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TENDENCIAS DEL EMPLEO MUNICIPAL
2017-2021
TRENDS IN
MUNICIPAL
EMPLOYMENT
2017-2021
Enrique Paris
Horvitz1
Resumen
En Chile sabemos poco sobre las
características y dimensiones del personal municipal. En este
estudio se realiza un análisis cuantitativo para el período
2017-2021. Se observa que las tendencias en el empleo municipal han
sido influenciadas por la aplicación de la ley Nº 20.922, que
permitió a los alcaldes ajustar las plantillas municipales,
aumentando los trabajadores de planta mediante el traspaso de
servidores a contrata —con requisitos de mérito y formación
profesional—, e incrementar la proporción de ingresos municipales
destinados a gastos de
personal.
Entre 2016 y 2020, el gasto en
personal municipal creció más del doble que el gasto total
municipal, llegando a representar el 27 % del gasto total, en
comparación con el 22 % del
gobierno central. De dicho gasto, aproximadamente
el 75 % se destinó a los
servidores de planta y a contrata.
Más del 60 % del personal disponible
no integra la dotación en las municipalidades y ha crecido más rápido que la del gobierno
central. La profesionalización de las funciones municipales también
aumentó, aunque en forma moderada. Las mujeres representan más del
40 % de los trabajadores municipales, siendo mayoritarias en los estamentos profesional, técnico y
administrativo. Sin embargo,
su presencia en cargos de jefatura y dirección sigue siendo
minoritaria.
Si bien las políticas implementadas
han influido en el aumento de la planta y la contrata, persisten
desafíos sobre la proporción del gasto en personal en relación al
gasto total, la disminución de la contratación a honorarios,
la
1
Licenciado en Economía y magíster en Ciencias
Políticas de la Pontificia Universidad Católica de Chile, con vasta
trayectoria en definición, diseño e implementación de políticas en
el sector público chileno. Actualmente, es decano de la Facultad de
Economía y Negocios de la Universidad Santo Tomás, consultor en
materias de empleo y modernización de la gestión pública y
profesional experto del sistema de alta dirección
pública.
profesionalización de funciones y,
especialmente, la representación de mujeres en puestos directivos.
Palabras
clave: municipalidades – gasto
en personal – dotación de personal – estamentos – mujeres
Abstract
In Chile,
little is known about the characteristics and dimensions of
municipal workers. This study conducts a quantitative analysis for
the period 2017–2021. It was observed that the trends in municipal
employment have been influenced by the implementation of Law No.
20.922, which allowed mayors to adjust municipal personnel structures,
increasing permanent staff through the transfer of contract
employees —subject to merit and professional qualifications—, and
raising the proportion of municipal revenues allocated to personnel
expenses.
Between 2016
and 2020, municipal personnel expenses grew more than twice as much
as total municipal spending, reaching 27% of the total expenditure,
compared to 22% in the central government. Of this expenditure,
approximately 75% was allocated to permanent staff and contract
employees.
More than 60%
of available personnel are not part of the official staff in the
municipalities, and this group has grown faster than in the
central government. The professionalization of municipal functions has
also increased, albeit moderately. Women represent more than 40% of
municipal personnel and are in the majority in professional,
technical, and administrative positions. However,
their
representation in leadership and management positions is still in
the minority.
Although the
implemented policies have influenced the increase in permanent and
contract workforce in the municipalities, challenges persist in terms of the proportion of
personnel expenses in the total budget, reducing reliance on contracted positions, professionalization
of functions, and especially in achieving gender parity in leadership
positions.
Keywords: municipalities – personnel expenditure – staffing –
women
1.
Presentación
En este estudio se analizan
cuantitativamente las características del empleo en las
municipalidades del país y se abordan sus principales tendencias
entre 2017 y 2021. Para ello, se accedió a los datos sobre los
trabajadores municipales que recopila anualmente la Unidad de
Recursos Humanos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
Adicionalmente, se consideró la información que recolecta y procesa la misma subsecretaría y
que se encuentra disponible en un sistema que incluye a los 345
municipios del país (Sistema Nacional de Información Municipal
[Sinim], s.f.). Asimismo, se examinaron los componentes de gasto que consolida la Contraloría
General de la República (s.f.) y datos de servidores registrados en Siaper2 a nivel
municipal. Finalmente, para la verificación de información
financiera, presupuestaria y del personal civil del gobierno
central, se recurrió a las estadísticas de finanzas públicas que
elabora la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda
(2021).
