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HERRAMIENTAS PARA EL ANÁLISIS DE LA LEY DE PRESUPUESTOS DEL SECTOR

PÚBLICO

TOOLS FOR THE ANA LYSIS OF THE PUBLIC SECTOR BUDGET LAW

Miguel Ángel Cornejo Rallo1

 

Resumen

La Ley de Presupuestos del Sector Público es muy importante, ya que contiene la estimación de los recursos con que los gobiernos financian su accionar. Pero es un documento difícil de leer y analizar. Hay al menos cuatro herramientas fundamentales para realizar este ejercicio. La primera son las clasificaciones presupuestarias. La segunda herramienta es la partida 50 «tesoro público». La tercera son las «fichas presupuestarias» que contienen los presupuestos de los diversos organismos incluidos en la ley. Finalmente, las «glosas presupuestarias» permiten entender cómo funcionan algunos de los componentes de los presupuestos de los organismos públicos.

Palabras clave: presupuesto público – clasificaciones presupuestarias – glosas presupuestarias – tesoro público

 

 

Abstract

The Public Sector Budget Law is very important, as it contains the estimate of the resources with which governments finance their actions. But it is a difficult document to read and analyze. There are at least four fundamental tools to perform this exercise. The first tool is budget classifications. The second one tool is partida 50 “public treasury”. The third one is the “budget files” that contain the budgets of various agencies included in the law. Finally, the “budget annotations” allow us to understand how some of the components of the budgets of public organizations work.

Keywords: public budget – budget classifications – budget annotations – public treasury

 

 

 

1 Administrador público y magíster en Gobierno y Gerencia Pública de la Universidad de Chile.

 

Introducción

 

La Ley de Presupuestos del Sector Público es un documento muy importante para el Estado, los gobiernos, las políticas públicas y la gestión, pero es difícil de leer y analizar. Es importante, porque:

1)              contiene los recursos con que los gobiernos financian su accionar;

2)              se entregan beneficios y subsidios a los ciudadanos;

3)              se financia la educación;

4)              se financia la salud pública;

5)              se financian las pensiones de muchos beneficiarios; y

6)              se realizan los gastos de inversión pública que permiten mejorar la accesibilidad, como los caminos y carreteras, así como también la productividad de las empresas, a través de puertos y aeropuertos.

Pero es un documento difícil de leer. A simple vista, el presupuesto público

«parece una interminable e incomprensible lista de números» (Marcel Cullell et al., 2013: 33) y la lista se hace cada vez más grande. La Ley de Presupuestos chilena de 2000 –en su versión que contiene los presupuestos de todos los organismos públicos– tiene 531 páginas; la de 2010, 675; y la de 2020, 1.018.

El presupuesto es un documento complejo, porque tiene características jurídicas, en cuanto ley; dimensiones técnicas muy especializadas, como una jerga especial denominada «clasificaciones presupuestarias»; y dimensiones contables propias de la naturaleza de los recursos financieros que intenta ordenar y regular. Como plantea Khan (2019), el presupuesto público es un fenómeno ecléctico.

En el contexto de la crisis sanitaria y económica generada por la pandemia del COVID-19, el uso y destino de los recursos públicos incluidos en los presupuestos adquiere mayor relevancia. Todos los gobiernos han debido implementar políticas que han involucrado un gran aumento del gasto público y, en la mayoría de los casos, un incremento de los niveles de deuda.

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, ha puesto de relieve la crítica situación fiscal que viven y enfrentarán los países de la región mientras los efectos de la pandemia estén presentes e incluso cuando esta haya podido ser superada (CEPAL, 2021). No obstante ello, en muchos países los problemas fiscales existían antes del inicio de la pandemia. El desafío de mejorar la gestión financiera pública era un imperativo para todos los gobiernos

 

de la región, debido a la compleja ecuación de mayores gastos demandados por los ciudadanos y menores ingresos recaudados a causa de la debilidad del crecimiento económico —tanto por condiciones externas como internas—, con las lógicas consecuencias de aumento de la deuda y dificultades para dar sostenibilidad a las finanzas públicas (Izquierdo et al., 2018)

Todo lo anterior, con obvios matices, es válido también para Chile. El aumento del gasto, la debilidad de los ingresos y la evolución creciente de la deuda pública han generado una discusión respecto de la sostenibilidad fiscal (Dirección de Presupuestos, 2021; Arend et al., 2019), por una parte, y sobre la necesidad de reformar, modernizar y mejorar el sistema presupuestario por el otro (Aninat Sahli & Razmilić Burgos, 2017).

En ese contexto, el exministro de Hacienda, Ignacio Briones, convocó en 2019 a una comisión asesora en materia de transparencia y eficiencia del gasto público. La entidad, denominada Comisión del Gasto Público, funcionó durante 2020 y emitió recientemente un informe final denominado «Lineamientos para considerar en una reforma presupuestaria» (Comisión del Gasto Público, 2021).

Las recomendaciones de la comisión abordan diversas materias asociadas al proceso presupuestario como la formulación, discusión, ejecución y evaluación. También trata temas más amplios de la gestión financiera pública, como la transparencia fiscal y la participación ciudadana. Una de dichas recomendaciones es mejorar y desarrollar nuevos mecanismos que permitan aumentar el conocimiento y comprensión de la ciudadanía respecto de las finanzas públicas y el presupuesto.

El presente ensayo pretende contribuir a dicho objetivo. ¿Cómo analizar y leer la Ley de Presupuestos del Sector Público? Se propone que hay al menos cuatro herramientas fundamentales para esta tarea:

1)              Las clasificaciones presupuestarias. En el clasificador encontramos los conceptos técnicos con los que se estructura la Ley de Presupuestos. Es imprescindible conocer estos conceptos para poder leer y analizar la ley.

2)              La fundamental partida 50 «tesoro público». Como se describirá más adelante, esta partida es una figura presupuestaria y contable que representa al fisco. En lo principal, es un mecanismo que conecta la recaudación de los ingresos del Estado, especialmente los impuestos, y su posterior distribución entre los distintos organismos de la Administración para que estos ejecuten las diversas políticas públicas y programas.

3)              Las «fichas presupuestarias» que contienen los presupuestos de los diversos organismos incluidos en la ley.

 

4)              Las «glosas presupuestarias» son una herramienta muy importante para entender cómo se estructuran y funcionan los presupuestos de los organismos públicos.

El texto se inicia con la presentación de algunos aspectos teóricos relevantes sobre el presupuesto público. A continuación, se describe el proceso presupuestario chileno, contextualizando el ámbito en que se debe analizar la Ley de Presupuestos, para de ahí revisar las herramientas que permiten leer dicho documento. Finalmente se presentan las conclusiones.

 

 

1.               ¿Qué son los presupuestos públicos?

 

En su forma más simple el presupuesto público es un documento o una colección de documentos que incluye las propuestas de gasto e ingreso del gobierno, reflejando sus prioridades políticas y objetivos fiscales (Lee et al., 2013; Shapiro, 2001). Otros señalan que, «a simple vista, parece una interminable e incomprensible lista de números» (Marcel Cullell et al., 2013: 33). Al ser el acta que contiene el presupuesto solo una faceta o manifestación de un proceso más complejo, que si se observa de manera aislada del resto del sistema presupuestario, se pierde la importante interacción que se da entre todas las partes (Shapiro, 2001).

