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INVALIDACIÓN DE LOS PERMISOS DE EDIFICACIÓN. CRITERIOS DE LA
JURISPRUDENCIA1 2
INVALIDATION
OF BUILDING PERMITS: JUDGMENT OF JURISPRUDENCE
Óscar Enrique Fuentes Mondaca3
Resumen
La invalidación administrativa, como última respuesta
a los vicios de legalidad
de las decisiones de la Administración del Estado en materia urbanística, ha sido objeto de
múltiples pronunciamientos por parte de la Corte Suprema, así como de la Contraloría General de la
República. El avance jurisprudencial de los últimos
años pone de manifiesto la necesidad de replantearse las categorías básicas que componen este sector del
derecho administrativo, junto a otras pertenecientes al ámbito general
de la disciplina que entran
en juego en esta área, como sucede con los conceptos e
instituciones de: permiso de edificación, invalidación, confianza
legítima, buena fe y derechos
adquiridos. A tal efecto, el
presente trabajo tiene por objeto efectuar una sintética revisión de la jurisprudencia
judicial y administrativa en que se han abordado tales conceptos, a propósito de la resolución de situaciones y conflictos concretos, exponiendo los principales cambios en el desarrollo que en ellos se exhibe en nuestro país en los últimos años.
Palabras clave: permisos de edificación – invalidación – confianza legítima
Abstract
Administrative invalidation, as the last response
to the legality vices of the State Administration’s decisions in urban planning
matters, has been the subject
of
1
Este trabajo fue presentado en el seminario de tesis para optar
al grado de magíster en Derecho Público, con mención en Derecho Administrativo, en la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, que en este caso ha sido
corregido y aumentado.
2
Mis profundos agradecimientos al profesor Camilo Mirosevic
Verdugo por la revisión y aportes relevantes al presente trabajo,
así como también
al profesor Dr. Francisco Pinilla
Rodríguez.
3
Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad
Central de Chile, magíster en Derecho Público
con mención en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, profesor adjunto de la Cátedra de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Chile.
multiple pronouncements by the Supreme Court, as well as
by the Comptroller General of the
Republic. The jurisprudential development of recent years reveals the need to rethink
the basic categories that make up this sector
of administrative law,
along with others belonging to the general scope of the discipline that come into play in this area, such as the
concepts and institutions of: permission for
construction, invalidation, legitimate confidence, good faith and
acquired rights. To this end, the
present work aims to carry out a synthetic review of the judicial and
administrative jurisprudence in which these categories have been addressed, regarding
the resolution of specific situations and conflicts, exposing the main changes
that said development exhibits in recent years. years in our country.
Keywords: building permits – invalidation – legitimate trust
Introducción
La Ley General
de Urbanismo y Construcciones, en su artículo
116, somete a la
técnica autorizatoria —permiso de la Dirección de Obras Municipales— las actividades de «construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación
y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier
naturaleza, sean urbanas o rurales», sin perjuicio de las
excepciones establecidas en la Ordenanza General.
Así, el permiso de edificación aparece como un acto
administrativo, pieza clave del andamiaje
del derecho administrativo, en razón de lo previsto
en el artículo 3º de la ley
Nº 19.880, en cuanto a que se trata de una decisión formal que emite un órgano
de la Administración del Estado
—la Dirección de Obras Municipales—, en la cual se
contiene una declaración de voluntad realizada en el ejercicio de una potestad
pública.
Como es sabido, los órganos de la Administración del
Estado tienen en su esfera jurídica de actuación potestades o prerrogativas
públicas —declarativa, ejecutiva, de mando, disciplinaria, reglamentaria, discrecional, etcétera
(Silva Cimma, 1996)— para que,
empleando dichas herramientas, puedan cumplir sus cometidos y satisfacer las necesidades de la comunidad que
previamente han sido publicadas por
el legislador. Como indica el profesor Juan Carlos Ferrada (2007a),
esas potestades exorbitantes de la Administración del Estado la sitúan en una posición
privilegiada respecto de los sujetos
particulares —y de los
agentes económicos en el ámbito de la construcción—, lo que encuentra fundamento en los intereses
públicos colocados bajo su cargo.
Es así como en el ejercicio de esos poderes exorbitantes, la Administración se halla investida
de la facultad-deber de revisar los actos que emanan de ella
cuando no se ajustan al ordenamiento jurídico, lo que se verifica a través de la
invalidación administrativa, prerrogativa reconocida legislativamente desde 2003, en el artículo 53 de la ley Nº 19.880. Sin embargo, la escueta regulación
de este instrumento de revisión
de los actos administrativos, sumada a los intereses y contingentes recursos económicos
involucrados en las actividades de construcción, ha suscitado
variadas controversias en la práctica administrativa.
De esa manera, en el ámbito del derecho urbanístico, se
ha presentado la discusión sobre los alcances que tendría la invalidación de los permisos
de edificación que adolecen
de irregularidades que pugnan con la mantención del acto administrativo. En atención a que al emitir una autorización de construcción se
está asignando o al menos reconociendo derechos al interesado, así, entre otros aspectos, se entiende que este
tendría una conflanza legítima en que el permiso no será dejado sin efecto por la Administración, ya que
se encuadraría en el concepto de derechos
adquiridos, en el sentido de proteger aquellos que ingresaron a su patrimonio, generando con ello la imposibilidad
de privar a su titular de esa autorización, porque este, en el último
caso se encontraba de buena fe.
En virtud de lo prescrito por la propia ley Nº 19.880,
los actos que emanan de funcionario
que tiene poder de decisión, gozan de una presunción de legalidad, imperio y exigibilidad, esto es, se encuentran amparados
por el privilegio de legitimidad, el cual acarrea que deben ser
cumplidos por los funcionarios públicos, como también por los destinatarios del
mismo (Moraga Klenner, 2007). Sin embargo, esa presunción simplemente
legal o iuris tantum despliega sus efectos mientras no sea destruida por vía
invalidatoria o a través de los instrumentos impugnaticios ante la propia
Administración o en sede contencioso- administrativa
(Moraga Klenner, 2007).
