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EL CONTROL CONSTITUCIONAL FRENTE A LA AUTORIDAD DEL
ENTE CONTRALOR DEL ESTADO. EL CASO DE EL SALVADOR
CONSTITUTIONAL CONTROL
OVER THE
AUTHORITY OF
THE COMPTROLLER BODY.
THE CASE OF EL SALVADOR
Álvaro Renato Huezo Melara1
Resumen
El presente
trabajo tiene por finalidad contribuir al debate académico, tomando
como
base de análisis la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia, en torno a las dificultades de constitucionalidad con las
cuales la Corte de Cuentas de la República de El Salvador ha
afrontado cada elección de sus magistrados, y cómo este control, de
ser oportuno, puede potenciar la consolidación del ente contralor.
Así mismo, aborda la importancia y el impacto que tiene el ejercer
la fiscalización de los fondos públicos de forma independiente, la
contribución a la transformación nacional y su distanciamiento del control contencioso
administrativo.
Palabras clave: Corte de Cuentas de la República de El Salvador –
fiscalización
– control constitucional –
independencia
Abstract
The purpose of
this work is to contribute to the academic debate, taking as a
basis for analysis the jurisprudence of the Constitutional Chamber
of the Supreme Court of Justice, around the difficulties of
constitutionality with which the Court of Accounts of the Republic
of El Salvador has been faced in each election of its magistrates, and how
this control, if appropriate, can enhance the consolidation of the
controlling entity. Likewise, it addresses the importance and
impact of exercising independent control of public funds, the
contribution
1
Abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas de la Universidad de El
Salvador; colaborador jurídico de la Cámara de Segunda Instancia y
facilitador del Centro de Investigación y Capacitación de la Corte
de Cuentas de la República de El Salvador.
to national
transformation and its distancing from contentious administrative
control.
Keywords: Court of Accounts of the Republic of El Salvador –
control – constitutional control – independence
Introducción
En El Salvador,
la competencia para designar funcionarios de segundo grado
corresponde al órgano legislativo, de conformidad con el artículo
131, Nº 19, de la Constitución salvadoreña, como por ejemplo los
cargos de: fiscal general de la república, procurador general de la
república, miembros del Tribunal Supremo Electoral, entre otros. En
este caso en particular, me referiré al nombramiento de
los
magistrados de la Corte de Cuentas de la República.
Este último ha
estado rodeado por múltiples inconstitucionalidades
frente
a una Asamblea
Legislativa que intentaba mejorar el procedimiento de selección
y tras
el cual han existido separaciones de los cargos incluso dentro de
las 24
horas después de haber sido elegidos2. En consecuencia, es indispensable el cumplimiento
de las exigencias que establece la Constitución para ejercer estos
cargos, dentro de las cuales se encuentran: ser salvadoreños por
nacimiento, mayores de treinta años, de honradez y competencia
notorias; con estos se pretende tener un eficaz funcionamiento
institucional al tener personas idóneas en la titularidad del ente
contralor del Estado; contrario sensu, la ausencia de estas
condiciones es lo que ha sometido a control estos procesos que,
hasta el día de hoy, se plantean y que, en casi todas las
ocasiones, no son resueltas oportunamente. En el presente
me
referiré
a
la
sentencia de inconstitucionalidad de las demandas acumuladas Nºs.
3, 9, y 22, de 2015, para lo cual se establecerá,
en
primer lugar, una parte descriptiva del caso.
1.
Antecedentes de hecho
El día 31
de julio de 2014, luego de un proceso de convocatoria y selección,
la Asamblea Legislativa, mediante los decretos legislativos Nºs.