Para analizar el proceso presupuestario es necesario revisar, al menos, cuatro dimensiones que lo describen y explican. Un primer ejercicio clave es distinguir entre macro- y micropresupuestación (Rubin, 2019; Willoughby, 2014). También es importante identificar las etapas del ciclo presupuestario (Lee et al., 2013) y los actores que participan (Rubin, 2019; Willoughby, 2014). Se deben revisar los diferentes formatos o tipos de presupuestos que se preparan, así como las técnicas de presupuestación que se utilizan (Khan, 2019; Mikesell, 2014; Willoughby, 2014). Por último, también es necesario conocer las teorías que tratan de explicar cómo interactúan los diferentes actores del proceso y especialmente, cómo se toman las decisiones presupuestarias (Willoughby, 2014; Lee et al., 2013).

1.1.         Macro- y micropresupuestación

El proceso de presupuestario incluye decisiones macro- y micropresupuestarias (Willoughby, 2014). Las primeras se asocian a las decisiones de política fiscal. En este nivel, los gobiernos toman las decisiones de gasto público considerando las estimaciones de ingresos (Cuadrado Roura, 2006). Durante las últimas décadas se han desarrollado diversas herramientas de macropresupuestación (Schick, 2002). Las reglas fiscales, los marcos financieros de mediano plazo y los consejos fiscales independientes forman parte de estas (Barreix & Corrales Lara, 2019).

 

En la micropresupuestación, el énfasis está en las decisiones de asignación de recursos entre los distintos organismos, las interacciones y estrategias entre estos y la agencia presupuestaria central (Zapico Goñi, 1996), y las acciones de ejecución y modificación posterior de los presupuestos o represupuestación (Steccolini et al., 2012). Las decisiones micropresupuestarias son menos visibles en términos de la atención que reciben de los medios de comunicación y, en gran medida, están determinadas por las decisiones macrofiscales (Willoughby, 2014).

1.2.         El ciclo presupuestario y sus actores

Al ciclo presupuestario se le reconocen, generalmente, cuatro etapas: la formulación, la discusión y aprobación, la ejecución y la evaluación (Mikesell, 2014; Lee et al., 2013; Swain & Reed, 2010; Shapiro, 2001) En el proceso participan el poder ejecutivo, destacándose el jefe de gobierno, el ministro de finanzas y la agencia presupuestaria central. A estos se suman los departamentos o ministerios sectoriales y los organismos públicos. También participa el poder legislativo a través de sus legisladores, los comités o comisiones de revisión de las asignaciones y la oficina asesora en materias presupuestarias (Rubin, 2019; Willoughby, 2014).

La formulación inicial del presupuesto ocurre casi exclusivamente dentro del poder ejecutivo. Por lo general, la agencia presupuestaria central coordina y administra la formulación del presupuesto, solicitando información de departamentos individuales y proponiendo los cambios necesarios para ajustar las múltiples prioridades gubernamentales a la totalidad de recursos disponibles. Este proceso puede tomar un período largo de tiempo, dependiendo del diseño del proceso y las disposiciones legales que lo regulen (Lee et al., 2013; Shapiro, 2001).

La formulación tiene como base las decisiones macrofiscales. El marco presupuestario está determinado, en parte, por las proyecciones de los indicadores clave que influyen en los ingresos y egresos, como: crecimiento económico, inflación, o cambios demográficos. Influyen, también, otros factores como: las metas fiscales —por ejemplo, mantener el déficit o la deuda a cierto nivel—, aumentar o disminuir impuestos, o elevar el gasto para ciertas áreas prioritarias (Lee et al., 2013; Shapiro, 2001). En la dimensión micropresupuestaria, la formulación abarca el proceso en el que los organismos públicos efectúan las estimaciones de recursos que requerirán para el período siguiente y preparan la defensa de dichas estimaciones frente a la autoridad presupuestaria central y el poder legislativo.

La segunda etapa del ciclo presupuestario ocurre cuando la propuesta del ejecutivo es discutida en el legislativo y, consecuentemente, aprobada. Esta etapa comienza cuando el ejecutivo propone formalmente el presupuesto al legislativo. Después el legislativo discute el presupuesto, lo cual puede incluir diversas reuniones entre los distintos actores, tanto en comités o comisiones, como en el plenario de las

 

cámaras. El proceso termina cuando el presupuesto es aprobado por el legislativo, ya sea intacto o con modificaciones.

La injerencia del poder legislativo en las aprobaciones, rechazos y modificaciones al proyecto de presupuesto dependerá de las atribuciones que las normas jurídicas le otorgan y del tipo de régimen político que existe. Hay diferencias entre los sistemas presidencialistas y los parlamentarios, así como dentro de estos (Marcel Cullell et al., 2013). También dependerá de la capacidad técnica con que cuente el poder legislativo (Wolfersdorff, 2018; Gazmuri Mujica, 2012).

La ejecución comienza cuando los organismos públicos inician las erogaciones autorizadas en el presupuesto. Para poder solventar los gastos, el nivel central distribuye los fondos entre los diversos ministerios sectoriales, departamentos u organismos públicos, de conformidad con el presupuesto aprobado. A su vez, estos inician las erogaciones directamente o mediante la prestación de bienes y servicios, transferencias u otros mecanismos de gasto. Esto implicará que se deben realizar los pagos para saldar el costo de las adquisiciones. Estas transacciones de ejecución de gastos y movimiento de fondos o dinero son objeto de registro contable. A lo largo del año y durante el ejercicio se van generando diversos informes sobre la ejecución presupuestaria. El proceso termina con el cierre del año presupuestario y la emisión de los informes finales.

La última etapa del ciclo presupuestario incluye una serie de actividades que tienen como propósito evaluar si hubo un uso efectivo de los recursos públicos, conforme a lo establecido en el presupuesto. La evaluación que realiza el poder ejecutivo debe ser informada al poder legislativo y es un insumo para la formulación del presupuesto siguiente. A esta evaluación del gobierno, normalmente se le suman las que pueden hacer órganos independientes de auditoría y control.

1.3.         Formatos de los presupuestos y técnicas de elaboración

Los formatos en que se presenta el presupuesto, así como las técnicas de formulación varían entre los distintos países (Khan, 2019; Mikesell, 2014; Willoughby, 2014; Lee et al., 2013).

El tipo de presupuesto más utilizado es el de «línea». En estos, la asignación de recursos se efectúa en función de insumos productivos u objetos gasto. Cada uno de ellos representa una línea en el presupuesto. Las más comunes son el personal, los bienes, las inversiones y las transferencias.

Otro tipo de presupuesto muy utilizado es el presupuesto por «programas». En este formato las diferentes líneas de gasto o insumos se agrupan en torno a objetivos específicos de política pública o programa. Puede presentar múltiples combinatorias. Por ejemplo, un organismo público puede administrar varios programas públicos y organizar su presupuesto manteniendo la relación de uno a

 

uno entre el programa público y el programa presupuestario que contiene las líneas de gasto. La clave en este proceso es poder identificar un conjunto de actividades destinadas a conseguir objetivos bien definidos respecto de los cuales se puedan asignar los recursos públicos. Cuando esto no es factible, los presupuestos por programas pueden perder coherencia y efectividad.

Otro tipo de presupuesto es el de resultado o desempeño. En este caso, se busca asociar la asignación de recursos con resultados a lograr por parte de los organismos públicos. Esto presenta dificultades en el sector público, por cuanto los resultados deseados en términos de política pública no necesariamente se deben al accionar de los organismos, ya que intervienen otras variables. Una versión distinta de estos presupuestos es la que intenta asociar niveles de desempeño a la asignación de recursos presupuestarios. En estos casos, es importante contar con información de desempeño que permita ir efectuando asociaciones con el nivel de actividad de los organismos públicos y su eficiencia.