Por ello, en lo que se refiere a los permisos de
edificación, por tratarse de actos administrativos, estos pueden impugnarse, cuestión que obviamente ha llevado a la Administración a revisarlos en los
casos en que esa presunción de legalidad se
haya visto contradicha en razón de estimarse que aquellos no se ajustan a derecho —es decir, en los casos en que se prevé que estos no cumplen con la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, su Ordenanza General o con los
instrumentos de planificación territorial—. Así, si se establece que el
permiso de edificación es contrario a
derecho, la autoridad competente, cumpliendo con las exigencias adjetivas y temporales del artículo 53 de la ley Nº
19.880 y haciendo uso de su potestad
pública de revisión,
debe invalidar los permisos respectivos.
Ahora bien, en ese momento surge el dilema para la
Administración: ¿la autoridad facultada para invalidar debe únicamente cumplir
con los requisitos del artículo 53 de la ley Nº 19.880?, es decir, verificar
que el acto sea contrario
a derecho, otorgar
audiencia y revisar la oportunidad de comunicación del acto, o, al contrario, ¿debe tener en consideración otros elementos, tales como la
confianza legítima, los derechos adquiridos o la buena fe
del solicitante? Estos han sido, entre otros,
los conflictos jurídicos que se han suscitado, antes
de la entrada en vigencia de
la ley Nº 19.880 y que han subsistido después de su promulgación.
En ese contexto, se analizará la manera en que el
ejercicio de la potestad invalidatoria
y sus límites han sido abordados por la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República y por la judicial de la Corte Suprema. De esa forma, las preguntas que
estructuran el presente trabajo se centran en
dos aspectos: uno de ellos, ¿cuál era el estado de cosas antes de la
entrada en vigencia de la ley Nº 19.880 y su artículo 53? Y, en segundo lugar, ¿se ha aceptado
que la Administración
invalide los permisos de edificación solo cumpliendo los requisitos del mencionado artículo 53 o, por el contrario, se ha
impuesto como limitación la confianza
legítima, los derechos adquiridos o la buena fe de los requirentes?
Al efecto, el trabajo comienza con un acápite en el que
se describen las características
y elementos de los conceptos
tratados —permisos de edificación, invalidación,
confianza legítima, derechos adquiridos y buena fe—. Luego, se expone la jurisprudencia de la Contraloría General sobre la invalidación —tanto en
casos generales como respecto de los permisos de edificación— y a qué conceptos ha recurrido para aceptar o no
la invalidación de los permisos de construcción
—tanto antes de 2003 como después—. Asimismo, se muestra la jurisprudencia
relevante de la Corte Suprema, en la cual se vislumbran los caminos que ha seguido al momento de revisar las invalidaciones de la Administración y si los argumentos esgrimidos por esta han estado bien
fundamentados para revocar decisiones ilegales.
Por último, se presentan
varias conclusiones en concordancia con lo expuesto.
1.
Conceptos previos
Permisos de edificación – invalidación – confianza
legítima – derechos adquiridos – buena fe.
1.1.
Permisos de edificación
Según se manifestó en la introducción de este trabajo, en
nuestro país para realizar obras de
construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de
urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas
o rurales, se requerirá de un permiso otorgado, según señala el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, por la Dirección
de
Obras Municipales a petición del propietario, con las
excepciones que señale la Ordenanza General.
Así, el artículo 24, Nº 2, de la ley Nº 18.695, establece
que la mencionada dirección aprobará los anteproyectos y proyectos de
obras de urbanización y edificación y otorgará los permisos correspondientes, previa verificación de que estos cumplen con los aspectos a
revisar de acuerdo a la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Como puede apreciarse, el legislador entiende los
permisos de edificación como un concepto amplio, que incluye tanto la
aprobación de subdivisiones, urbanizaciones y construcciones en general, existiendo una suerte de género en el vocablo edificación, mientras que
urbanización, subdivisión y construcción serían las especies. Por tanto, tal como lo
establecen las leyes, para poder construir, reconstruir, reparar, alterar o
ampliar un edificio y para efectuar obras de
urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, se requerirá permiso de la Dirección de Obras
Municipales respectiva (Fernández Richard & Holmes Salvo,
2012).
Como se aprecia, en las principales normas reguladoras
del permiso de construcción, esto es,
la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y la ley Nº
18.695, no encontramos una definición sobre estos permisos. Ello ha
empujado a la doctrina nacional a intentar aproximaciones sobre su conceptualización.
Para el profesor Enrique Rajevic Mosler (2007), el
permiso de edificación es una especie de permiso de construcción, por lo que se preferiría la nomenclatura
«permiso de construcción» en vez de «permiso de edificación».
Así, el mismo autor alude a dos conceptos que ofrece la
doctrina nacional sobre el permiso en comento: por una parte, aquel que
dice que este se trataría de un «acto municipal, consistente en una autorización administrativa previa y obligatoria para todo aquel que pretende
erigir una obra, y que se otorga una vez que
se ha verificado que el proyecto cumple con las normas del Plan Regulador, la
Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, en consideración al terreno sobre
el que se va a ejecutar»; y, por la otra, como «aquella declaración de voluntad de un órgano de la Administración del Estado, cual es la
Dirección de Obras Municipales respectiva, consistente en una autorización
expresa y de carácter formal, en virtud
de la cual se permite al peticionario construir, reconstruir, alterar, ampliar, demoler, ejecutar obras menores y variar
el destino o las instalaciones interiores de
un edificio, previo cumplimiento del procedimiento establecido por la ley la comprobación
del acatamiento de sus normas y las del planeamiento respectivo, como condicionantes de tal ejercicio»
(Rajevic Mosler, 2007).