767, 768 y 769,
2 Menos
de 24 horas después de que la Asamblea Legislativa eligiera el
miércoles por la noche a Gregorio Sánchez Trejo, Javier Bernal y
Silvia Aguilar como nuevos magistrados de la Corte de Cuentas de la
República, la Sala de lo Constitucional anuló su nombramiento y
ordenó a la asamblea reiniciar, de nuevo, el proceso de selección
de candidatos a esos cargos. Es la segunda vez en lo que va de año
que la Corte Suprema de Justicia invalida una elección de
magistrados para la Corte de Cuentas y exige un nuevo proceso de
selección (Labrador, 2013).
eligió al
presidente, primer y segundo magistrado de la Corte de Cuentas de
la República.
1.1.
Pretensión de la parte demandante
Las demandas
acumuladas de inconstitucionalidad Nºs. 3, 9 y 22, de 2015, fueron
interpuestas para que se declarase la inconstitucionalidad de los
decretos legislativos mencionados, por la supuesta transgresión a
los artículos 2º, inciso primero; 72, ordinal 3º; 73, ordinal
3º; 86, inciso tercero; 131, ordinal 19; 172, inciso tercero; 186 inciso
quinto; 196 y 198, todos de la Constitución. En relación con los
procesos mencionados la sala declaró improcedente la pretensión con
respecto a los artículos 72, ordinal 3º; 73, ordinal 3º; y 86,
inciso tercero, de la ley fundamental, porque tales
disposiciones no establecen requisitos para ser electo
como
magistrado de la Corte de Cuentas de la República. Pero sí se
admitieron para enjuiciarlos por la supuesta violación a los
artículos 172, inciso tercero; 131, ordinal 19; 186, inciso quinto;
196 y 198 de la Constitución y determinar si el órgano legislativo había
documentado la no afiliación partidaria y la cualificación
técnica
y profesional suficiente antes de la elección de los
funcionarios.
1.2.
Argumentos de las partes intervinientes
Las demandantes
argumentaron que los funcionarios están llamados en el ejercicio de
su cargo a actuar con objetividad, sin consideración de criterios
partidistas o particulares, dando cumplimiento a lo establecido en
el artículo 235 de la Constitución salvadoreña, para lo cual debe
garantizarse que los electos sean los más idóneos para cumplir con las
atribuciones y obligaciones asignadas. Asimismo, expresaron que
la competencia de la Asamblea Legislativa para designar algunos cargos públicos
no implica desatender los requisitos que la Constitución establece.
Por tal motivo, al seleccionar a los funcionarios debe hacerlo bajo
criterios de independencia, idoneidad, eficacia y no bajo
exigencias político-partidarias, especialmente si se trata de
cargos en los que se ejerce jurisdicción.
En concreto,
las demandantes dijeron que se constató por el informe recibido por
el Tribunal Supremo Electoral, que el ciudadano electo como presidente de la Corte de
Cuentas de la República fue fundador del partido político Gran
Alianza
para la Unidad Nacional —GANA—; que el ciudadano electo como
primer
magistrado era afiliado al Partido de la Esperanza —PES, ahora
Partido Demócrata Cristiano, PDC—; y que el ciudadano electo como
segundo magistrado era afiliado al Partido de Concertación Nacional
—PCN—.
Por su parte,
la Asamblea Legislativa sostuvo que los decretos legislativos Nºs. 767, 768 y
769 no eran inconstitucionales, indicando que la Constitución le
confiere competencia para elegir a los magistrados de la Corte de
Cuentas de la República y que no se había comprobado, a la fecha,
pertenencia partidaria de los elegidos.
El señor
entonces electo segundo magistrado consideró que en su hoja de vida
y
atestados constaba de manera suficiente su cualificación
técnica
y profesional
para
desempeñar el cargo. Además, expresó que no tiene abierto
expediente en las autoridades que informan a la subcomisión de
selección.
En el escrito
presentado por el abogado del entonces electo presidente de la
Corte de Cuentas de la República, se manifestó que se cumplieron
los requisitos constitucionales; en relación con la vinculación
partidaria, negó que este perteneciera al partido GANA,
argumentando que él abandonó dicho partido político un año antes de
su nombramiento, y que el Tribunal Supremo Electoral
había
tardado en resolver la renuncia.