Existen también técnicas de presupuestación. Una de las más conocidas es el denominado «presupuesto base cero», PBC. Hace referencia a una metodología de análisis y formulación presupuestaria que se ha aplicado tanto en empresas como en organismos públicos. Es «una metodología de presupuestación que busca construir desde cero un presupuesto, de manera que elimine todo el gasto obsoleto de una organización y se conserven únicamente los conceptos relevantes para cumplir sus objetivos» (Durán et al., 2018: 12). Existe una larga tradición de aplicación de esta técnica en los sectores públicos, desde los años setenta, época en la que fija su aparición y desarrollo, y sus resultados son mixtos (Martínez Álvarez & García Martos, 2013).

La idea central de esta metodología es que el punto de partida de elaboración de los presupuestos no es el dato del período anterior, sino cero, lo que implica un gran esfuerzo administrativo y de tiempo. Esto es difícil de compatibilizar con la formulación y discusión de los presupuestos públicos en los gobiernos, ya que dicho proceso tiene una gran magnitud —en términos de número de organismos y volumen de recursos— y el tiempo en que debe realizarse es relativamente corto. Se estima que esta técnica «nunca ha llegado a aplicarse a la formulación completa de un presupuesto público, pues los plazos propios del ejercicio presupuestario anual son incompatibles con los requerimientos del PBC» (Marcel Cullell et al., 2013: 58).

1.4.         Teorías del comportamiento presupuestario

Hay varias teorías que intentan explicar los procesos presupuestarios, dentro de las cuales, la del incrementalismo presupuestario ha sido la más utilizada. Propuesta por Aaron Wildavsky (1989) en los años sesenta dominó por décadas la investigación y el análisis de la presupuestación (Caiden, 1999).

 

Esta teoría describe las pautas de decisión que se dan en el proceso presupuestario. En la formulación, discusión y aprobación de los presupuestos se tiende a aceptar la asignación del año anterior como un dato, examinando primordialmente los cambios marginales de tal asignación. Es una regla de decisión simple y estable. Cuando existe limitación de tiempo, recursos de análisis y conocimiento técnico, habrá fuertes incentivos para disminuir los cálculos requeridos para determinar las asignaciones presupuestarias. Tomar como punto de partida el presupuesto precedente, que ya fue discutido y analizado, ayuda a resolver el problema. Así, la principal simplificación en la discusión presupuestaria es el incrementalismo. Aceptar como base el presupuesto del año anterior y analizar solo el incremento a otorgar.

Peters (1995) señala que hay dos factores del proceso presupuestario que operan en favor de los resultados incrementales. El primero es la gran magnitud del proceso mismo. Debe resolverse la asignación de un volumen importante de los recursos de una economía y debe hacerse en un período relativamente breve y bajo gran presión política. Por consiguiente, «se observa una tendencia a aceptar la distribución existente de los gastos como algo dado, concentrándose, …tanto el tiempo como la atención, en las desviaciones de las pautas existentes, que son relativamente pocas» (Peters, 1995: 411). La segunda característica que ayuda a producir soluciones incrementales es la naturaleza secuencial y repetitiva de la presupuestación. Debido a que los presupuestos tienen, en la mayoría de los casos, una frecuencia anual, la discusión presupuestaria debe efectuarse periódicamente. Bajo esa premisa, los errores u omisiones podrán corregirse en períodos posteriores. Ello es más relevante cuando quienes participan del proceso permanecen en sus puestos por largos períodos.

Otra teoría relevante para analizar el comportamiento presupuestario es la del burócrata maximizador del presupuesto. Planteada por Niskanen (1971) a principios de los años setenta, parte del supuesto de que el burócrata es racional. Entiende por burócrata al empleado de tiempo completo de una oficina gubernamental y que, como individuo, no es ni más ni menos eficiente, honesto, trabajador o digno de admiración que algún otro trabajador que no sea burócrata, sino que actúa considerando sus intereses particulares. Actúa como un individuo egoísta, preocupado por su propio bienestar (Niskanen, 1971).

Bajo esa premisa, la función de utilidad del burócrata estaría compuesta por elementos como: su salario, las ganancias extras derivadas del puesto, la reputación pública, el poder, los resultados del organismo y la facilidad de hacer cambios. Para Niskanen (1971), la clave está en que el presupuesto público contendría la mayoría de estos elementos, por lo que sería correcto establecer que lo que el burócrata trata de maximizar es su presupuesto. Para los empleados de la burocracia, un mayor presupuesto significa —aunque no necesariamente— mejores condiciones de empleo, mejores promociones y compensaciones.

 

En el proceso presupuestario hay un patrocinador —una agencia presupuestaria central o un comité legislativo— que está a cargo de definir qué monto de recursos asignará a las instituciones, considerando los niveles de producción y prestación de servicios que estas entregan a la sociedad. La relación entre los organismos burocráticos y el patrocinador es mutuamente monopólica o de monopolio bilateral. El poder monopólico de tales entidades radica en que no existen alternativas para la prestación de los servicios. Para el patrocinador, su poder se basa en la centralización de los recursos financieros que recauda el Estado y que le corresponde asignar. Ambas organizaciones intercambian servicios por presupuesto. Niskanen (1971) plantea que el cuerpo burocrático ofrece al patrocinador un volumen de servicios a cambio de un conjunto de recursos presupuestarios. El patrocinador se ve, en cierta medida, obligado a aceptar el nivel de presupuesto solicitado, ya que de lo contrario el volumen de servicios sería cero, lo que no es factible para el patrocinador. Esto le da al organismo un poder de negociación muy similar al que tienen los monopolistas en los mercados.

 

 

2.               El presupuesto público en Chile

 

Para analizar el presupuesto público en Chile, deben considerarse variados aspectos. Lo primero es conocer las disposiciones regulatorias en diversos cuerpos legales, pero especialmente, lo prescrito en la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, contenida en el decreto ley Nº 1.263, de 1975.

Lo segundo, es conocer las disposiciones constitucionales que regulan las atribuciones del presidente de la república y el Congreso Nacional en materia presupuestaria. Por último, debe analizarse el rol de la Dirección de Presupuestos, DIPRES, en cuanto autoridad presupuestaria central en Chile.

2.1.         Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado

El presupuesto público en Chile está regulado, principalmente, en el decreto ley Nº 1.263, de 1975.

El presupuesto del sector público consiste en una estimación financiera de los ingresos y gastos de este sector para un año dado, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos previamente establecidos (decreto ley Nº 1.263, 1975, artículo 11). Dicho presupuesto, para el ejercicio del año, deberá ser aprobado por ley (decreto ley Nº 1.263, 1975, artículo 9º).

Todos los ingresos que perciba el Estado deberán reflejarse en un presupuesto que se denominará del sector público, al igual que todos los gastos (decreto ley Nº 1.263, 1975, artículo 4º). Esto es relevante por dos razones. La primera es

 

que este artículo consagra el principio de la universalidad (Pallavicini Magnère, 2015). La segunda es que, si bien esta ley regula cómo debe denominarse la Ley de Presupuesto, la cobertura de esta no es el sector público, sino que solamente el gobierno central (Dirección de Presupuestos, 2020).

En el presupuesto, se fijarán las prioridades y se asignarán recursos globales a sectores, sin perjuicio de la planificación interna y de los presupuestos que compete elaborar a los servicios integrantes del sector (decreto ley Nº 1.263, 1975, artículo 5º).

