E D I T O R I A L
En tiempos de incertidumbre política, a medio
camino entre un ciclo histórico fenecido
y uno naciente que no acaba por estructurarse y definirse, los órganos administrativos han de seguir
funcionando para satisfacer las necesidades de la
comunidad. Junto con el cambio, aparece con más fuerza la necesidad de revisar
los distintos elementos
que componen ese entramado complejo
que identificamos como Administración del Estado. Dentro de ellos, el régimen
jurídico de su componente humano —esto es, los hombres y mujeres al
servicio de esa entidad abstracta— reclama una actualización urgente a la luz del rol que la sociedad
demanda del Estado,
en un país recientemente marcado
por la insatisfacción de los
ciudadanos con el sector público, pero también con el mercado dominado por actores privados.
La tarea de repensar el sistema de la función
pública debe considerar en su análisis variados obstáculos de índole práctica. Desde luego, el
escenario de estrechez presupuestaria —agravado por las medidas sanitarias decretadas con ocasión de la pandemia
de COVID-19 y un panorama
económico internacional también adverso— afecta severamente la posibilidad de
inyectar recursos frescos que
permitan corregir anomalías e inequidades en el modelo funcionarial vigente. A ello se agrega una persistente y negativa percepción de los particulares sobre el «funcionario público» –representado por la imagen sesentera
de un oficinista anticuado e ineficiente–, la cual se ve amplificada por discursos
electorales que suelen
explotar una supuesta
posición de privilegio por parte de una burocracia incapaz de hacer las cosas bien,
mermando así la confianza en el
cuerpo funcionarial del Estado. Por último, el alto costo político que acarrearía el previsible conflicto
con algunas asociaciones de funcionarios al momento de emprender las reformas, lo
que desincentiva cualquier esfuerzo en esa dirección.
El inmovilismo que se ha mantenido prácticamente
desde la dictación del Estatuto Administrativo hace más de tres décadas,
ha conducido a que las categorías tradicionales del empleo público
se encuentren completamente superadas
por la realidad. En efecto,
las limitaciones normativas a la contratación,
expresadas en la rigidez de las plantas, dificultan la operatividad de las instituciones solo con ese personal,
con la consiguiente imposibilidad de dar plena satisfacción a las necesidades públicas que reclaman un Estado fuerte y
eficiente. Es así como, desde
hace mucho tiempo,
se ha recurrido a las contratas para completar los
cuadros indispensables para el adecuado funcionamiento de los servicios, alterando
el carácter transitorio que tenía esta figura jurídica
para el legislador.
Hasta 2016 esta situación se tradujo en un
esquema de función pública que pasaba
desde una planta que garantiza una inamovilidad casi absoluta, a una contrata
que, no obstante extenderse en el tiempo, sujetaba a esos servidores
a inestabilidad al momento de la renovación o como consecuencia de una inmotivada terminación anticipada. Este panorama, como es sabido,
vino a cambiar con la jurisprudencia sobre
confianza legítima emitida por la Contraloría
General, la que fue posteriormente recogida y
profundizada por la Corte Suprema. De hecho, en el último instructivo sobre la materia (Nº
E156769, de 2021) se avanzó en
alinear los criterios de esta Entidad de Fiscalización con los fallos judiciales respecto de la
evaluación ad hoc y la posibilidad de invocar la existencia de infracciones administrativas como fundamento
suficiente para la no renovación.
Este cambio jurisprudencial permitió no solo estabilizar el vínculo de la Administración con
los funcionarios, los cuales se transforman, de hecho, en parte de la dotación permanente del
organismo, sino también reducir el ámbito de
discrecionalidad de la autoridad para efectuar desvinculaciones —muchas veces motivadas por razones de orden político—
y liberar esas plazas para utilizarlas
en la contratación de nuevos colaboradores afines a la jefatura de turno. Esta última
dimensión ha contribuido a la mantención de cuadros estables de servidores públicos que preservan la memoria institucional, pues no
están sujetos a cambios por
consideraciones ajenas al desempeño de su función, factor clave en el desarrollo de una Administración imparcial y
con criterios de continuidad, independiente de los cambios
de superioridad.