En lo
pertinente, el entonces electo primer magistrado expresó que
ninguna de las demandas de inconstitucionalidad presentadas logra dar un
fundamento para atacar su nombramiento y que no existía vicio de su
nombramiento, negando ser afiliado al PES.
1.3.
Decisión de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia
La Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justica en el fallo declaró
inconstitucionales los decretos legislativos Nº 767 y 768,
debido a que la Asamblea Legislativa omitió documentar la
no
afiliación partidaria, deber al que estaba obligada por los
artículos 131, ordinal 19; 172, inciso tercero; 186, ordinal 5º; y
196 de la Constitución de la República; y de igual forma, declaró
inconstitucional dichos decretos, aunando el número 769, ya que no
se justificó o argumentó el cumplimiento de los requisitos
constitucionales al elegir a esas personas como magistrados.
1.4.
Motivación jurídica de la decisión
La sala basó su
decisión en la competencia para realizar el control
constitucional sobre actos concretos y en el hecho de que los
estos sucesos materialmente administrativos que adoptan la forma de
decretos legislativos pueden ser examinados mediante este proceso.
Además, determinó el alcance de los principios de independencia
judicial y de unidad de la jurisdicción, como elementos propios del
ejercicio de funciones jurisdiccionales y su relación negativa con
la afiliación a partidos políticos. Como resultado de lo anterior,
acentuó
que el deber de obediencia de dichos funcionarios responde únicamente a los principios de
constitucionalidad y legalidad, independientemente de los partidos
políticos que hayan alcanzado el consenso para designarlos o de la
corriente política que se encuentre en la titularidad de los
órganos legislativos.
Consecuencia
directa de lo anterior es la necesaria despartidización de las
instituciones públicas que tienen funciones constitucionales de
control sobre el
ejercicio del
poder político. En este punto, la sala determinó que estos órganos
de
control y sus potestades implican:
a)
la finalidad o
una relación instrumental objetiva e inmediata de protección de los
derechos fundamentales frente al ejercicio del poder político;
y
b)
la utilización
de normas jurídicas como parámetros para evaluar, calificar,
fiscalizar, contrapesar, vigilar o limitar el ejercicio del poder o
las funciones públicas de otros órganos estatales.
Asimismo, la
sala estableció el deber de motivar adecuadamente la decisión de
nombrar a un funcionario de elección de segundo grado, lo cual no
consiste en la mera relación del proceso, sino que debe ser una
justificación y motivación del porqué debe ser elegida esta
persona entre las demás. En ese sentido, el órgano encargado de la
elección debe contar con la documentación que permita acreditar que
los candidatos para determinado cargo son objetiva y
comprobadamente idóneos para desempeñarlo, por contar con la
cualificación técnica, profesional y personal requeridos.
Particularmente, mencionó que la jurisdicción de cuentas (artículo
196 de la Constitución salvadoreña) decide aspectos importantes
para los actores políticos del Estado, razón por la cual la
competencia de la Corte de Cuentas de la República es clave para
que sus magistrados puedan actuar con independencia, esto es, sin
estar sometidos a presiones de ningún tipo, garantizándose con ello
que sus fallos y decisiones jurisdiccionales, sean
imparciales.
En la
valoración de la prueba, la sala verificó que en la certificación
del expediente del proceso de elección de magistrados de la Corte
de Cuentas de la República no existía prueba fehaciente de la «no
afiliación» del electo presidente y, en cuanto a lo relacionado al
primer magistrado, se determinó que el mero cambio de nombre o denominación
de una persona no tiene el poder de hacerlas desaparecer para dar
surgimiento a una nueva. Determinándose que el electo primer
magistrado suscribió el acto de afiliación al PES —según lo informó
el Tribunal Supremo Electoral, y que fue corroborado por una prueba
pericial—, aún mantenía un vínculo con el mismo partido político,
que ahora se abrevia PDC. Por lo que concluyó que la Asamblea
Legislativa incumplió su deber de verificar y documentar diligentemente
la no afiliación partidaria y motivación de selección.