El concepto de «sector» es muy importante en el presupuesto público chileno. La Constitución establece que al presidente de la república le corresponde el gobierno y la administración del Estado. Para ello cuenta con los ministros de Estado, quienes actúan como los colaboradores inmediatos de este.

Por su parte, la ley Nº 18.575 dispone que los ministerios son los órganos superiores de colaboración del presidente de la república en las funciones de gobierno y administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones.

La concordancia de estas normas permite inferir que el gobierno y administración del Estado se efectúa a través de sectores, los cuales son dirigidos desde los ministerios. Para el ejercicio de estas funciones, los recursos presupuestarios se asignan al sector o ministerio, que se representarán en la Ley de Presupuestos como una partida, todo ello sin perjuicio de los presupuestos que deben preparar los organismos que forman parte del sector.

Diversas normas refuerzan esta idea. Por ejemplo, el artículo 10 de la Ley de Presupuestos del Sector Público año 2021 establece que, no obstante la dotación máxima de personal o de horas semanales fijadas a los servicios públicos, podrá aumentarse la dotación u horas semanales de alguno o algunos de ellos con cargo a la disminución de otro u otros por decreto supremo expedido bajo la fórmula

«Por orden del presidente de la república» por intermedio del ministerio del ramo, el que deberá llevar también la firma del ministro de Hacienda. En ningún caso podrá aumentarse la dotación máxima o número de horas semanales del conjunto de los servicios del ministerio respectivo.

Asimismo, podrán incrementarse los cupos de honorarios fijados en este presupuesto a los servicios públicos y programas presupuestarios, con cargo a la disminución de otro u otros, sin que pueda, en caso alguno, aumentarse los cupos de honorarios del conjunto de los servicios del ministerio respectivo. Esto da cuenta de que la asignación de recursos, en ámbitos como el del gasto en personal, tiene un carácter sectorial, más allá de las asignaciones por organismos que la misma ley prevé.

 

El artículo 12 establece que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año calendario. Este artículo, junto a otros de esta misma norma, así como otros cuerpos jurídicos consagran el principio de la anualidad presupuestaria (Pallavicini Magnère, 2015).

Para la elaboración del presupuesto del sector público, debe establecerse un calendario de formulación, el que deberá ser especificado por el ministro de Hacienda (decreto ley Nº 1.263, 1975, artículo 13). El presupuesto deberá quedar totalmente tramitado a más tardar el 1 de diciembre del año anterior a su vigencia (decreto ley Nº 1.263, 1975, artículo 14).

Finalmente, el artículo 20 establece que en el Diario Oficial se publicará solo un resumen de la Ley de Presupuestos del Sector Público. Esta disposición permite, junto con otras herramientas legales, dar cumplimiento al principio de publicidad (Pallavicini Magnère, 2015).

2.2.         Los poderes ejecutivo y legislativo en su relación con el presupuesto público

Corresponderá al presidente de la república la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos (Constitución, artículo 65)2.

El proyecto de ley de presupuestos deberá ser presentado por el presidente de la república al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir; y si el Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su presentación, regirá el proyecto presentado por el presidente de la república (Constitución, artículo 67). En la práctica esto ha significado que siempre el proyecto es aprobado a más tardar el 30 de noviembre de cada año (Granados Aguilar et al., 2009).

El Congreso Nacional no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos; solo podrá reducir los gastos contenidos en el proyecto de ley de presupuestos, salvo los que estén establecidos por ley permanente. La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos y de los nuevos que establezca cualquiera otra iniciativa de ley, corresponderá exclusivamente al presidente, previo informe de los organismos técnicos respectivos. No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto (Constitución, artículo 67)3.

 

2                 Para una discusión sobre la iniciativa presidencial exclusiva en materia presupuestaria y de gasto público, ver Rodríguez Cabello y Vergara Montes (2020).

3                 Un análisis de la relación entre el presidente de la república y el Congreso Nacional en el proceso presupuestario chileno se encuentra en Claro Edwards y Repetto Lisboa (2020).

 

El proyecto de ley de presupuestos ingresa al Congreso Nacional a través de la Cámara de Diputados. Su revisión está sometida a un procedimiento especial de tramitación, por lo que se deriva a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, integrada por 13 diputados y 13 senadores. Esta comisión es presidida por un senador elegido entre sus miembros. El reglamento del Senado indica en su artículo 207 que la Comisión Especial Mixta de Presupuestos fijará en cada oportunidad sus normas de procedimiento y formará en su seno las subcomisiones que necesite para el estudio de las diversas partidas del proyecto. Actualmente hay cinco subcomisiones. Luego de la presentación del estado de la hacienda pública, por parte del ministro del ramo y del informe de finanzas públicas, se procede al análisis detallado de las partidas por las subcomisiones parlamentarias, las que escuchan a representantes del ejecutivo y de otras instituciones, pudiendo en esta instancia presentarse indicaciones y solicitudes de votación separada.

Cada subcomisión debe emitir un informe relativo a cada partida, donde se explicitan las eventuales modificaciones que propone a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos. Esta última instancia analiza nuevamente cada una de las partidas y el articulado del proyecto; puede pronunciarse sobre las indicaciones y solicitudes de votación separada, procediendo luego a votar el texto restante de la partida que no haya sido objeto de enmiendas.

2.3.         El rol de la Dirección de Presupuestos como autoridad presupuestaria central

Las funciones y atribuciones de la Dirección de Presupuestos están reguladas en el decreto con fuerza de ley Nº 106, de 1960. Es un servicio dependiente del Ministerio de Hacienda, cuya función principal es la elaboración del presupuesto de la nación y la aplicación de la política presupuestaria en el contexto de los planes de desarrollo social y económico, y demás objetivos nacionales (decreto con fuerza de ley Nº 106, 1960, artículo 1º).

El artículo 2º establece las funciones específicas. Entre ellas destacan:

1)              El preparar anualmente el proyecto de presupuesto fiscal, a través del examen y revisión de las peticiones de los servicios públicos, para someterlo a la consideración del ministro de Hacienda.

2)              Proponer anualmente, en los proyectos de presupuesto corriente y de capital del fisco, el número y denominación de los ítem de ingresos y gastos para los efectos de su presentación al Congreso Nacional.

Para cumplir con lo anterior, debe informar al ministro de Hacienda sobre el límite a que podrán llegar los gastos públicos durante el período presupuestario siguiente como, asimismo, el límite a que puedan llegar los gastos de las diversas partidas y capítulos que forman el presupuesto fiscal.

 

Debe preparar las instrucciones y normas que deberá aplicar el sector público en el proceso de formulación del presupuesto y asesorar a los servicios e instituciones en la preparación de sus anteproyectos de presupuestos. Para ello puede solicitar a los organismos públicos informaciones tendientes a facilitar la formulación, ejecución y control de los presupuestos.

Finalmente, destaca el hecho de que debe asesorar al ministro de Hacienda en la discusión parlamentaria de los proyectos de presupuestos y publicar y distribuir la Ley de Presupuesto Fiscal y otros documentos relacionados con sus actividades.

Del análisis de la legislación es posible extraer que la Dirección de Presupuestos juega un rol fundamental, tanto en la formulación como en la discusión y aprobación del presupuesto público, así como en la ejecución presupuestaria.