Sin más, entendemos que es relevante otorgar una definición propia respecto a qué entendemos como «permisos de
edificación». Para ello, se tiene como parámetro el concepto de acto administrativo establecido en el inciso tercero
del artículo 3º de la ley Nº
19.880 unido al artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, a saber «aquella autorización formal y escrita que otorga el director de obras municipales
competente, que permite realizar obras de
construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de
cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales si, de acuerdo
con los antecedentes acompañados por el peticionario, los proyectos cumplen con las normas urbanísticas
y se efectúa previamente el pago de los derechos que procedan».
El permiso que aparece bajo esta lógica
de función pública
del urbanismo es, en el plano formal,
un acto administrativo. Desde el punto
de vista sustantivo, el permiso es una
técnica de autorización de control preventivo para poder desarrollar una actividad (Cordero
Quinzacara, 2019). Como consecuencia de la
naturaleza del acto administrativo, estos permisos se presumen ajustados a derecho
y, mientras no sean retirados
de la vida jurídica, deben ser cumplidos
por sus destinatarios. No obstante, si su revisión trae como resultado
que sean contrarios a derecho, en
principio, deberán invalidarse de oficio o a petición de interesado.
En este caso, la cuestión relevante dice relación con el
límite que tiene la Administración
para invalidar los permisos que se hubieren
otorgado. Pese a que
el artículo 53 ley Nº 19.880 establece condiciones y plazos suficientemente claros para llevar a cabo esa
facultad-deber, la doctrina y la jurisprudencia, tanto en el derecho nacional como en el derecho comparado, han
considerado otros elementos a la hora de decidir si se pueden o no dejar sin efecto las autorizaciones de
construcción, en atención a los derechos adquiridos y la confianza legítima originada en la buena fe del peticionario.
A partir de su naturaleza jurídica de actos
administrativos, entendemos que los permisos
otorgados por la Dirección de Obras Municipales pueden dejarse sin efecto,
sea a solicitud de un particular o por revisión de oficio por el órgano competente. Aquí adquiere importancia determinar los requisitos para llevar a
cabo esa operación y se suele marcar como hito la entrada en vigencia de la ley Nº 19.880. No obstante, según se
estudiará, esta norma jurídica no ha tenido mayor incidencia en la invalidación de los actos administrativos, en consecuencia,
tampoco en la de los permisos de edificación.
1.2.
Invalidación
Como ya se ha mencionado, al tratarse de actos administrativos, los permisos de construcción emanan
de la Administración y deben
ser cumplidos por ella y sus destinatarios. Esta naturaleza jurídica
implica que pueden
ser revisados
de oficio por el órgano del que proceden o impugnados por
quienes se sientan perjudicados (ley Nº 19.880, artículo 21). Para
ello, nuestro ordenamiento jurídico contempla
variadas formas para determinar si los actos se ajustan o no
a sus reglas. A partir de 2003, el artículo 53 de la ley Nº 19.880 prescribe que
la autoridad administrativa podrá, por propia iniciativa o a petición de parte, invalidar las actuaciones contrarias a
derecho, previa audiencia del interesado, siempre
que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
Así, de la propia norma extraemos los elementos y
requisitos de la invalidación, a través de los cuales llegamos a conceptualizarla.
Los profesores Lara y Guerrero (2011) la entienden como un retiro, ya que
invalidar un acto es removerlo del mundo
jurídico, en atención a que adolece de un vicio por infracción a derecho. Lo anterior se efectúa mediante una
manifestación de voluntad de contrario imperio al acto administrativo inicial. Para el profesor Moraga Klenner (2012),
la invalidación se define
como el acto de contrario imperio que dicta la
Administración como consecuencia de un procedimiento administrativo revisor o impugnaticio y, por cuya virtud, se
anula una medida anterior que se estima ilegal, para restablecer el orden jurídico
quebrantado.
En el mismo sentido, el profesor Millar Silva (2008)
explica que la potestad invalidatoria puede ser concebida como el poder o
facultad de la Administración del Estado de volver sobre sus actos propios —ya
sea de oficio o a petición de parte—, para revisar y retirar por sí misma
actos administrativos viciados, irregulares
o contrarios al ordenamiento jurídico, mediante un acto de signo contrario.
Antes de 2003 y a falta de regulación específica, la
jurisprudencia y la doctrina ayudaron
a definir el concepto, los requisitos y características de la invalidación administrativa. A partir de 1959, la
Contraloría General delimitó sus contornos, diferenciándola
de la otra forma de revisión de los actos, esto es, la revocación por motivos de mérito o conveniencia
(dictamen Nº 14.073, de 1959). Por su parte,
la jurisprudencia de la Corte Suprema, según se verá, estimaba que no era posible
que la Administración, de oficio,
dejara sin efecto sus actos mediante esa figura jurídica, sino que, de acuerdo
a la doctrina de la época, la fórmula era mediante
la nulidad de derecho público, con las exigencias y características de la misma.
En ese contexto, surgen las siguientes interrogantes:
¿pueden los órganos de la Administración
volver sobre sus actos sin más que cotejar su ilegalidad?, ¿hay barreras al momento de invalidar un acto
contrario a derecho?, ¿se deben tener en
vista otros límites que complejizarían la labor de invalidar? Según el profesor Camilo
Mirosevic (2019), el legislador, cuando configuró la invalidación en la ley Nº 19.880, no fijó ninguna restricción
específica, no incluyó a los derechos adquiridos, la buena fe o la confianza legítima,
como sí lo hizo en el artículo 62
del mismo cuerpo legal, a propósito de la revocación, por lo que en el caso de que
un acto sea ilegal —según el tema en estudio, si un permiso de construcción se otorga con vicios de tal envergadura que lo hacen invalidable— la existencia de derechos adquiridos, buena fe,
confianza legítima o un interés legítimo no inhiben, per se, el retiro
del acto en razón de su ilegalidad.
