contraloría podría seguir promoviendo un cambio
cultural interno hacia actitudes más solidarias con los auditados.
Sin embargo, a pesar de que los servicios auditados ya perciben
mejoras en las conductas de los auditores de la Contraloría, aún persiste, a menudo, la idea de
que un buen auditor debe producir informes largos, muy técnicos,
con muchos hallazgos y observaciones. También es común la idea de que un auditor
debe tener una actitud rígida, severa e inflexible. No obstante, si
el objetivo es generar cambios en la Administración pública este
tipo de conductas pueden ser contraproducente.
2.
En segundo lugar, las medidas
orientadas a la redacción y comunicación de los informes de
auditoría podrían
contribuir a mejorar
su asimilación. En
particular, esto requiere una revisión de la forma en que se
redactan los informes y las
observaciones, los cuales deben ser más simples, más
estratégicos y menos técnicos,
prestando debido cuidado a no coadministrar. Asimismo, los informes podrían incluir
recomendaciones sobre posibles acciones correctivas.
3.
En tercer lugar, la Contraloría
podría permitir una mejor planificación por parte
de las entidades auditadas
introduciendo cierta flexibilidad con los plazos y haciendo un
seguimiento de los avances ya logrados para hacer frente a la
frustración que se puede sentir cuando no se reconocen los
esfuerzos para la mejora aun cuando no se han logrado abordar todas
las observaciones.
Para cada nivel, el informe que se
presenta recomienda algunas acciones concretas que se pueden implementar. De hecho, la
OCDE en este momento está apoyando el diseño de un piloto de dos medidas muy concretas
relacionadas al informe. Por una parte, una reunión entre la
Contraloría y los servicios auditados antes de iniciar el proceso
de seguimiento para ayudar a explicar los resultados de la
auditoría, reducir la carga cognitiva y ofrecer vías para tomar
medidas correctivas. Por otro lado, introducir cierta flexibilidad
en los plazos que tienen los
servicios para implementar acciones correctivas.
Para concluir, como pueden ver el
informe pone de manifiesto a los auditores y a los auditados en
Chile, sus percepciones, actitudes y conductas para ofrecer
recomendaciones concretas sobre cómo la Contraloría puede promover
una mejor asimilación de sus
informes, especialmente pasando de auditorías centradas en la detección de irregularidades a
auditorías que buscan orientar a la Administración pública.
Exposición de María de los Ángeles Donoso
Rivas3
Respecto del impacto,
es posible señalar
que, en términos
conceptuales, es la
consecuencia del efecto de un proyecto. Pero ¿qué es lo que
Contraloría determina como
impacto? El impacto, en términos simples, podría ser lo que
se espera conseguir a través
de las fiscalizaciones, es decir, es el objetivo o
el cambio que se quiere
introducir en las entidades auditadas. Respecto del impacto, existe
una cierta disyuntiva, ¿qué es impacto versus resultados? El
resultado es lo que se tiene cuando se presentan los productos de
fiscalización, los cuales son diversas acciones, actividades u observaciones
levantadas, pero ¿es lo mismo que el impacto?, o sea, ¿a través
de los resultados se está produciendo impacto en los productos de
la Contraloría?
3
Jefa de la Unidad de Coordinación Nacional de
Seguimiento y Apoyo al Cumplimiento, División de Auditoría,
Contraloría.
Los resultados son el efecto
inmediato que se tiene de los procesos de fiscalización de la Contraloría y son: la
identificación de las debilidades de los procesos críticos; el
fortalecimiento de la percepción o sensación de control,
entendiendo que las instituciones reconocen a la Contraloría como
la entidad fiscalizadora que revisa sus procesos; el inicio de los
distintos procedimientos tendientes a perseguir las eventuales
responsabilidades administrativas, civiles y penales a través de las diversas instancias
existentes como los procedimientos disciplinarios, los juicios de cuenta y las eventuales
derivaciones al Ministerio Público; y, en último lugar, tenemos la atención de
requerimientos de la ciudadanía. En ocasiones, las fiscalizaciones de la
Contraloría responden a las exigencias de estos actores importantes
dentro de nuestro país, en materias como educación, salud, vivienda
y todos aquellos asuntos que puedan ser de interés para ellos.