Actualmente, la principal fuente de
datos sobre las características del empleo público en Chile son los informes y estadísticas que
publica cada año la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda sobre el personal
civil del gobierno central.
Esta información es insuficiente para tener una visión de conjunto
sobre el empleo público en
Chile, al no considerar a los gobiernos locales que mantienen una
relación cotidiana y directa con la ciudadanía en la entrega de
servicios
estatales.
La información analizada considera
solo al personal municipal disponible, es decir, al que forma parte de la dotación de las
municipalidades y al que no, pero no incluye a quienes se desempeñan en las corporaciones
municipales ni tampoco a quienes laboran en instituciones de
atención primaria de salud o
en establecimientos educacionales de los cuales los municipios son
los sostenedores.
En el período 2017-2021 las
tendencias observadas en la evolución del empleo municipal están muy relacionadas con la
aplicación de la ley Nº 20.922 —y modificaciones posteriores— que entrega a los alcaldes la
facultad de fijar o modificar las plantas municipales para
adecuarlas al cumplimiento de las funciones de los gobiernos
locales, permitiendo el aumento de la planta mediante
el traspaso de servidores a
contrata, sujetándose a exigencias de mérito y formación profesional. Junto con ello, se
aumentó la proporción máxima de ingresos propios municipales que se
pueden destinar a gasto en personal.
2
Sistema de Información y Control del Personal de la
Administración del Estado, de la Contraloría General de la
República.
En general, se observan efectos
positivos tras la aplicación de la normativa en lo relativo a una
mayor profesionalización, pero hay áreas con pocos avances,
como la menor incidencia de la
participación de mujeres en la plantilla municipal
y en posiciones directivas,
aunque un mayor número de ellas se ha incorporado a dichos cargos.
Asimismo, existen otros ámbitos en los que no se logran los
resultados esperados, como la disminución de los contratados a
honorarios. Además, si bien el empleo municipal creció más rápido
que la población de las comunas que los gobiernos locales deben
atender, los avances observados en 5 años son moderados sobre la
efectividad de la acción municipal.
El estudio está organizado en dos
grandes temas:
1)
Se revisan las variables agregadas
sobre ingresos y gastos municipales y, respecto de estos últimos,
las relativas a gastos de personal.
2)
Se presentan las características de
los funcionarios según la calidad jurídica del empleo, estamento y género. Por último y a modo
de conclusión, se señalan las
principales tendencias observadas en el período
analizado.
A modo de reflexión final, el
aprendizaje alcanzado en el procesamiento de las bases de datos y
distintas fuentes de información sobre el personal municipal
permitiría realizar entregas periódicas sobre el empleo en los
gobiernos locales y hacer
seguimiento de sus principales tendencias.
Esperamos que el presente trabajo
entregue algunas luces sobre las políticas de empleo público a
nivel municipal, sobre aquellas que deben ser reforzadas y las
que requieran
perfeccionamientos.
2.
Municipios
En Chile hay 345 municipalidades que
son los gobiernos locales de las 346 comunas del país3. Están
constituidas como corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio. Se rigen por la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades —ley Nº 18.695— que
establece que su misión es
satisfacer las necesidades de la comunidad local y promover la
participación de esta en el progreso económico, social y cultural a
nivel comunal.
Su máxima autoridad es el alcalde,
que preside el concejo municipal y tiene como principales funciones la formulación y ejecución
del plan comunal de desarrollo,
3
Las comunas de Cabo de Hornos y de la Antártica
Chilena son administradas por la misma municipalidad.
el plan regulador comunal, aplicar
las disposiciones sobre transporte y tránsito público, y de aseo y ornato de la
comuna.
Por su parte, el concejo municipal es
un órgano colegiado integrado por miembros elegidos por votación popular, que fiscaliza la
gestión del alcalde y el cumplimiento de planes, programas y el
presupuesto comunal. Le corresponde también aprobar el plan comunal de desarrollo y el
presupuesto y, a requerimiento del alcalde, dictar ordenanzas municipales y
reglamentos.