En el sentido contrario, algunos autores estiman que no
es posible que la Administración invalide los actos ilegales o
contrarios a derecho cuando estos han producido
efectos para sus destinatarios, esto es, que hayan ingresado al patrimonio de terceros de buena fe o
que hubieren generado la confianza legítima
de que el acto es válido (Soto Kloss, 1984, 1989; Aróstica Maldonado, 1984, 2003).
Al día de hoy, el tema no ha sido zanjado por la
doctrina, pues si el artículo 53 de la ley Nº 19.880 estableció requisitos
específicos y, aún más, reguló
la invalidación ¿por qué habría que adicionar otros elementos, conceptos
o principios generales?
Sin embargo, el ordenamiento jurídico
no se reduce a lo que se encuentra regulado
en la norma legal, sino que también se nutre de la doctrina,
de la jurisprudencia y de principios generales del derecho que ayudan
a sopesar la legalidad y a morigerar las decisiones, ya sea de los tribunales
o de la Administración, frente a los posibles excesos normativos y defectos que podría tener la legislación.
Los permisos de construcción deben cumplir todos los requisitos legales y reglamentarios a la hora de su
otorgamiento, cuestión que revisa el director de obras competente. Si contrarían la normativa, ese funcionario debe ajustarse al artículo 53 de la ley Nº 19.880, pero también está facultado para hacer uso de
otros principios contemplados por el ordenamiento jurídico para dirimir el problema, tales como los derechos
adquiridos por el solicitante, la confianza legítima
y la buena fe. Sin embargo, ello se debe estudiar caso a caso y no solo tener en vista las prerrogativas del
titular de la autorización, sino que también los intereses de los vecinos afectados por el proyecto. Asimismo,
se debe tener en vista el
conocimiento de la regulación por parte del beneficiado y su capacidad económica, ya que, según nuestro entender,
no sería homologable la situación
de un particular que efectúa
una reparación o una ampliación en su inmueble,
con la de una obra de gran envergadura que podría perjudicar a un mayor número de
personas o al ambiente en general, por cuanto, cada una realizó o se asesoró de una forma distinta
para requerir el permiso respectivo.
Es decir, se deben cumplir
siempre los requisitos del artículo 53 de la ley Nº
19.880 y se deben estudiar y ponderar los otros principios, según el caso, al momento de invalidar los permisos de construcción.
1.3.
Confianza legítima
Procede del derecho público alemán —Vertrauensschutz en
el original, vale decir, protección
de la confianza—. Nace en 1956, con el conocido caso de la «viuda de Berlín»,
en el que el Tribunal Contencioso Administrativo Superior de Berlín aplicó por primera vez el principio, impidiendo que se
invalidara un acto administrativo que había creado una situación favorable para la
viuda de un funcionario público, pronunciamiento que fue confirmado por el
Tribunal Administrativo Federal en 1957. Se trataba de un acto de la Consejería del Interior de Berlín que reconoció a la afectada
el derecho a gozar de una pensión
de viudez, bajo la condición de trasladarse desde la República Democrática Alemana a Berlín
Occidental, beneficio que
posteriormente fue dejado sin efecto, por el incumplimiento de los requisitos legales para la percepción del
beneficio, ordenándose el reintegro de los
dineros percibidos, no obstante los diversos gastos en que había incurrido aquella con ocasión del traslado (Jara Schwaiger, 2016).
Ahora bien, confianza dice relación con tener una esperanza firme
de alguien o algo (Real Academia Española, s.f.,
confianza, definición 1), en tanto que esa confianza
sea legítima, se manifiesta en que sea conforme a las leyes o que sea lícita (Real
Academia Española, s.f., legítimo, definiciones 1 y 2).
Para el profesor Jorge Bermúdez (2014) la confianza
legítima se entiende como «el amparo que debe dar el juez al ciudadano
frente a la Administración pública,
la que como ha venido actuando de una determinada manera, lo seguirá haciendo de esa misma manera en lo
sucesivo y bajo circunstancias —políticas, sociales, económicas— similares» (p. 110).
Así, la confianza legítima aparece como una manifestación
de la presunción de legitimidad del
acto administrativo, del principio de conservación de los actos administrativos, del principio de
seguridad jurídica y de la protección de la buena fe del administrado (Jara Schwaiger, 2016).
Según explica una sentencia de la Corte Suprema, se pretende proteger
no solo la invariabilidad de las decisiones públicas, sino también la
buena fe de quienes confían en que
persistirán las ventajas o derechos otorgados mediante ellas. En otras palabras, es trascendente amparar las expectativas de los ciudadanos
en la aplicación que las
autoridades hacen del ordenamiento jurídico. Este principio se originaría en una concepción extensa
del de legalidad, en el sentido de que estaría
vedado a la Administración pública obrar en ejercicio de sus atribuciones de manera abusiva
—arbitraria— o en exceso de poder, proscripción que se produce
cuando ella altera la interpretación de una norma o cambia la manera de regular
o resolver, no respetando la confianza que los administrados tienen en la forma o dirección de la actuación en el
tiempo. Así, las decisiones de los poderes públicos
generan, entre sus destinatarios, la perspectiva de inmutabilidad. Esto constituye una manifestación de la más amplia noción de la seguridad jurídica,
incluso cuando impliquen el ejercicio de una potestad
legítima entregada por el legislador a las autoridades (causa rol Nº 34.604-17).
En nuestro ordenamiento, todavía están en duda los
límites de esa confianza legítima
para el ciudadano y también para la Administración. Así, encontramos casos en que se ha aplicado
por la Contraloría General —renovación de contratas para
los funcionarios públicos— y otros donde no se ha admitido como plausible este principio —mantener
vigentes permisos de construcción—. Sin embargo, la diferencia está justificada, pues en el
caso de las contratas se trata de una situación reglada,
cuestión que no sucedería con los permisos
de edificación.