La formulación presupuestaria en Chile puede dividirse en dos grandes subetapas (Von Gersdorff Tromel, 2018). La primera incluye todas aquellas acciones previas al envío, por parte del ministro de Hacienda, del oficio con las instrucciones para la formulación y el marco comunicado. La segunda, que podría denominarse la subetapa formal, se inicia una vez que los ministerios reciben las instrucciones y el marco, e inician la preparación de los antecedentes para la solicitud de recursos presupuestarios para el año siguiente. En ambas subetapas el rol de la Dirección de Presupuestos es fundamental.

Una vez presentados los proyectos de presupuesto por parte de los organismos, se inician las reuniones entre estos y los funcionarios de la Dirección de Presupuestos, en lo que se conoce como las comisiones técnicas (Dirección de Presupuestos, 2005). Normalmente, durante agosto, se efectúan reuniones en las comisiones técnicas para el análisis global e institucional de los proyectos de presupuesto y sus metas, lo que incluye la presentación de informes sectoriales

—ministeriales—. Estas comisiones técnicas son integradas por funcionarios de la Dirección de Presupuestos y representantes de los ministerios y servicios.

Para sus obligaciones asociadas al presupuesto público, la Dirección de Presupuestos se organiza a través de «sectores presupuestarios» (ver tabla Nº 1), en los que se agrupan números variables de partidas, las que pueden o no estar vinculadas entre sí (Aninat Sahli & Razmilić Burgos, 2017).

 

Fuente: elaboración propia a partir de la información del organigrama de la Dirección de Presupuestos (s.f.).

 

 

3.               Herramientas de análisis de la Ley de Presupuestos del Sector Público

 

Hay al menos cuatro herramientas fundamentales para leer y analizar la Ley de Presupuestos del Sector Público:

1)              Las clasificaciones presupuestarias. En el clasificador encontramos los conceptos técnicos con los que se estructura la Ley de Presupuestos. Es imprescindible conocer estos conceptos para poder leer y analizar la ley.

2)              La partida 50 «tesoro público». Como se describirá más adelante, esta partida es una figura presupuestaria y contable que representa al fisco. En lo principal, es un mecanismo presupuestario que conecta la recaudación de los ingresos del Estado, especialmente los impuestos, y su posterior distribución entre los distintos organismos de la Administración para que estos ejecuten las diversas políticas públicas y programas.

3)              Las fichas presupuestarias que contienen los presupuestos de los diversos organismos incluidos en la ley.

4)              Las glosas presupuestarias son una herramienta muy importante para entender cómo se estructuran y funcionan los presupuestos de los organismos públicos.

 

3.1.         Las clasificaciones presupuestarias

Una de las herramientas más importantes para leer y analizar la Ley de Presupuestos son las clasificaciones presupuestarias (Cornejo Rallo, 2006). Los propósitos de las clasificaciones están definidos en el artículo 16 del decreto ley Nº 1.263, de 1975. Ahí se establece que estas deben cumplir tres funciones:

1)              Proporcionar información para la toma de decisiones. Esto permite a los funcionarios tomar la decisión de dónde imputar un ingreso o gasto.

2)              Vincular el proceso presupuestario con la planificación del sector público.

3)              Posibilitar el control de la eficiencia con que se manejan los recursos públicos.

Las clasificaciones presupuestarias están reguladas el decreto Nº 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda. Este clasificador vino a reemplazar al establecido en el decreto Nº 1.256, de 1990.

Actualmente, el decreto establece cinco formas de presentar la información presupuestaria:

1)              Clasificación institucional.

2)              Clasificación por objeto o naturaleza.

3)              Clasificación por monedas.

4)              Clasificación por iniciativas de inversión.

5)              Clasificación por grados de afectación presupuestaria.

Las tres primeras clasificaciones son fundamentales para poder leer la Ley de Presupuestos. La clasificación por grados de afectación presupuestaria no es original del decreto Nº 854 y fue incorporada por el decreto Nº 1.403, de 2005.

La clasificación institucional permite ordenar los organismos que están contemplados en la Ley de Presupuestos. Para ello, utiliza tres categorías que son: partida, capítulo y programa.

La partida es el nivel superior de agrupación. Se asigna a los poderes del Estado

—Presidencia de la República, Congreso Nacional y Poder Judicial—, a los órganos autónomos constitucionalmente —Contraloría General de la República, Ministerio Público y Servicio Electoral—, a cada uno de los diversos ministerios y a la partida «tesoro público» (ver tabla Nº 2).

 

 

 

 

Fuente: elaboración propia a partir de la Ley de Presupuestos del Sector Público año 2021.

Las partidas se subdividen en capítulos, que corresponden a cada uno de los organismos que se identifican con presupuestos aprobados en forma directa en la Ley de Presupuestos. Estos a su vez, se dividen en programas en relación a funciones u objetivos específicos identificados dentro de los presupuestos de los organismos públicos.

La clasificación por objeto o naturaleza permite ordenar las transacciones que efectúan los organismos públicos. Estas transacciones pueden ser de ingresos

 

o de gastos. Para ello, utiliza cuatro categorías: subtítulo, ítem, asignación y subasignación.

El subtítulo es la agrupación de operaciones presupuestarias de características

o naturaleza homogéneas y está compuesto por un conjunto de ítems (ver tabla Nº 3). Por su parte, los ítems representan un «motivo significativo» de ingreso

o gasto y las asignaciones corresponden a un «motivo específico» del ingreso

o gasto. La subasignación es una subdivisión de la asignación en conceptos de

«naturaleza más particularizada».

 

Tabla Nº 3

 

 

 

Fuente: elaboración propia a partir del decreto Nº 854 (2004).

 

Al analizar los subtítulos es posible identificar algunas categorías especiales. Una de ellas son los subtítulos «dobles», es decir, aquellos que están contemplados tanto de ingresos como de gastos. Esto implica que permiten el traspaso de recursos entre organismos públicos. Hay tres subtítulos que pueden considerarse dobles. El primero de ellos son las transferencias corrientes. Cuando un organismo público entrega recursos a otros, devenga una transferencia en términos de gasto. Por su parte, el organismo que lo percibe, devenga una transferencia en términos de ingreso.

El segundo es el aporte fiscal. En cuanto subtítulo de ingreso, el aporte fiscal se define como el aporte complementario que otorga el Estado a través de la Ley de Presupuestos y sus modificaciones, destinado al financiamiento de gastos de los organismos públicos. A nivel de gasto, el aporte fiscal se presenta dividido

 

en dos. El subtítulo 27 «aporte fiscal libre» y el subtítulo 28 «aporte fiscal para el servicio de la deuda». Estos gastos están contemplados en la partida 50 «tesoro público».

El tercer subtítulo que podría considerarse doble son las transferencias para gastos de capital. En este caso, la lógica es similar al de las transferencias corrientes.

Otra categoría especial de subtítulos la integran los «pareados», es decir, los que tienen contrapartes en ingresos y gastos. En esta categoría podemos encontrar el subtítulo de ingreso «recuperación de préstamos» y su par, el subtítulo de gasto

«préstamos». Un ejemplo de organismo público que devenga estos subtítulos es la Dirección General de Crédito Prendario, DICREP. También podemos observar como subtítulo pareado al «endeudamiento» y su par, el subtítulo de gasto

«servicio de la deuda».