2.
Análisis a la sentencia de inconstitucionalidad acumulada
Luego del
recorrido de las partes esenciales de la decisión, descripción de
hechos,
pretensiones y argumentos de las partes, la decisión y
fundamento
esencial de la
Sala de lo Constitucional, me dedicaré en lo sucesivo a comentar
y
analizar algunos aspectos específicos de la sentencia, y finalmente
a las valoraciones a la decisión.
2.1.
Elecciones de segundo grado, su legitimidad democrática y
correspondencia con la naturaleza de la institución
fiscalizadora
En primer
lugar, he de referirme a lo que la sala determina, en cuanto a las
elecciones de funcionarios de segundo grado que compete a la
Asamblea Legislativa, como legitimidad democrática, en la cual el
pueblo escoge a sus representantes a través de votaciones
periódicas y libres para atribuirles la facultad de tomar decisiones
fundamentales para la nación. En cambio, el nombramiento de un funcionario
público procede de la democracia representativa y de la legitimidad
democrática procedente que, según estima la sala, exige que la
renovación popular de los representantes —diputados— se sincronice
con las elecciones de segundo grado, según el período de los
cargos.
En el presente
caso, se discute la competencia para el nombramiento de magistrados
de la Corte de Cuentas de la República, el cual, por mandato
constitucional, es para tres años (artículo 196, inciso
tercero, de la Constitución salvadoreña). Al respecto, debo
expresar que esta legitimidad democrática no debe verse como
una justificación que lleve a sincronizar tales nominaciones con
los períodos de renovación legislativa, ya que no en todos los
escenarios se designan servidores para ejercer la misma labor y por
el mismo período. Es necesario acotar la diferenciación que existe
en estos, por ejemplo, en el caso de uno de los órganos que ejercen
jurisdicción, como es el Tribunal Supremo Electoral,
constitucionalmente se ha determinado cinco años en el ejercicio de
sus
cargos.
Claro está que
tanto el plazo de tres años para la Corte de Cuentas como el de
cinco años para el Tribunal Supremo Electoral son determinados por
nuestra ley suprema. No obstante, se debería considerar la
naturaleza del órgano para reflexionar si este tiempo realmente es
el más adecuado para el desarrollo de su función dentro del Estado
y si se justifica la exigencia de que concuerde con cada
legislatura instalada, bajo la premisa de una autentificación
democrática derivada.
A mayor
abundamiento, una de las razones que ha impedido consolidarse como
institución a la Corte de Cuentas radica en que los funcionarios
elegidos carecen de amplitud temporal para ejecutar sus
atribuciones, en comparación a otros órganos. En efecto, no se les
dota de la oportunidad estacional necesaria para desarrollarse por
el ultimátum de cada legislatura, que finalmente es el órgano
del que
depende su elección y al cual también debe controlar.
Por supuesto,
el plazo de tres años está constitucionalmente instaurado, por
lo que
esta consideración es estéril, pero debería acotarse que no todas
las
designaciones
de segundo grado están sincronizadas con el tiempo de elección y
que esto último ha obstado, muchas veces, a la independencia
jurisdiccional de la labor contralora. El tema cobra importancia en
los momentos actuales, cuando existen pretensiones de realizar
modificaciones a la Constitución salvadoreña.
La Constitución
procura construir órganos a los que se confían determinados
ámbitos
de ocupación de incidencia estatal, con las competencias
imprescindibles para el cumplimiento de tales funciones (Benda
et al., 2001). La crítica apunta a la organización
constitucional en la creación de órganos estatales, que encomienda
labores como la fiscalización al consenso. Dicha legitimación democrática
derivada y sincronizada podría repercutir en el desarrollo de la potestad
encargada y, en consecuencia, se requiere normalizar la
arquitectura del Estado y del cumplimiento de sus tareas, para
adecuarlas a la realidad salvadoreña, de manera que no estorben el
desarrollo institucional.