Las municipalidades no son parte del
gobierno central, lo que implica que no forman parte de la ley de
presupuestos y, por consiguiente, las finanzas municipales no se consideran en los cálculos
fiscales, sin desmedro de los traspasos que reciben desde los presupuestos del gobierno
central. Los presupuestos
municipales son formulados por cada municipio y aprobados por el
concejo a propuesta del alcalde (Riquelme Contreras et al.,
2021). Sus fuentes de financiamiento provienen de los ingresos
propios de la recaudación por el pago de patentes, derechos y
permisos para actividades empresariales y de la participación en el
Fondo Común Municipal. Además, están las transferencias
del gobierno central que son
los aportes que reciben principalmente de la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo y de los gobiernos
regionales.
Las condiciones de trabajo de los
funcionarios municipales se rigen por la ley Nº 18.883, que incluye todo lo relacionado con la
estructura de las plantas, los
requisitos de
incorporación, las normas sobre
nombramientos, ascensos y promociones, la estabilidad en el empleo,
y las disposiciones en materia de egreso y desvinculación. Dicho
estatuto también establece límites para el gasto en personal sobre los ingresos propios de cada
municipio.
2.1.
Los gastos
municipales
Los gastos de las municipalidades se
clasifican en cinco componentes principales que corresponden a gastos en personal, gastos en
bienes y servicios, transferencias corrientes y las iniciativas de inversión. Este
trabajo se centra en los primeros, que consideran principalmente el
pago de las remuneraciones de los trabajadores municipales. Sin embargo, para tener una
primera aproximación sobre la
importancia de estos gastos en la gestión municipal, identificamos
el peso relativo de los diferentes componentes del gasto y cómo han
evolucionado durante el
período bajo análisis.
En 2020, de acuerdo con los datos
publicados en el Sinim (2021) el gasto municipal total ascendió a $ 5.135.345.863.000.000
como muestra la tabla 1 que incluye valores comparables para el
período 2016-2020.
En el período se registró un
incremento real de 9,6 %4, con una
variación interanual máxima en
2018 de 5 % y una mínima en 2020 de -2,2 % como se
ilustra en el gráfico
1.
Como se señaló más arriba, el sector
municipal no forma parte del gobierno central y, por consiguiente, sus gastos
tampoco se incluyen en los presupuestos del sector público, salvo en lo referente a las transferencias
que reciben y realizan los
municipios para financiar actividades específicas.
Con el objeto de establecer el tamaño
relativo del sector municipal en el contexto del sector público, se
presentan a continuación los gastos de las municipalidades,
del gobierno central y del
gobierno general expresados como porcentaje del producto interno
bruto (PIB) y de acuerdo con el estado de operaciones que registran
las estadísticas de finanzas públicas que elabora y publica la
Dirección de Presupuestos
(2021).
4
De los datos publicados por las estadísticas de
finanzas públicas, se desprende una variación del gasto total de
las municipalidades, entre 2016-2020, de 14,6 %. Se considera que
las diferencias en los montos y variaciones se debe principalmente
al tratamiento de las transferencias corrientes (Dirección de
Presupuestos, 2021).
Los gastos municipales representan en
promedio un 3,8 % del PIB en el período 2016 2020, con un mínimo de
3,7 % y un máximo de 4 %, como se indica en la tabla 2. Para los
efectos de destacar la relevancia de los recursos municipales,
hacemos notar que estos son,
en el mismo período, equivalentes al total de las erogaciones públicas que financian la
enseñanza preescolar, primaria y secundaria.
La participación de los gastos
municipales en los gastos del gobierno general total se mantiene en
15 % entre 2016 y 2019 (tabla 3) y disminuye en 1 punto porcentual
en 2020, debido a un aumento mayor de los gastos del gobierno
central.
2.2.
Gasto en
personal crece a una tasa más del doble que la del gasto
municipal total
De acuerdo con los datos del Sinim,
entre 2016 y 2020, la participación del gasto devengado en personal
en el gasto municipal total se mantiene sin variaciones
significativas. Del gráfico 2, se desprende que el gasto en
personal con respecto al gasto total varió entre un máximo de 28,8
% para el año 2020 y un mínimo de 26,1 % en 2016.