Finalmente, está la categoría especial de subtítulos denominada «instrumental». Aquí podemos hallar al subtítulo de ingreso «saldo inicial de caja» y el de gasto «saldo final de caja». Se les puede considerar instrumentales, porque no se devengan, es decir, no tienen flujos y se emplean solo para ir neteando los presupuestos o para empalmar los presupuestos de un año para otro. Un ejemplo de esto es el reconocimiento del saldo inicial de caja junto a la deuda flotante. Este corresponde a los compromisos devengados y no pagados al 31 de diciembre del ejercicio presupuestario. Para esta situación, el decreto ley Nº 1.263, de 1975, dispone que, a partir del 1 de enero de cada año, no podrá efectuarse pago alguno sino con cargo al presupuesto vigente. Por ello, cada año deben reconocerse en el presupuesto vigente aquellos gastos devengados, pero no pagados al 31 de diciembre, los cuales deberán ser pagados con las disponibilidades financieras reales que presenten los organismos al inicio del año presupuestario, los que son reconocidos a través del subtítulo saldo inicial de caja.

La clasificación por monedas permite la identificación presupuestaria en forma separada, de ingresos y gastos en moneda nacional y en monedas extranjeras convertidas a dólares.

La clasificación por iniciativas de inversión corresponde al ordenamiento, mediante asignaciones especiales, de los estudios, proyectos y programas, a que se refieren las iniciativas de inversión.

La clasificación por grado de afectación presupuestaria implica las instancias previas al devengamiento en la ejecución del presupuesto, que las entidades públicas deberán utilizar e informar con el objeto de conocer el avance en la aplicación de los recursos presupuestarios. Utiliza las categorías preafectación, afectación, compromiso cierto. Además, contempla la categoría compromiso implícito.

 

Con las categorías analíticas de las clasificaciones presupuestarias, se puede leer y analizar la Ley de Presupuestos del Sector Público. Para efectos de ejemplificación, se utilizarán las leyes de presupuesto de los años 2020 y 2021.

Como ya se señaló, en el Diario Oficial, solo se publica un resumen de la ley. Este resumen contiene la estimación de ingresos y el cálculo de gastos, así como la aprobación de los ingresos generales de la nación y los aportes fiscales, tanto en moneda nacional como en moneda extranjera convertida a dólares. Sin embargo, para un análisis completo de la ley, debe analizarse su versión completa, es decir, aquella que describe los presupuestos de todas las partidas, capítulos y programas contenidos en la ley.

El artículo primero de la ley aprueba el presupuesto de ingresos y gastos del sector público para el año de referencia. Es un presupuesto a tres columnas y contiene todos los subtítulos que debe abrir el gobierno central. Por ello, la ley no contempla todos los subtítulos de ingresos y gastos. De partida, no incluye el subtítulo 03 «tributos sobre el uso de bienes y la realización de actividades», ya que estos ingresos corresponden solo a las municipalidades. Tampoco están los subtítulos de aporte fiscal, tanto en ingresos como en gastos.

En la primera columna, la ley refleja el resumen de los presupuestos de las partidas, es decir, la suma de todos los recursos de ingresos y gastos contemplados en cada una de ellas. La segunda columna efectúa una deducción de las transferencias, esencialmente, las transferencias corrientes y de capital, y, en algunos casos, las rentas de la propiedad y los integros al fisco. Esto sucede debido a la que la estructura institucional del gobierno central y del gobierno general chileno implica la realización de una gran variedad de transferencias al interior de cada sector y entre niveles de gobierno.

A estas transferencias se les aplica un proceso de consolidación con el objeto de no reflejar dos veces los mismos recursos. La consolidación implica deducir el traspaso en el tesoro público, entre los organismos públicos, y entre los organismos y las municipalidades. La figura contable del tesoro público en el sector público chileno está constituida por un conjunto de cuentas, manejadas por la Tesorería General de la República, a través de las cuales se recaudan los ingresos fiscales conformados principalmente por los impuestos. Dichos fondos son entregados al resto de las unidades del gobierno central (Dirección de Presupuestos, 2020)

Respecto de las transferencias de los organismos, surgen dos tipos de las mismas que es preciso consolidar:

1)              Entre organismos incluidos en la Ley de Presupuestos, puede darse que la institución que realiza el gasto difiere de la que recauda los fondos o de quienes realizan las compras de bienes y servicios de consumo. También se requiere la consolidación de flujos de los organismos al tesoro público.

 

Por último, debe ajustarse el traspaso de recursos desde los organismos incluidos en la ley y las municipalidades.

2)              El artículo segundo aprueba los ingresos generales de la nación y los aportes fiscales4. No todos los recursos contemplados en la ley son considerados ingresos generales de la nación, pero sí los más importantes en términos de volumen. Acá quedan considerados los impuestos, la venta de activos financieros y el endeudamiento. El aporte fiscal identifica el monto de recursos que será destinado a las diferentes partidas contenidas en la ley. Tanto los ingresos generales de la nación como el aporte fiscal quedarán contenidos en la partida 50 «tesoro público», que es otra de las herramientas fundamentales para leer y analizar la Ley de Presupuestos.

3.2.         La partida 50 «tesoro público»

La partida 50 contiene la estimación de ingresos del fisco y de los gastos y aportes de cargo fiscal. El fisco es el término utilizado para hacer referencia al Estado como persona jurídica que tiene la facultad de recaudar impuestos, los cuales sirven a su vez para financiar el gasto público.

La partida 50 contiene varios programas. El programa 01 corresponde a los ingresos generales de la nación y contempla los mismos recursos identificados en el artículo segundo de la ley.

El programa 02 se denomina «subsidios». Acá se comprenden recursos para algunos subsidios tales como el subsidio de cesantía, el subsidio de agua potable, de tarifas eléctricas, entre otros.

El programa 03 «operaciones complementarias» es uno de los más importantes de la partida, por varias razones. La primera es que en él se incluye el financiamiento de organismos estatales autónomos. Estos son el Tribunal Constitucional, el Consejo para la Transparencia, el Tribunal Calificador de Elecciones y los tribunales electorales regionales, el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, el Instituto Nacional de Derechos Humanos y la Defensoría de los Derechos de la Niñez.

La segunda razón de la relevancia del programa 03 es que acá se contiene la

«provisión de financiamientos comprometidos». En Chile, los proyectos de ley que impliquen efectos financieros deben ser presentados al Congreso Nacional con un informe financiero5, preparado por la Dirección de Presupuestos y que estima el impacto fiscal del proyecto. La provisión de financiamientos comprometidos

 

4    Esto no se aplica a la Ley de Presupuestos del año 2021, que en dicho artículo reguló los recursos del Fondo de Emergencia Transitorio.

5    Hay una discusión respecto de establecer mayores exigencias de información para la presentación de proyectos de ley. Al respecto ver Aninat Sahli y Razmilić Burgos (2017) e Irarrázaval Llona et al. (2020).

 

corresponde a los recursos identificados en los informes financieros para cada proyecto de ley que implica gastos. Como no es posible determinar en qué año presupuestario se aprobarán las leyes en tramitación, así como en qué período se deberán efectuar los correspondientes gastos, la ley «provisiona» en este programa los recursos que podrían ser utilizados.

La tercera razón es que se regula el dos por ciento constitucional. Esta es una atribución especial del presidente de la república para decretar pagos no autorizados por ley, con la finalidad atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, de agresión exterior, de conmoción interna, de grave daño o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el país. El total de los giros que se hagan con estos objetos no podrá exceder anualmente del dos por ciento del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuestos del año correspondiente (Constitución, artículo 32).

El 27 de marzo de 2020 se publicó en el Diario Oficial el decreto Nº 333 para atender los gastos necesarios derivados de la epidemia del coronavirus, COVID-19. El decreto facultó al Ministerio de Hacienda para utilizar recursos por hasta $ 1.185.640.409.680 —cantidad equivalente al 2 % del gasto aprobado en la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2020— y que, con cargo a dichos recursos, se pusieran fondos a disposición del Ministerio de Salud y de los demás ministerios, con el objeto de solventar todo tipo de gasto destinado a atender las necesidades derivadas de la emergencia sanitaria.