Pero ¿cómo se quiere medir el impacto
a largo plazo? Por medio de los procesos de fiscalización o diagnóstico, se espera que la
entidad tome esto como un insumo, lo analice, y mediante ese mismo análisis, cree e
implemente acciones que puedan corregir esas situaciones, para que
posteriormente tenga una evaluación de sus procesos. Todo lo
anterior, enmarcado en un proceso de mejora continua de los mismos.
¿Qué es lo que espera alcanzar en el
largo plazo? Se espera fortalecer los procesos internos de la Administración del Estado,
que permitan mejorar las prestaciones y servicios que se entregan a
la ciudadanía. Además, como se señaló anteriormente, aumentar la
confianza en las instituciones públicas.
¿Qué ha realizado la Contraloría?
Algunos ejemplos asociados a los objetivos estratégicos:
a)
En cuanto a innovar, se han
desarrollado sistemas informáticos para un control efectivo, como:
el sistema de declaración de intereses y patrimonio; el sistema de
rendición de cuentas; el sistema de auditoría interna, concebido
como un apoyo importante a la labor efectuada por los auditores
internos en las distintas entidades; el sistema de seguimiento y
apoyo de la Contraloría General, el cual es canal de comunicación
de las respuestas de los informes finales. También se ha incorporado el análisis de datos en la
gestión y funciones de
control, actualmente se están ejecutando auditorías basadas en
análisis de datos que implica tener una mayor cobertura respecto de
lo que se está
analizando.
b)
En relación con el eje de conectar,
se tiene una participación permanente de la ciudadanía, a través
del Consejo de Organizaciones de la Sociedad Civil - COSOC, el cual
es un insumo importante respecto de sus sugerencias de
fiscalización, donde eventualmente se pueden enfocar los recursos
de la Contraloría. Asimismo, se cuenta con la coordinación y
comunicación
permanente con los auditores
internos, a través de las distintas instancias que se tienen, ya sean reuniones u otras
actividades.
c)
En el eje impactar, la planificación
continua, flexible y focalizada en las áreas clave de la Administración del Estado, pensando
siempre los temas atingentes y
los requerimientos de la ciudadanía. Es conocido que hay
temáticas que son más urgentes
que otras y también dependiendo de las circunstancias del país,
tenemos que ir adaptando nuestra planificación a esas situaciones.
De igual forma, los programas de apoyo al cumplimiento han sido
creados como una herramienta para apoyar mediante los procesos de
fiscalización de la Contraloría General a las entidades en la
mejora de sus procesos
internos.
Finalmente, ¿qué falta por hacer?
Respecto del proyecto desarrollado con la OCDE, si bien existen bastantes resultados a nivel
inmediato, falta trabajar en
el impacto, para eso, se
determinaron ciertas circunstancias importantes y fundamentales. En primera instancia, cambiar la
mentalidad de los equipos de auditoría, que entiendan que las
fiscalizaciones no son simplemente hacer presencia en las
entidades, sino que es generar un cambio y mejora continua en los
procesos de las instituciones. En segundo lugar, se requiere
modificar el pensamiento de los auditados, que ellos comprendan que
las fiscalizaciones de la Contraloría no son una sobrecarga de
trabajo, sino que son una oportunidad importante para determinar cuáles son las áreas en
las que tienen que enfocar sus esfuerzos y mejorar sus procesos. El
tercer pilar, es cambiar el juicio o razonamiento de los denunciantes, como lo señalaban
las cifras de la cuenta pública del año 2021, se recibieron 33.961
denuncias, lo cual es una tremenda cantidad de antecedentes, pero,
en este punto, se necesita mejorar la comunicación con ellos para
que los datos que aportan sean de mejor calidad, que impliquen que
se realicen investigaciones y fiscalizaciones más atingentes
y asociadas a la mejora de los
servicios.