Aproximadamente, un tercio del gasto
municipal total corresponde a transferencias corrientes que se destinan principalmente a los
sectores de educación y salud. El gasto en bienes y servicios
contribuye con algo más del 27 %, mientras que las iniciativas de
inversión, la deuda flotante y otros gastos, tomados cada uno por
separado, no superan en promedio el 7 % del total de los gastos
municipales para el período 2016-2020 como se muestra en el gráfico
2.
El porcentaje de aumento del gasto en
personal fue más del doble que el experimentado por el gasto municipal total entre 2016 y 2020.
Los montos del gasto anual en personal del conjunto del sistema
municipal entre 2016 y 2020, que se presentan en la tabla 4, siguen
una tendencia al alza en términos reales, año tras año, acumulando
un incremento del 21 % real en el período.
El gráfico 3 muestra las variaciones
porcentuales interanuales del gasto en personal entre 2017-2020 que
alcanzan en promedio un aumento de 4,9 % real, siendo el año 2019
el de mayor incremento, con un 6,8 % real contra un 1,8 % de menor
variación en 2020. El gasto municipal total anota una variación
máxima de 5 % en 2018 y una mínima de -2,2 % en 2020, con un
aumento promedio en el período
de 2,4 %.
2.3.
La
participación del gasto en personal en el gasto total es mayor en
municipalidades que en el gobierno central
Para comparar el gasto devengado en
personal de las municipalidades y del gobierno central, se calculó
el peso relativo de este gasto sobre el gasto total con los datos
de las estadísticas de finanzas públicas. El primer hallazgo fue
que los valores correspondientes a gasto en personal son
significativamente distintos entre los de las estadísticas de
finanzas públicas y los que recopila el Sinim. Si bien en ambos
registros la participación del gasto en bienes y servicios sobre el
gasto total son similares —27 % en promedio—, en el caso del gasto
en personal, las estadísticas elaboradas por la Dirección de
Presupuestos —sobre la base de la consolidación contable que
efectúa la Contraloría— indican que este tiene
una participación del 55 % sobre el gasto municipal total, es
decir, prácticamente el doble
de lo que consigna por su lado el Sinim. Indagar sobre el origen de
estas diferencias supera el alcance de este trabajo, pero es
posible adelantar que la mayor parte de ellas parece provenir de la
manera en que se registran las
transferencias corrientes que ejecutan las municipalidades y que se
destinan en gran medida al
pago de remuneraciones.
En el gráfico 4 se muestra el nivel
de participación del gasto en personal sobre el gasto total para el período 2016-2020, y toma
conjuntamente los datos del Sinim y de las estadísticas de finanzas públicas para el caso
municipal y, a su vez, considera los del segundo para representar el gasto en
personal del gobierno central.
Los datos muestran que su participación en el gasto total es de 5
puntos porcentuales mayor en
los municipios que en el gobierno central si se comparan los datos
del Sinim con los de las estadísticas de finanzas públicas. Si la
comparación se hace exclusivamente con los valores de las
estadísticas de finanzas públicas, más de la mitad del gasto de las
municipalidades se imputa
al pago de remuneraciones, lo que
duplica la participación del gasto en personal del gobierno central.
A partir de estos datos, hay que
evitar conclusiones apresuradas sobre el nivel de eficiencia entre
municipalidades y gobierno central en lo relativo al
dimensionamiento de las
dotaciones de personal y el gasto que se deriva de ello. Cabe tomar
en cuenta que los municipios realizan funciones de entrega y
prestación de bienes y servicios públicos y de atención directa a
la ciudadanía, intensivas en
fuerza de trabajo de diversa calificación. Por su parte, en el
gobierno central, además de
provisión de bienes y servicios públicos se cumplen
otras funciones que movilizan
ingentes recursos y en muchos casos necesitan menos
gente. Además, las transferencias
monetarias y pagos
previsionales a los trabajadores tienen una alta participación y la
inversión pública es, en términos relativos, mucho mayor que en los municipios, lo que
posiblemente sea el elemento clave para entender las diferencias de
participación del gasto con el
gobierno central.
2.4.