En este programa también se considera el gasto correspondiente a las sentencias ejecutoriadas. Esto se debe a que el artículo 28 del decreto ley Nº 1.263, de 1975, establece que el ejecutivo podrá ordenar pagos, excediéndose de las sumas consultadas en el rubro «sentencias ejecutoriadas» dictadas por la autoridad competente.

En estos dos últimos casos, es posible observar una técnica presupuestaria que se utiliza para aquellas circunstancias en que no es posible estimar con antelación el monto de gasto a efectuar. Por ello, en el presupuesto se deja

«aperturada la línea» con un monto menor —generalmente, M$ 10— y, en la medida que se dan las condiciones de gasto, se modifica el presupuesto, a través de uno o más decretos, aumentando el monto, según corresponda6.

Por ejemplo, la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2020 fijó inicialmente, para el cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas, un monto de M$ 10. Mientras que, en el presupuesto al 31 de diciembre para dicha materia, se observa un monto de M$ 55.000.010.

 

6                 Las modificaciones presupuestarias se pueden efectuar en virtud de los artículos 26 y 26 bis del decreto ley Nº 1.263, de 1975.

 

El programa 04 contempla los recursos destinados al servicio de la deuda pública que se financia con aporte fiscal.

El programa 05 establece los recursos por concepto de aporte fiscal libre para ser entregado a los distintos organismos públicos que lo tienen previsto en sus presupuestos. Como los recursos son entregados por el tesoro público-fisco a los organismos, en este programa los recursos se contemplan como un gasto

—subtítulo 27—. El monto identificado para cada organismo deberá aparecer entonces como un ingreso, en el subtítulo 09 «aporte fiscal», de su respectiva ficha presupuestaria.

Algunos organismos no reciben aporte fiscal de manera directa. El ejemplo más relevante de esto son los servicios de salud. En este caso, el aporte fiscal es percibido por el Fondo Nacional de Salud, FONASA, el cual, mediante mecanismos como el Programa de Prestaciones Institucionales o el Programa de Financiamiento de Hospitales por grupo relacionado de diagnóstico, efectúa traspasos de recursos a los servicios.

Otros programas relevantes son los que contienen recursos de los fondos soberanos, esto es el Fondo de Reserva de Pensiones y el Fondo de Estabilización Económica y Social. También está el programa que contiene los recursos de los gobiernos regionales.

3.3.         Los presupuestos de los organismos públicos

Los presupuestos de los organismos públicos están contenidos en «fichas presupuestarias» (Pallavicini Magnère, 2015). En cada «ficha» es posible encontrar la clasificación institucional, esto es, la partida/capítulo/programa; la clasificación por objeto o naturaleza, es decir, los subtítulos de ingreso y gasto que en cada caso le corresponda abrir al organismo; y la clasificación por monedas. Esto es relevante cuando el organismo contempla recursos tanto en moneda nacional como en moneda extranjera convertida a dólares. Finalmente, es posible identificar las glosas presupuestarias.

En la clasificación institucional, normalmente el código de la partida equivale al ministerio y el código del capítulo corresponde al organismo propiamente tal.

Respecto de los programas pueden darse varias situaciones. Una de ellas es que el capítulo cuente solamente con un programa y este se denomine de la misma manera que el capítulo. Otra situación es que el capítulo tenga más de un programa. En general, el primer programa o programa 01 contempla los recursos de funcionamiento y operación de carácter permanente del organismo. Los otros programas identificados responderán a objetivos o funciones adicionales asociados a consideraciones legales o programáticas. Un ejemplo relevante acá son los servicios locales de educación pública. Estos organismos disponen

 

de un programa 01 que contiene los recursos de funcionamiento o gastos administrativos de la entidad. El programa 02, denominado «servicio educativo», engloba los recursos para financiar las actividades de educación. Una lógica similar se aplica a los gobiernos regionales. En el programa 01 están previstos los recursos de funcionamiento y en el programa 02 los recursos para inversión regional.

Algunos organismos pueden tener varios programas. Esto es más corriente en las subsecretarías, que tienen diversas funciones y objetivos que cumplir. El que los recursos de los organismos públicos se distribuyan en varios programas responde a diferentes consideraciones. Una de ellas es poder identificar con mayor claridad el destino de los recursos y otra es poder realizar un control más efectivo. Un ejemplo interesante aquí es el programa 02 de la Subsecretaría de Justicia. Hasta 2015, los recursos para el pago de subsidios asociados a las obras concesionadas, mandatadas por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, esto es, los subsidios de los recintos penitenciarios del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria y del Centro de Justicia de Santiago, estaban contenidos en diferentes programas. Los subsidios de cárceles estaban previstos en el programa 01 «Subsecretaría de Justicia» y los del Centro de Justicia en el programa 02 «Coordinación de Reforma Judicial». A contar de 2016, se decidió que los subsidios de las condiciones se consolidarán en el programa 02, el que pasó a denominarse «concesiones Ministerio de Justicia».

Los organismos públicos podrán abrir distintos subtítulos de ingresos en función de la naturaleza de las funciones que deben cumplir y de los requerimientos de recursos que deba requerir en un año presupuestario particular. No obstante esto, es posible observar algunos subtítulos que son regularmente abiertos en los presupuestos iniciales. El primero es el «aporte fiscal» que financia a la mayoría de los organismos. El segundo son los «otros ingresos corrientes», que contiene el ítem «recuperación y reembolso por licencias médicas». Si el programa presupuestario cuenta con dotación de personal, deberá contener esta línea para poder devengar los recursos asociados a este concepto.

Por el lado de los gastos, también pueden observarse algunos subtítulos que son regularmente abiertos.

El primero es el «gasto en personal». Mediante este se realizan los desembolsos asociados a remuneraciones, aportes del empleador y otros gastos relativos a los trabajadores que requieran los organismos para el pago del personal en actividad. Todos los programas que cuentan con dotación de personal tienen este gasto.

El segundo subtítulo es el de «bienes y servicios de consumo». Mediante esta línea los organismos pueden realizar sus gastos por concepto de adquisiciones

 

de bienes de consumo y servicios no personales, necesarios para el cumplimiento de las funciones y actividades de los organismos.

Ambos subtítulos son considerados como gasto operacional7, por cuanto es un gasto que permite «operar» a los organismos. Por su naturaleza, se presentan a nivel de subtítulo, sin desglosarse a nivel de ítem. Esto da mayores niveles de libertad a los directivos públicos para administrar los recursos contemplados en estas líneas.

Otro de los subtítulos regularmente abierto es el de «transferencias corrientes». El mayor nivel de gasto previsto en las leyes de presupuesto de los últimos años son las transferencias corrientes. En este caso, las fichas se presenten a nivel de asignación, identificando los programas públicos8 que cuentan con estos recursos. Regularmente, además, presentan glosas regulatorias.

Un cuarto subtítulo relevante es el de «adquisición de activos no financieros». Mediante este, los organismos pueden adquirir terrenos, edificios, vehículos, mobiliario, máquinas y equipos, y aparatos y programas informáticos. A diferencia de los subtítulos 21 y 22, el 29 se presenta en la ficha a nivel de ítem, lo que de alguna manera restringe la libertad en el uso de sus recursos. Esto ha llevado a plantear que, para dar mayor flexibilidad en la ejecución del presupuesto, se debiera reducir el nivel de desagregación que se establece en cada presupuesto (Aninat Sahli & Razmilić Burgos, 2017).