Al mismo objetivo
contribuye la aplicación obligatoria de los mecanismos concursales para las designaciones a contrata que contempla la resolución Nº 1, de 2017, de la
Dirección Nacional del Servicio Civil. Esta iniciativa debe ser destacada, pues
refuerza la garantía de igualdad en el acceso a los cargos públicos y a la
incorporación de servidores con base en el mérito y no en consideraciones
políticas. Sin embargo, el abuso de la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de la norma y la
inobservancia que de ella se ha evidenciado en
la práctica de muchos servicios, reclaman una revisión de la forma en
que ha sido entendida
por esa dirección y por la Contraloría General.
A pesar del avance que ha significado la
reinterpretación del régimen de contrata, tanto en el ingreso como en el cese, subsiste
todavía un espacio que ha sido históricamente desatendido: la contratación de personal a honorarios en la Administración del
Estado. Esta modalidad fue concebida originalmente para contar con expertos que aportasen
al ejercicio de una mejor función pública, ya
que su pericia no se encontraba entre los
cuadros de la institución, o bien se trataba de un conocimiento experto que no era propio de la gestión
habitual del organismo. Sin embargo, la práctica administrativa se apartó sideralmente de esa concepción
primigenia, puesto que dichos servidores no se emplean solo en tareas específicas de alta calificación
y de duración limitada, sino que, por el contrario, lo hacen en trabajos habituales y de forma permanente.
La actual situación del régimen de prestación de
servicios personales a honorarios ha generado
al menos dos consecuencias negativas. Por una parte, la
existencia de un intenso vínculo de jerarquía y la continuidad en la prestación de los servicios no tienen un correlato en
el reconocimiento de derechos para esos asalariados, provocando, las más de las veces, una precarización del empleo público y un ejercicio abusivo de la potestad de contratación. Ello deja de manifiesto la existencia de un estándar
distinto e injustificado por parte del Estado
en la protección del trabajador, según se desempeñe en el sector privado o en el público. Por otro lado, la inestabilidad laboral que padece el contratado
a honorarios, que suele ingresar
sin proceso de selección competitivo y cesa por la sola decisión de la autoridad, hace que esa figura se mantenga como un
espacio entregado totalmente a la discrecionalidad política de la jefatura de turno.
La creciente demanda ciudadana por un mejor
Estado exige repensar el modelo de empleo público que se ha perfilado en las últimas décadas. La
referida ausencia de reformas legales
por parte de los poderes
colegisladores, ha forzado
a los organismos encargados de interpretar de forma
obligatoria las normas administrativas
—Contraloría General y tribunales de justicia— a actualizar la mirada, dando
primacía a la realidad por sobre las formas, a fin de amparar los derechos de
quienes se desempeñan en la Administración. Naturalmente, esos esfuerzos interpretativos son siempre
limitados y solo hacen evidente la necesidad de emprender una reformulación del sistema de función pública.
Mientras ello no suceda, la ansiada «modernización
del Estado» —que, en primer lugar, depende de las personas que lo sirven— no pasará de ser
un bonito eslogan.
Este quinto número de la Revista Chilena de
la Administración del Estado entrega cuatro artículos de alto nivel académico, los cuales pasaron una
rigurosa revisión teórica
y metodológica. Cada uno de ellos analiza
importantes retos que las entidades
públicas enfrentan en la actualidad: reflexiones de ética pública para
servidores públicos; prescripción de la acción disciplinaria en las Fuerzas Armadas y en Carabineros de Chile;
los principales vectores financieros en la gestión de recursos municipales; y herramientas para el análisis
de la ley de presupuestos del sector público.
Además, se incluyen
dos comentarios de jurisprudencia administrativa: el
conflicto de interés en los nombramientos públicos en un determinado servicio; y sobre la constitucionalidad de
las facultades de las secretarías regionales ministeriales de salud en la pandemia
del COVID-19; y un comentario de actualidad:
¿qué piensa la ciudadanía sobre la probidad en la nueva constitución política de la república?
El trabajo que se presenta pone el foco en
diversos aspectos de la función pública, analizándolos en profundidad y proponiendo una mirada reflexiva e
innovadora para la generación de
conocimiento administrativo y el fortalecimiento de una Administración pública
moderna que responda
de mejor manera a las expectativas de los ciudadanos.
Camilo Mirosevic Verdugo
Jefe de la División Jurídica
de la Contraloría General de la República