1.4.
Derechos adquiridos
Como fórmula de limitación al poder-deber de la
Administración de invalidar, estos han sido de tal relevancia que, como señala el
profesor Ferrada (2007b), incluso se han esgrimido para sostener la inconstitucionalidad de la potestad
misma. De esta forma, cuando se habla de derechos
adquiridos se alude normalmente a «aquellos que son consecuencia de un
hecho apto para producirlos bajo el imperio de la ley vigente
al tiempo en que el hecho se ha realizado, y que han entrado inmediatamente a formar parte del
patrimonio de la persona». Por ende, y
en concordancia con el artículo 7º de la Ley de Efecto Retroactivo de la Ley, existirá
un derecho adquirido cuando la facultad
legal ha sido ejercida; si ello no ha ocurrido,
se está frente a una mera expectativa (Tavolari Oliveros, 2010).
En ese marco conceptual, hay quienes señalan que la
Constitución en su artículo 19, Nº 24, al proteger el derecho de propiedad sobre bienes corporales e incorporales, estaría estableciendo el límite a la
invalidación (Guzmán Brito, 1995).
Ello, a pesar de que la ley Nº 19.880 en su artículo 53
no hace mención a los derechos adquiridos como un obstáculo
para la invalidación, esto a diferencia de lo que sucede respecto
de la revocación al tenor de la letra a) de su artículo
61. Aun así, la jurisprudencia de la Contraloría General y de
la Corte Suprema han recurrido a este concepto para restringir la
procedencia del poder invalidatorio, según se verá.
1.5.
Buena fe
El concepto surge en el derecho romano, con aportes
posteriores del derecho canónico y
que evolucionó desde la época de la codificación. Consiste en el estado mental de honradez, de convicción
en cuanto a la verdad o exactitud de un
asunto, hecho u opinión, título de propiedad, o la rectitud de una conducta (Boetsch Gillet,
2011).
El derecho administrativo chileno no regula expresamente
el principio ni dispone de conceptualización. No obstante,
su utilización como límite a la invalidación ha
sido construida a partir de la interpretación de la Constitución, particularmente de su
artículo 1º, incisos primero, cuarto y quinto. Así, el constituyente incorporó conceptos que permiten al intérprete
actuar en la búsqueda de la equidad, la justicia,
la racionalidad, sin estar sometido a la rigurosidad del logicismo o la literalidad que se desprenden de la
lectura de las normas (Ramírez-Arrayás, 2003).
El profesor González Pérez (2009) ha señalado que, en
atención a la doctrina mayoritaria,
el principio de la buena fe tiene un ámbito de aplicación amplio, que incluye
al derecho público y particularmente al derecho administrativo.
En nuestro ordenamiento jurídico, la buena fe se presume
(Código Civil, artículo 707), es
decir, quien alega la mala fe debe probarla, cuestión que hace muy difícil desvirtuarla. En consecuencia, si se la estimara como una restricción que inhibe a priori el
poder invalidatorio, se dificultaría en exceso su ejercicio, puesto
que la Administración debería
acreditar la concurrencia de mala fe en el destinatario del acto.
Por último, conviene destacar, siguiendo a Saavedra
Fernández (2011), que este principio
constituye una norma de conducta y límite al ejercicio de los derechos, por cuanto, también impone una restricción
al comportamiento de los hombres en sus relaciones con los demás.
Es decir, esta buena fe no solo es un factor relevante para que la Administración no invalide un permiso de construcción, sino que es un requisito exigible al
administrado, quien no podrá esgrimirlo si ha
obrado a sabiendas de que la norma no amparaba su prerrogativa o su conducta
no se ha ajustado estrictamente a la honestidad.
2.
Criterios jurisprudenciales
Realizada la descripción y definición de los conceptos involucrados en la materia
—permisos de edificación e invalidación— y de los elementos que podrían entrabar
aquella facultad-deber —confianza legítima, derechos adquiridos y buena fe—, es preciso
efectuar una consolidación de la jurisprudencia de la Contraloría General de la República y de la Corte Suprema.
Con esta finalidad, la jurisprudencia atingente
se presenta desde la generalidad de distintos casos y
destacando los límites que ha tenido la Administración para utilizarla como medio de dar cumplimiento al principio de juridicidad.
2.1.
Jurisprudencia de la Contraloría General de la República
En 1959, a través del dictamen Nº 14.073, el ente fiscalizador determinó que la autoridad respectiva podría derogar o modificar un acto administrativo por
adolecer de un vicio de ilegalidad, al igual los decretos
en cuya virtud terceros hubiesen
adquirido derechos de orden patrimonial. Ello, toda vez que la autoridad administrativa tiene la facultad,
y aun la obligación, de restablecer el imperio de la
ley, revocando sus propios actos cuando advierte que son irregulares (Soto Kloss, 1989).
Según explica el profesor Soto Kloss (1989), aquel
predicamento que la Administración
debía invalidar —o revocar, ya que a ese tiempo aún no se realizaba
la distinción de ambos
conceptos— se mantuvo hasta el dictamen Nº 24.049, de 1969, en el cual el
órgano contralor resolvió que la invalidación podría verse limitada
por la necesidad de mantener situaciones jurídicas producto de esas actuaciones ilegítimas. Ello, por cuanto
no pueden desconocerse los efectos derivados de esos actos
defectuosos, particularmente cuando
ellos alcanzan a terceros y se han creado bajo el amparo
de la presunción de legitimidad que deriva la toma de razón.