En otros países
esta labor de control sobre los fondos públicos y el órgano
político
seleccionador difiere del plazo constitucional salvadoreño, pues en
ellos el
ejercicio atiende más a la función de inspección que a una supuesta
legitimidad democrática. Así, la Contraloría General de Costa Rica se
mantiene ocho años
—según el
artículo 183 de la Constitución costarricense—; la Contraloría
General
de Cuentas en Guatemala, por cuatro años —según artículo 233 de la
Constitución guatemalteca—; el Tribunal Superior de Cuentas de
Honduras, por siete años —según artículo 223 inciso segundo de la
Constitución hondureña; Contraloría General de la República de
Chile, por ocho años —de conformidad con el artículo 98 de la Constitución
chilena—.
2.2.
Elemento político filial y su particularidad en el control
constitucional
La Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia realiza el control
de los
decretos legislativos mediante el proceso de inconstitucionalidad,
considerando que tales disposiciones establecen un
procedimiento y parámetros dentro de los que se deben ejercer y
respetar.
Es precisamente
a estos actos a los que se refiere la sala, es decir, juzgó el
procedimiento que concluyó con la emisión de los decretos
legislativos de elección de magistrados de la Corte de Cuentas de
la República. Estos fueron impugnados para verificar si se
motivó adecuadamente la no afiliación partidaria,
la
competencia y la honradez de los funcionarios. El fallo no
pretendió determinar si los funcionarios electos tenían o no
afiliaciones políticas, a pesar de que haya sido valorada prueba
atinente a estos aspectos dentro de la sentencia, los que
fueron
determinantes para su decisión.
Lo anterior, se
verifica cuando al valorar la prueba ocupa la frase de «Si esto es
así», es decir, la falta de prueba fehaciente de la afiliación del
presidente y primer magistrado electos de la Corte de Cuentas de la
República. Esto llevó al
tribunal a
determinar que la Asamblea Legislativa incumplió su deber de
verificar y documentar diligentemente la no afiliación partidaria de los
referidos señores, siendo dicho decreto inconstitucional.
En ese
contexto, la sala no demanda servidores sin atención alguna a la
forma y manejo del poder dentro del Estado en general o
desatendidos de la misma, lo cual es inherente al ser humano, pero
sí conmina a que estos no tengan militancia política formal o material,
especialmente en el caso de aquellos destinados a ejercer
jurisdicción sobre los entes políticos. Ello con la finalidad de
que realicen su labor de control con la independencia y objetividad
que esta requiere.
2.3.
Importancia en la despolitización, independencia y profesión
de los titulares del ente
fiscalizador superior del Estado
Cabe recalcar
que las entidades fiscalizadoras superiores juegan un rol
determinante para el desarrollo general y sostenible, el cual
es vital para impulsar el progreso económico, y contribuyen mediante la
realización de auditorías de la solidez, la eficacia y la
sostenibilidad de las políticas financieras. En ese sentido, tales
organismos pueden, mediante el control de la gestión pública,
contribuir a la transformación nacional y, por tanto, al bienestar
de los ciudadanos (Aznar López, 2014, p. 50).
Para la
Organización de las Naciones Unidas (2015), las entidades
fiscalizadoras superiores tienen un trascendental rol en la
implementación de la Agenda 2030 y el cumplimiento de los objetivos
de desarrollo sostenible, en razón de que ellas cubren con sus
mandatos la mayoría de las áreas del gasto gubernamental y pueden
cooperar activamente con organizaciones globales y
regionales.
La Sala de lo
Constitucional atribuye la máxima importancia a la elección de los
magistrados de la Corte de Cuentas de la República, al expresar que
el deber de obediencia de dichos funcionarios responde únicamente a
los principios de constitucionalidad y legalidad,
independientemente de los partidos políticos que hayan alcanzado el
consenso para designarlos o de la corriente política que se
encuentre en la titularidad de los órganos legislativo y
ejecutivo.