Distribución del gasto en personal
La distribución del gasto en personal
para el período 2016-2020 —que se obtiene de la consolidación de los datos que realiza la
Contraloría— incluye todos los gastos registrados bajo el subtítulo
21, expresados en valores nominales y que cubren todos los
servicios de los que son directa o indirectamente responsables los
municipios. Los gastos en personal están clasificados en 4
servicios: área cementerio, área de salud, área de educación y
gestión municipal. Para el año 2020, la participación de cada
servicio en el gasto en personal corresponde a la que se ilustra en
la tabla 5, en la que se aprecia que el área educación es la más
grande, pero como se explicó en la presentación de este trabajo,
nuestro análisis se centra en la gestión municipal a la cual
pertenecen quienes laboran directamente en los municipios y que se rigen por la ley Nº
18.883. El gasto en personal del servicio gestión municipal
representa el 33 % del gasto en el subtítulo 21 que contabilizan
las municipalidades.
Un análisis más detallado de la
composición del gasto en remuneraciones dentro de la gestión municipal se efectúa por
ítem de gasto o, para una mejor comprensión, por calidad
contractual del gasto. Esto nos muestra que, a lo largo
del tiempo, más de
2/3
de este se concentra en los
trabajadores de planta y a contrata. Asimismo, en la tabla 6 se observa que, en gestión
municipal para 2016-2020, la
participación del gasto en la planta a nivel nacional ha sido
estable y se ubica en torno al
50 % del total.
El ítem «otros gastos en personal»
representa ¼ del gasto total, razón más que suficiente para revisar
su composición por asignación de gasto que es lo que se hace en la
tabla 7, que muestra que más del 80 % de este ítem corresponde a
contrataciones a honorarios y por Código del Trabajo, que juntas
superan el gasto en personal a contrata de las municipalidades a
nivel nacional.
A nivel nacional, la participación
del gasto en la planta sobre el gasto total de la plantilla se ha
mantenido estable en el período 2016-2020. Sin embargo, al agrupar
los gobiernos locales por regiones se observa
mayor dispersión con
un número significativo de municipalidades donde la planta supera
el 60 % o es igual o menor al
40 % (gráfico 5).
2.5.
Límites al
gasto en personal a contrata en los municipios
La ley Nº 18.883 establece el límite
al que está sujeto el gasto anual en personal o la mayor parte de este, en función de los
ingresos propios percibidos por cada municipalidad el año calendario anterior. Esta es una de
las normas que busca regular la facultad entregada a los alcaldes
para modificar las plantas municipales y al mismo tiempo contener una eventual inflación
de contrataciones que
afectarían el financiamiento del gasto en bienes y servicios de
consumo, de las iniciativas de inversión a nivel local y el nivel
de endeudamiento.
En función de lo anterior,
el gasto anual en personal no podrá
exceder, respecto de cada municipalidad, del 42 % de los ingresos propios percibidos en el año
anterior. Se entenderá por
gasto en personal el que se irrogue para cubrir las
remuneraciones
correspondientes al personal de
planta y a contrata. Asimismo, se considerarán en dicho gasto los honorarios a suma alzada
pagados a personas naturales, honorarios asimilados a grado,
jornales, remuneraciones reguladas por el Código del Trabajo,
suplencias y reemplazos, personal a trato o temporal
y alumnos en práctica. A su
vez, los ingresos propios percibidos serán considerados como la suma de los
ingresos propios permanentes señalados
en el artículo 38 del decreto
ley Nº 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales, incluyendo la
totalidad de la recaudación por concepto de permisos de circulación
y patentes municipales, más los ingresos por participación en el
Fondo Común Municipal (ley Nº 18.883, artículo 2º, inciso
final).
Solo para los efectos del cálculo del
gasto anual en remuneraciones, no se considerarán los pagos que realice el municipio por
concepto de la asignación de zona y otras bonificaciones (ley Nº
18.883, artículo 2º, inciso final). En suma, los municipios
quedaron autorizados por ley para aumentar de un 35 % a un 42 % de
los ingresos propios percibidos para financiar las remuneraciones
de sus
trabajadores.
Una revisión de los datos del Sinim
para los años 2016 y 2020 muestra que todos los municipios tienen un gasto en personal
menor al 42 % de los ingresos propios que percibieron el año
anterior. Esto es, sin duda, muy positivo, pero sugerimos una
revisión exhaustiva de los estados financieros para verificar el
efectivo cumplimiento de esta
disposición (gráfico 6).
2.6.
Límites al
gasto en personal a nivel municipal
El estatuto municipal también regula
la proporción de empleos a contrata que pueden pertenecer a la
dotación de personal, no pudiendo «representar un gasto
superior al cuarenta por ciento del gasto de remuneraciones de la
planta municipal» (ley Nº
18.883, artículo 2º, inciso cuarto).