A ese dictamen, debe sumarse lo expresado en el pronunciamiento Nº 16.506, de 1971, en el que se añadió que la autoridad administrativa se encuentra en el deber de invalidar sus actos emitidos
con violación de las normas
preestablecidas, ya que existe un interés general en el
restablecimiento del orden jurídico alterado por actos que adolecen de vicios y que, por consiguiente, afectan
la regularidad del sistema positivo;
con todo, este organismo no puede dejar de reconocer la existencia de límites virtuales
de la potestad de invalidación, cuyo desconocimiento atentaría contra principios elementales de seguridad en las relaciones jurídicas (Soto Kloss,
1989). Dentro de estas restricciones, la Contraloría
advierte la conveniencia de proteger a personas que han actuado de buena fe y mantener la estabilidad de las
situaciones jurídicas que revisten el carácter de concretas
(Soto Kloss, 1989).
Mediante el dictamen 5.845, de 1986, el órgano contralor
señalaba que los actos administrativos
favorables, aun dictados con anomalías, pero que no derivan de un hecho atribuible al beneficiario «deben
seguir produciendo en el futuro todos sus efectos, como si en verdad hubieren sido dispuestos íntegramente conforme a derecho». También,
manifestaba en los pronunciamientos Nºs. 19.966 y 23.851, de
1995, que el «deber de invalidar solo opera en los casos en que los antecedentes pertinentes manifiesten mala
fe del favorecido», puesto que si los vicios
que inciden en la existencia misma del acto no le son imputables, «estas circunstancias no pueden perjudicar
a la persona interesada, ya que el error de la Administración no es posible que afecte a quienes actuaron de buena fe y en el convencimiento de proceder dentro de un ámbito de legitimidad».
En 1995, mediante el dictamen 31.493, la sede de control
manifestaba que un acto
administrativo ya «agotado, cuyos efectos configuran una situación jurídica consolidada no puede alterarse por la invalidación», si sus receptores no conocían el
error que lo aquejaba, pues «se entiende que esas personas son terceros de buena fe, cuyos intereses no pueden afectarse
por la anulación de ese acto».
Ahora bien, y en relación específicamente a los permisos
de edificación, en el dictamen Nº 44.492, de 2000, se precisa que «en
la especie, no hay antecedentes aportados que determinen fehacientemente una mala
fe del permisionario y en consideración a que la buena
fe se presume, habría que estimar que la ha habido por
parte del interesado. En estas condiciones y teniendo en cuenta que se conjugan en este caso, la buena fe, la confianza en el actuar
de la Administración y la necesidad de la certeza jurídica...cabe
concluir que el permiso de edificación Nº 202, de 1998, de la Dirección de Obras
Municipales de ese municipio» no pueden ser invalidado.
Mediante el dictamen
Nº 62.168, de 2013, relativo
a un proyecto inmobiliario, se precisó que la invalidación
administrativa de los actos irregulares constituye un asunto cuya ponderación debe ser efectuada por el titular de
la potestad invalidatoria, conforme
al mérito de los antecedentes respectivos, y que tiene como límite las situaciones jurídicas consolidadas sobre la base
de la confianza de los particulares
en la actuación legítima de los órganos de la Administración, de manera que las consecuencias de aquellos actos no pueden
afectar a terceros
que adquirieron derechos de buena fe al amparo de los mismos.
Durante los años, la jurisprudencia administrativa del
máximo órgano de control de la
Administración se mantuvo prácticamente inalterable, en cuanto a poner como
límite a la invalidación: la certeza jurídica, la buena fe, los derechos adquiridos
y la confianza de los interesados en cuanto a que la actuación se mantendría inmodificable.
Sin embargo, a partir del dictamen Nº 89.856, de 2016,
aquella sede de control varió su criterio, al establecer que la
municipalidad debía revisar el permiso de edificación vinculado al
anteproyecto, adoptando «las providencias que en derecho correspondan a fin de corregir las irregularidades que pudiesen constatarse respecto de aquel, teniendo presente lo dispuesto
en el artículo 53 de la ley Nº
19.880, sobre la invalidación administrativa de los
actos irregulares».
No obstante, la decisión de la autoridad de no invalidar
actos administrativos, amparada en
los principios sostenidos en la doctrina anterior, ha sido avalada por los dictámenes Nºs. 7.992, de 2017, y 4.559, de 2019.
Son dignos de destacar los dictámenes Nºs. 43.367 y
44.959, de 2017, y 27.918, de 2018, sobre los «guetos verticales» de
Estación Central. En ellos, la Contraloría
General resolvió que, a la falta de regulación de altura, no era factible autorizar los permisos de edificación —y sus modificaciones— correspondientes al
sistema de agrupamiento continuo, de manera que procedía que el municipio arbitrara
las medidas que resultaran del caso, teniendo
en consideración la invalidación administrativa regulada en el artículo 53 de la ley Nº 19.880.
En los últimos años, se ha reiterado y profundizando este
poder-deber de invalidar los permisos
de edificación contrarios
a derecho, soslayando la buena
fe, la confianza legítima de los interesados y los
derechos adquiridos que en estos se
contendrían, como dan cuenta los dictámenes Nºs. 14.578 y 16.083, de 2017; 9.532, 11.416,
14.936, 24.795, de 2018; 32.885,
de 2019, entre otros. En
estos casos, la Contraloría instó a la Dirección de Obras
Municipales, para que tuviese en vista el artículo 53 en estudio,
ya que la facultad privativa
para dejar sin efecto sus actos contrarios
a derecho pertenece
a la administración local y no
al órgano de control. Así se puede vislumbrar también de la jurisprudencia judicial
(ver sentencia en causa rol Nº 59.783,
de 2020, de la Corte Suprema).
Cuestión distinta puede encontrarse en otras materias
dictaminadas por la Contraloría
General, como sucede con las renovaciones de las contratas de los funcionarios de la Administración del Estado. En ellas ha estimado que, a partir de la segunda renovación, se genera, en tales servidores, la confianza legítima
de que tal práctica continuará en el futuro. Para adoptar una
determinación diversa, la Administración deberá
fundamentar sus decisiones, de manera que los desvinculados cuenten con información detallada de la causal de término de sus faenas
(dictamen Nº 22.766,
de 2016). La diferencia es evidente entre este
último ámbito y la materia objeto de la presente investigación, dado que la renovación de un funcionario es un hecho
lícito, mientras que la mantención de un permiso de edificación que adolece de un vicio de legalidad
no lo sería.