Empero, ha
mostrado una intervención inoportuna. Por ejemplo, la sentencia
en
análisis fue emitida un año y once meses después de las
investiduras, cuando los magistrados llevaban más de la mitad de su
período en el cargo. No obstante, existió ese examen constitucional
y sirvió como precedente a los futuros candidatos y al órgano
seleccionador, al contrario de lo acaecido en el penúltimo escenario de
este tipo, en el cual se presentó una demanda de inconstitucionalidad
durante los meses posteriores a su designación —2017—, pero se
dictó sentencia en 2020, días antes de finalizar el mandato para el
que fueron electos (Mendoza, 2017). En él se discutía, igualmente,
el problema de la militancia política, la que incidiría en una
gestión fiscalizadora en contravención
al mandato
constitucional. No obstante, ese proceso bajo el número de
referencia 116, de 2017, finalizó declarando parcialmente
inconstitucional el proceso de selección, por vicios de forma,
debido a que se omitió documentar la no afiliación
partidaria.
Otro de los
puntos discutibles en relación a los requisitos de selección de
segundo
grado, y específicamente en cuanto a los magistrados de la Corte de
Cuentas de la República, dice relación con las diversificaciones de
la potestad jurisdiccional, ubicadas por fuera del órgano judicial,
las que son compatibles con el principio de unidad
jurisdiccional como garantía de dicha facultad ejercida por auténticos
jueces. En este sentido, esta unidad implica uniformidad del
régimen jurídico elemental del aplicador de justicia, es decir, la
identificación de unas características esenciales comunes a todos
los funcionarios con este mandato o a que los tribunales
adopten un modo específico de ser organizados y de funcionar:
independencia, imparcialidad, responsabilidad y predeterminación
legal
(sentencia de inconstitucionalidad Nº 46, de 2003).
En ese
contexto, la sala expresó que la prohibición de no afiliación
partidaria deriva directamente del principio de independencia
judicial, entendiendo que lo «judicial» se refiere al
ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales.
Particularmente, la jurisdicción de cuentas que decide aspectos de
suma relevancia para los actores políticos del Estado y la
Administración pública en los juicios de cuentas (artículo 196 de
la Constitución salvadoreña). Concepto, desde su perspectiva
general, que es retomado en la «Declaración de Lima sobre las líneas básicas
de fiscalización», al establecer en su artículo 5º,
numeral
1, que las entidades fiscalizadoras superiores solo pueden cumplir
eficazmente sus funciones si son independientes de la institución
controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores
(Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores,
1977).
De los
postulados planteados por la Sala de lo Constitucional, se puede
reflexionar que esta agregó jurisprudencialmente la no afiliación política
partidaria, material o formal, como requisito sine qua non
derivado de la Constitución. En ese punto se puede verificar parte
de las concepciones de la Constitución, especialmente
cuando
nos referimos a ella como a una porción racional, de ahí que le es
inherente la distinción entre poder constituyente y poder
constituido, de forma que solo al primero le corresponde decidir
sobre la Constitución como totalidad (García-Pelayo, 1999, p.
40).
Como fundamento
de todo el ordenamiento jurídico, es claro que las normas
constitucionales son expresión de la razón, la que sirve de
contraste para mostrar la licitud de un precepto o de un acto
jurídico. En consecuencia, la no afiliación partidaria ha surgido
como requisito para este tipo de elecciones, a partir de la
aplicación de los métodos interpretativos pertinentes.
De esta forma,
se plantea la posibilidad de establecer, quizás no como un
requisito exigible —aunque sería lo ideal—, pero sí como medio
orientador en este tipo de elecciones, la relevancia del perfil en
el conocimiento del derecho para ejercer dicho cargo, en vista de
la función jurisdiccional que posee y que la misma sala equipara a
la de los magistrados del órgano judicial y del Tribunal Supremo
Electoral, cuyos integrantes deben ser abogados por expresa
disposición constitucional.