Finalmente, el subtítulo «iniciativas de inversión» es uno de los más relevantes en los presupuestos de los organismos públicos. Mediante este, los organismos realizan los proyectos de inversión. A diferencia de otros subtítulos de gasto, el decreto ley Nº 1.263, de 1975, establece que los desembolsos por estudios para inversiones, de ejecución de obras y de adquisición de materiales y maquinarias, podrán celebrarse para que sean cumplidos o pagados en mayor tiempo que el del año presupuestario o con posterioridad al término del respectivo ejercicio. Esto implica que el gasto presenta interanualidad, debido a la extensión temporal de la ejecución de los proyectos de inversión, que regularmente son superiores al año calendario. Para la ejecución de este subtítulo los organismos deben efectuar, anualmente, una «identificación presupuestaria», lo que se efectúa mediante decreto o resolución.

 

 

 

 

7    El plan de cuentas contable vigente para los organismos del gobierno central contempla el grupo «53 gastos operacionales», que permite el registro de los hechos económicos asociados al devengamiento de los gastos efectuados mediante los subtítulos 21 y 22 del clasificador presupuestario.

8    Un programa público o gubernamental no necesariamente coincide con un programa presupuestario, según lo definido en la clasificación institucional. Para una discusión sobre las implicancias de esta distinción ver Irarrázaval Llona et al. (2020).

 

3.4.         Las glosas presupuestarias

Pallavicini Magnère (2015) señala que las glosas no están definidas y reguladas en el decreto ley Nº 1.263, de 1975, ni en las clasificaciones presupuestarias. La Contraloría General de la República, resolvió que las glosas presupuestarias, por estar incorporadas en la Ley de Presupuesto del Sector Público, tienen el carácter de normas legales y, por lo tanto, obligan durante la vigencia de esa ley (dictamen Nº 2.445, 2002).

Del análisis de las fichas presupuestarias, es posible observar que las glosas regulan «cantidades» de componentes de gasto, por ejemplo, los vehículos o el personal con que pueden operar los organismos. En otros casos, regulan «montos presupuestarios máximos» como el gasto máximo en horas extraordinarias, viáticos o en honorarios. Estas glosas podrían denominarse «numéricas».

Otras glosas no regulan «cantidades», sino que establecen mandatos, por ejemplo, aquellas que imponen el deber de informar al Congreso Nacional. Estas glosas se podrían denominar «textuales» o solo de texto. Verbigracia, en la ficha presupuestaria del Servicio Agrícola y Ganadero se anotó la glosa 07 que dispone:

 

El Servicio Agrícola y Ganadero informará trimestralmente a la Comisión de Recursos Hídricos y Desertificación y a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos respecto del desarrollo y ejecución de planes de conservación, y de fiscalización para el resguardo de los humedales de la región de Los Lagos, especialmente respecto de la extracción de materiales de humedales como turberas.

Hay glosas que combinan texto con cantidades o números. Ejemplo de ello son las glosas que regulan los programas públicos donde se define un mandato y además se fija una cantidad. Verbigracia, en el programa presupuestario «ingreso ético familiar y Sistema Chile Solidario» de la Subsecretaría de Servicios Sociales se encuentra el programa público denominado «apoyo a personas en situación de calle». Este programa aparece asociado a la glosa 14 que especifica:

De acuerdo a las características del programa se podrá efectuar todo tipo de gastos, incluyendo gastos en personal y en bienes y servicios de consumo, por hasta $ 56.673 miles y $ 54.237 miles respectivamente, con un cupo máximo de 4 personas.

Algunas glosas aparecen regularmente en los presupuestos de los organismos públicos, por lo que se podrían denominar «estructurales». La glosa que regula la

«dotación máxima de vehículos», DMV, está presente en la mayoría de las fichas presupuestarias correspondientes a capítulos y programas.

 

Otra glosa «estructural» es la que regula la «dotación máxima de personal». La obligación de señalar las dotaciones de personal está regulada en el artículo 9º del decreto ley Nº 1.263, de 1975, donde se indica que, en los presupuestos de los servicios públicos regidos por el título II de la ley Nº 18.575, se deberán explicitar las dotaciones o autorizaciones máximas relativas a personal. También se norman otros aspectos como el gasto máximo en horas extraordinarias y para gastos en viáticos. Esto se debe a que ambos desembolsos son considerados

«remuneraciones variables», por lo que sin limitación explícita en el presupuesto del organismo, el gasto quedaría sujeto a la discrecionalidad del directivo superior.

Por último, la glosa que regula las actividades de capacitación y perfeccionamiento también está presente en la mayoría de las fichas presupuestarias de los organismos. Esto se debe también a que la ley Nº 18.575 establece, en su artículo 48, que en el presupuesto de la nación se considerará, globalmente o por organismo, los recursos para las actividades de capacitación (Cornejo Rallo, 2005).

 

 

Conclusiones

 

La Ley de Presupuestos del Sector Público es un documento muy importante para los gobiernos y los ciudadanos de un país. Contiene la estimación de los recursos con que los gobiernos financian su accionar, ejecutan las políticas y programas e intentan satisfacer múltiples necesidades públicas. Pero es un documento complejo, difícil de leer y analizar. ¿Cómo hacer esto? Hay al menos cuatro herramientas fundamentales para realizar este ejercicio.

La primera herramienta son las clasificaciones presupuestarias. En el clasificador encontramos los conceptos técnicos básicos. Tres clasificaciones permiten leer la ley. La clasificación institucional —partida/capítulo/programa— y la clasificación por objeto o naturaleza —subtítulo/ítem/asignación/ subasignación— dan estructura a la Ley de Presupuestos. La clasificación por monedas permite categorizar en qué valor —nacional o extranjero-dólar— se presentan los montos. Es imprescindible conocer estos conceptos para poder leer y analizar la ley.

La segunda herramienta fundamental es la partida 50 «tesoro público». Esta figura presupuestaria representa al fisco. Es un mecanismo que conecta la recaudación de los ingresos del Estado, especialmente los impuestos, y su posterior distribución entre los distintos organismos de la Administración para que estos ejecuten los recursos.

 

La tercera herramienta son las «fichas presupuestarias» que contienen los presupuestos de los diversos organismos incluidos en la ley. En este nivel, podemos observar los distintos conceptos de ingresos y gastos con los que cuentan los organismos públicos para cumplir sus mandatos y funciones, así como los montos de los mismos.

Finalmente, las «glosas presupuestarias» son una herramienta muy importante para entender cómo se estructuran y funcionan los presupuestos de los organismos públicos. Es posible identificar distintos tipos de glosas —numéricas, de texto y algunas que combinan texto y números—, pero algunas, por mandato legal, están presentes en la mayoría de las fichas presupuestarias, por lo que las denominamos glosas estructurales.

Para mejorar el conocimiento y la comprensión de los contenidos de la ley, las autoridades, directivos, funcionarios y ciudadanos deben familiarizarse con estas herramientas.

 

 

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Normativa

 

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•                 Ministerio Secretaría General de la Presidencia (2005). Decreto Nº 100, de 2005, flja el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución Política de la República de Chile. Diario Oficial de la República de Chile, 22 de septiembre de 2005. Última modificación 28 de abril de 2021. https://www. bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=242302

Contraloría General de la República. Dictamen:

•                 Nº 2.445 (2002).