2.2.
Jurisprudencia de la Corte Suprema
Se debe distinguir entre la jurisprudencia anterior a
2003 y la posterior a la publicación de la ley Nº 19.880, que reguló
expresamente la invalidación. Hasta ese
momento, los tribunales rechazaban la posibilidad de que la Administración del
Estado invalidara sus actos administrativos4. Como explica el profesor Reyes Riveros (2002),
los fundamentos de tal posición
se sintetizaban en los siguientes:
a)
Carencia de facultades legales
para invalidar, esto debido a que no existía una ley que le confiriera esa facultad a la Administración.
b)
Las entidades administrativas debían accionar ante los tribunales, únicos competentes en la materia.
c)
Con la invalidación se privaba al particular de su
derecho de propiedad consolidado con el acto impugnado.
4
Aquella posición jurisprudencial se modifica, parcialmente,
recién en 1999 en la sentencia Salinas contra
director de Obras Municipales de Viña del Mar, la cual, en su considerando
undécimo, señala que «siendo la
potestad de invalidación un asunto comprendido en la actividad administrativa del Estado, su ejercicio no significa
invadir el ámbito de la función jurisdiccional que compete privativamente a los tribunales creados
por ley, al tenor de lo preceptuado en el inciso primero del artículo 73 de la Constitución Política. Pero la aplicación
de esta facultad administrativa no excluye
ciertamente la intervención de los tribunales en la materia, a través del
conocimiento de los recursos
que franquee el ordenamiento jurídico
para impugnar los actos de la Administración, tal como lo admite la parte final del…artículo 9º de la Ley
Orgánica Constitucional Nº 18.575, al declarar
que los recursos de reposición y jerárquico que establece la disposición y que
pueden dar lugar a la invalidación de un acto administrativo, son “sin perjuicio
de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar”».
d)
Al invalidar no se respetaría
el debido proceso exigido por el artículo 19,
Nº 3, de la ley fundamental,
al no oír al afectado, ni ponderar sus razones y pruebas, y que, por último, existiría una autotutela y
heterotutela judicial al proceder por la propia Administración, convirtiéndose esta en juez y parte.
En esta línea de razonamiento se encuentran los fallos en
las causas roles Nºs. 31.563-93, 24.939-95, 24.940-95 y 31.563-95,
de la Corte Suprema (Reyes
Riveros, 2002).
A pesar de la imposibilidad, por regla general,
de que la Administración dejara sin
efectos sus actos por motivos de legalidad, igualmente la Corte Suprema establecía que no era posible invalidar
los actos en aquellos casos en que en estos
pudieren afectar los derechos adquiridos de buena fe por los interesados, reiterándose el criterio en varios fallos de 1981 y en años posteriores.
Principios limitantes de la invalidación se consignan
también en años recientes de la jurisprudencia del máximo tribunal
judicial del país,
en las causas roles Nºs. 47.588-16 y 34.604-17. En ellas se asume que uno de los principios del derecho administrativo es la protección de la confianza legítima. Lo anterior vinculado
directamente con los principios de: conservación del acto administrativo, buena fe y seguridad
jurídica, los que constituyen resguardos de la
tutela invalidatoria ejercida por la propia Administración en relación con sus actos (causa
rol Nº 14.745-18).
Respecto a los permisos de construcción, encontramos que,
en sentencia de fecha 24 de octubre
de 1978, caratulada Supermercado Almac S.A. con MINVU (ver Aróstica
Maldonado, 1984), la Corte Suprema
dispuso que no era procedente dejar sin efecto la
autorización para construir un nuevo establecimiento una vez que se cumplieron todos los requisitos
legales en su otorgamiento —a pesar de que el permiso
vulneraba la ordenanza local de la Municipalidad de las Condes—,
y teniendo igualmente en
consideración que la obra se realizaba en el terreno del recurrente de protección, no se podría en ningún caso conculcar
ni los derechos que otorgaba el permiso de construcción, ni menos el
derecho de dominio amparado constitucionalmente (causa
rol Nº 34.788-16).
Nuestro máximo tribunal mantiene, en general, invariable
la fórmula de respeto a los
principios de buena fe, derechos adquiridos y confianza legítima al momento de fallar sobre las potestades
exorbitantes de la Administración y su facultad para invalidar los actos administrativos ilegales. Ello se
advierte a propósito de las
actuaciones generales de los órganos de la Administración, pero también específicamente en los permisos
de construcción.
No obstante, se han presentado varias excepciones, como
se evidencia en la causa rol Nº 3.455-99, que versaba sobre la acción
ejecutada por el director de obras de esa municipalidad que dejó sin efecto el permiso respectivo. Allí la
corte esgrimió que «en derecho no corresponde desconocer
la atribución de la autoridad
administrativa de invalidar sus resoluciones ilegítimas mediante un acto de autotutela» que, en la especie, la llevó a rescindir una autorización viciada
(causa rol Nº 3.455-99, considerando decimoctavo). Añadió que el proceder
de la Dirección de Obras
Municipales no vulneraba el derecho de propiedad ni algún derecho adquirido por la recurrente y,
además, que «no debe incurrirse en la confusión
de asimilar la situación de los beneficiarios directos de una actuación irregular de la Administración con la de
los terceros de buena fe, a quienes la invalidación o anulación del acto administrativo ilegítimo no puede afectar en los
mismos términos, por cuanto los destinatarios inmediatos de una actuación administrativa unilateral no son terceros
en esa relación, especialmente si han solicitado
voluntariamente la dictación del acto irregular invalidado» (ver Reyes Riveros, 2002).