En el caso
particular de la Corte de Cuentas de la República, se han elegido,
en diferentes ocasiones, a profesionales fuera del área del
derecho, en circunstancias de que, por su naturaleza, competencia y
experticia profesional están llamados para ejercer jurisdicción dentro de un
órgano del Estado, toda vez que el enjuiciamiento contable
implica juzgar. Estimo importante destacar este último aspecto, ya que es
un tópico que podría llegar a desarrollarse en un futuro,
no
precisamente como un requisito —para no limitar el acceso
constitucional de participación y postulación—, sino como una
prelación de selección objetiva.
2.4.
Función fiscalizadora en su doble aspecto y su distanciamiento
del control contencioso administrativo
Otro aspecto a
considerar en el presente artículo es el desarrollo que realiza la
sala en
cuanto a la labor confiada a la Corte de Cuentas de la República.
Pareciera definir esta función en sentido estricto, restringiéndola a
las auditorías, esto es, el proceso administrativo que permite a
esa institución de control comprobar el sometimiento de la
actividad económico-financiera de quienes tienen a su cargo el
manejo de los fondos públicos y la administración de los bienes del
Estado, a los principios de legalidad, eficiencia, efectividad y
economía de la gestión, debido a que por medio de esta se examinan
todas las cuentas del dinero proveniente del Estado.
Por otro lado,
la sala menciona al enjuiciamiento contable —juicio de cuentas—,
el cual
tiene por finalidad conocer de los supuestos que originan la
llamada responsabilidad patrimonial, para obtener en último término el
reintegro del dinero que se ha gastado inadecuadamente o del que no ingresó oportunamente
por la
deficiente o ilegal determinación, liquidación o calificación del
ingreso. Asimismo, expresó que en este proceso se resuelve la
existencia o no de una acción u omisión que conlleva dicha carga a
los funcionarios, que es detectada como consecuencia del
examen a profundidad efectuado en la fase administrativa
fiscalizadora.
Es en estas
valoraciones es donde estriba mi análisis, ya que la Corte de
Cuentas ejerce su función fiscalizadora a través de sus dos procesos
sustanciales que son la auditoría —administrativo— y el juicio de
cuentas —jurisdiccional—. Este proceso no solamente busca
determinar la responsabilidad patrimonial de los servidores
públicos, como estatuyó la sala, sino también la administrativa, o
ambas en su caso —potestades que se encuentran contenidas en el
artículo
5º, numeral 11,
del decreto legislativo Nº 438—, cuando los servidores públicos
inobservan las disposiciones legales y reglamentarias,
incumpliendo sus deberes o estipulaciones contractuales. La cual, hasta el
día de hoy, sigue fuera del control contencioso administrativo, por
estimarse la fiscalización como un todo o un solo proceso, tanto la
auditoría como el juicio de cuentas.
Reafirma el
postulado anterior, el artículo 1º de la Ley de la Corte de Cuentas
de la República, que instaura que esta entidad es el organismo
encargado de controlar, en su doble aspecto, la hacienda pública en
general y la ejecución del presupuesto en particular. En ese orden
de ideas, la Sala de lo Contencioso Administrativo concluyó que el
enjuiciamiento de cuentas constituye una actividad equivalente a la
jurisdiccional, que es ejercitada por las cámaras de
primera
y segunda instancia de la Corte de Cuentas, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 196 de la Constitución salvadoreña, 13 y 16
del decreto Nº 438. Así, el juicio de cuentas forma parte integral
de la función de inspección, la cual, es propia y única del ente
contralor (sentencia de inconstitucionalidad Nº 556,
de 2016,
de 6 de enero 2017).