Lo propio tiene lugar también en el caso Mall Barón (causa rol Nº 15.561-17), donde se cuestiona
la legalidad5 del permiso de edificación otorgado por la directora de Obras de la
Municipalidad de Valparaíso, el que se pide
para la alteración, reparación y ampliación de la bodega S. B. y del permiso obra nueva del edificio centro comercial, áreas verdes y vialidad interior.
En ella la corte determinó que la autorización genera un derecho
adquirido en favor del recurrente,
solo en la medida que la autoridad, al momento de concederla, se haya ceñido a las normas legales vigentes
que rigen su otorgamiento (causa rol Nº 15.561-17, considerando 9).
En efecto, continúa
señalando la sentencia, que un acto administrativo ilegal
no puede generar un derecho adquirido para el solicitante, máxime si, como en el caso de autos, se trata de un acto de
autorización que tal funcionario puede otorgar
solo si aquel se conforma con la normativa urbanística (ver también causa rol Nº 49.726-16).
En las dos últimas sentencias citadas (causas roles Nºs. 15.561-17
y 49.726-16), la jurisprudencia de la Corte Suprema denota
una variación radical del criterio
sostenido durante décadas,
toda vez que resuelve que un permiso
de construcción no puede generar derechos adquiridos cuando estos han
sido otorgados ilegalmente, soslayando
así los otros principios que esa misma corte
ha defendido por años, esto es, la certeza jurídica, la buena fe y
obviamente los derechos que generaría el acto administrativo favorable de construcción.
|
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5
En este caso hay que aclarar que esta sentencia se refiere a un
reclamo de ilegalidad en materia municipal
(ley Nº 18.695, artículo 151), reclamo que no estaría contemplado para revisar
los actos invalidatorios, ya que la
invalidación, según dispone el inciso final del artículo 53 de la ley Nº 19.880, será siempre impugnable ante
los tribunales de justicia, en procedimiento breve y sumario. Cuestión que ha sido objetada, por ejemplo, en causa rol Nº 59.783,
de 2020.
3.
Conclusiones
1)
La naturaleza jurídica del permiso de construcción es la de un acto administrativo, según prevé el artículo 3º de la
ley Nº 19.880, por ende, puede ser revisado de oficio por la Administración o impugnado por los interesados, en el caso de que este sea contrario
al ordenamiento jurídico.
2)
La invalidación administrativa fue en nuestro
país, en una primera etapa,
un producto de la doctrina y jurisprudencia, en cuanto a sus
definiciones, requisitos y
características. A partir de 2003, obtiene reconocimiento legal con la publicación de la ley Nº 19.880.
3)
A pesar de la existencia de la ley Nº 19.880
y su artículo 53, y de los requisitos que
deben cumplir los permisos de construcción —cotejados por la autoridad competente otorgante—, igualmente, la jurisprudencia administrativa y la judicial,
como regla general, han adicionado como exigencias para invalidar, los principios de confianza legítima,
derechos adquiridos y buena fe.
4)
Excepcionalmente, se
encuentran en la jurisprudencia judicial decisiones que han optado por no tener como limitantes de la invalidación de
los permisos de construcción
a los principios ya señalados.
5)
En forma constante hasta 2016
y por medio de su jurisprudencia, la Contraloría
General de la República ha otorgado a los peticionarios de permisos
de construcción la certeza jurídica de que estos no serán dejados sin efecto por la Administración una vez
que han sido concedidos, incluso si esos
actos administrativos han sido contrarios a derecho. Ello, basada en la buena fe de los solicitantes, en la
confianza legítima en que la Administración
se mantendrá invariable en sus determinaciones y en los derechos que se
adquirirían y que, consecuentemente, contendrían los permisos de construcción.
6)
Desde 2016, la Contraloría
General ha instado a la Administración a que,
primero, invalide y luego, a raíz de algunos fallos judiciales, a que
inicie los procedimientos invalidatorios respecto de los permisos de construcción que sean contrarios a derecho, sin tener como límites los principios mencionados en este trabajo.
La última línea jurisprudencial no ha predeterminado
el resultado de esos procedimientos, en el sentido de no ordenar una invalidación —asumiendo la posición de la Corte
Suprema—, ni ha considerado un
obstáculo per se la existencia de derechos adquiridos, la buena fe o la confianza legítima.
7)
Necesariamente debe
concluirse que, en materia de invalidación, no solo resultan exigibles
los requisitos establecidos en el artículo
53 de la ley Nº 19.880, sino que esta, en atención
a las líneas jurisprudenciales
mayoritarias antes estudiadas, tenga como condición
negativa adicional los principios de
la confianza legítima, los derechos adquiridos y la buena fe de los interesados, con los matices
expuestos.
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Jurisprudencia
Contraloría General de la República.
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Nº 24.049
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Nº 16.506
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Nº 23.851
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Nº 31.493
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Nº 7.742 (2000).
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Nº 62.168
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Nº 22.755
(2016).
•
Nº 22.766
(2016).
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Nº 89.856
(2016).
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Nº 7.992 (2017).
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Nº 14.578
(2017).
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Nº 16.083
(2017).
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Nº 43.367
(2017).
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Nº 44.959
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Nº 9.532 (2018).
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Nº 11.416
(2018).
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Nº 14.936
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Nº 24.795
(2018).
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Nº 27.918
(2018).
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Nº 4.559 (2019).
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Nº 32.885
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Corte Suprema. Sentencias, causas roles:
•
Nº 31.563
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Nº 24.939
(1995).
•
Nº 24.939
(1995).
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Nº 24.940
(1995).
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Nº 24.960
(1995).
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Nº 31.563
(1995).
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Nº 3.455 (1999).
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Nº 34.788
(2016).
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Nº 47.588
(2016).
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Nº 49.726
(2016).
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Nº 15.561
(2017).
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Nº 34.604
(2017).
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Nº 14.745
(2018).
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Nº 59.783
(2020).