Y es que
debemos resaltar que nuestra Constitución, en relación a la
fiscalización de las cuentas sigue un modelo francés, es decir el
de la instauración de una corte y no de una contraloría o auditoría
general, correspondiente al modelo inglés. De acuerdo con el
sistema francés, instituido para la vigilancia del erario público,
la creación de una autoridad jurisdiccional, independiente del
Parlamento y del Poder Ejecutivo, única y exclusivamente al
servicio de la nación, es fundamental para el buen funcionamiento de las
instituciones democráticas y para un efectivo control financiero (Anaya
& Anaya, 2016). Es así como esta realiza esta inspección a los
fondos públicos bajo la unidad de sus procesos
sustanciales.
Conclusiones
La Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia realiza una labor
sustancial al controlar el acatamiento a la Constitución en
los procesos de selección de cargos de segundo grado. Estos están
revestidos de una legitimidad democrática derivada, que los dota de
los matices necesarios —a través de su interpretación
jurisprudencial— para asegurar que la función de
fiscalización
—en su doble
aspecto: control de los ingresos y gastos gubernamentales—, sea realizada de forma transparente
y objetiva. Allí estriba la importancia del proceso de selección de los
magistrados de la Corte de Cuentas de la República.
A través de la
jurisprudencia constitucional se han establecido parámetros que, si
bien no están expresamente en la carta fundamental, coherentemente,
vía interpretación o mediante los llamados cambios informales o
mutación, hoy día
son exigidos a
estos actos de designación, tanto al ente encargado de realizar el
proceso como a los candidatos, este es el caso de la no afiliación
partidaria, formal o material.
Bajo esa
perspectiva, existe la posibilidad de que se pueda racionalizar
dicho proceso para cumplir la finalidad de la fiscalización, en la
medida y forma que el constituyente instauró en nuestra norma
superior. Me refiero a los tópicos como la votación requerida para
su designación, ya que elevarla conllevaría sobrecargar las
correlaciones políticas al momento de designar los titulares de este ente estatal, el
plazo para el cual son electos magistrados y una exigencia profesional
determinada o prelación de selección acordes a la función
jurisdiccional; temas pertinentes en momentos en los que se
pregonan anhelos de reformas a la Constitución de El
Salvador.
Por otro lado,
las líneas jurisprudenciales abonan a que el órgano legislativo se
esfuerce cada vez más en realizar un proceso apegado a las
exigencias de nuestra ley suprema, entre ellas, que sea con una
motivación y justificación apropiada para la toma de la última
decisión, considerando que los titulares al frente de este ente
contralor son los que tienen el deber de ejercer la potestad
jurisdiccional de la contabilidad, considerando su formación
académica y experiencia profesional, y que no deben estar ubicados en una
posición de sujeción a intereses particulares o presiones
políticas, derivando de ello el requisito de la no afiliación como
punto indispensable de su elección.
Finalmente,
debo expresar que la Corte de Cuentas de la República tiene un
potencial incomparable, capaz de modificar la forma de administrar
los fondos públicos, la manera en que se toman las decisiones en
este ámbito, de mejorar la Administración pública, luchar contra la
corrupción y de que todo lo anterior incida, por supuesto, en el
desarrollo de la sociedad salvadoreña y en el cumplimiento del objeto
último del Estado, la dignidad humana. Por tanto, es una
institución que debe buscar su modernización y consolidarse,
tanto en su parte técnica como jurídica, para actuar de acuerdo con
las demandas que requiere el control del erario público en la
actualidad, necesidad que se ha acentuado frente a una pandemia en
la cual es indispensable el control sobre la utilización de los
fondos
por parte de los Estados.
Referencias
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Asamblea Legislativa de El Salvador (2014).
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Gaceta, 20 de enero 1982. Última modificación 20 de enero de
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la República de Guatemala. Diario Oficial de Centro América, 31
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Ministerio Secretaría General de la Presidencia (2005).
Decreto Nº
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de la Constitución Política de la República de Chile.
Diario Oficial
de la República de Chile, 22 de septiembre de 2005. Última
modificación 23 de diciembre de 2020.