El gráfico 7 muestra que la mayoría
de los municipios tiene un gasto en contratas que cumple con la obligación legal para los
años 2016 y 2020 —región sombreada C—, menos del cuarenta por
ciento del gasto en remuneraciones de la planta municipal. Sin
embargo, en el mismo gráfico se aprecian grandes diferencias entre
regiones y al interior de estas, donde una cantidad significativa
de municipios —cada punto corresponde a un municipio— se encuentra
en las regiones A, B y D que ilustran desviaciones respecto del
límite legal.
El cumplimiento del límite del 40 %
de la relación contrata/planta se verá fuertemente estresado ante el cumplimiento de los
dictámenes de la Contraloría de comienzos de 2022, sobre las condiciones que deben regir
para la contratación a
honorarios, en el sentido de que esta procede solo cuando se trate
de «tareas accidentales y, excepcionalmente, para efectuar labores
habituales cuando se trata de cometidos específicos, esto es,
tareas claramente individualizadas y determinadas en el tiempo»
(dictamen Nº E173171, 2022), sin que lleguen a ser funciones
permanentes, lo que se traduce en la obligación de traspasar un
ingente número de contratos a honorarios a la contrata o bien de
cesarlos.
3.
Personal municipal
La ley Nº 18.883 dispone que la
dotación de las municipalidades considera los cargos de planta —que
conforman la organización estable de los gobiernos
locales— y los cargos a
contrata que en conjunto ejecutan las funciones municipales de
conformidad con la ley Nº 18.695.
Quienes efectúen actividades en forma
transitoria en municipalidades que cuenten con sectores turísticos
o de recreación estarán sujetos a las normas del Código del
Trabajo. Del mismo modo, aquellos que se desempeñen en servicios
traspasados desde organismos o entidades del sector público y que
administre directamente la municipalidad se regirán también por las
normas del Código del Trabajo (ley Nº 18.883, artículo 3º). Para
realizar labores accidentales y para la prestación de servicios
para cometidos específicos, los municipios podrán
contratar servicios sobre la
base de honorarios.
Así, quienes forman parte de la
dotación —planta y contrata— y los que están fuera de ella —honorarios y Código del Trabajo—
constituyen el personal disponible en las municipalidades. De acuerdo con los datos
analizados (tabla 8a), más del 60 % de los trabajadores está
contratado fuera de la dotación y, a diferencia de lo que ocurre en el gobierno central, los
servidores de planta municipal
—63 % en promedio entre 2017 y 2021— superan ampliamente a los de
contrata. A continuación, se analizan distintos aspectos que
servirán para caracterizar el
empleo en las municipalidades del país.
3.1.
El
personal disponible de las municipalidades es equivalente a
2/3 del personal del gobierno central, pero
3/5 partes no forman parte de la dotación
De acuerdo con los datos de la Unidad
de Recursos Humanos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo (tabla 8a), entre 2017 y 2021, el personal
disponible pasó de 122.345 a
140.382 efectivos, lo que representa una expansión
del 14,7 % en cinco años y que
corresponde a 18.037 trabajadores que se sumaron a las labores municipales. El personal
disponible aumentó cada año, siendo más alto entre 2020 y 2021. Se
puede apreciar que, en el período, el mayor aumento
porcentual corre por cuenta de
la dotación, con un alza de 31,4 %, lo que equivale
en términos absolutos a la
contratación de 13.845 funcionarios adicionales. Por su lado, los
contratados a honorarios y por el Código del Trabajo registran un
alza de solo 6,7 %, pero que, en términos absolutos, son la nada
despreciable cantidad de 5.192
nuevos empleados.
En el mismo período, los datos
comparables con el personal civil disponible del gobierno central5 nos indican
que el sector municipal en promedio es equivalente
al 66,5 % del gobierno central
e incluso llegando al 68 % en 2021 (tabla 8b).
Si se analizan los datos controlando
por la dotación, nos encontramos con que el tamaño del sector municipal equivale en promedio,
al 31,3 % de la del resto del gobierno central, aunque acercándose al 35 % en 2021. Estas
diferencias en el peso relativo del empleo municipal de 68 % a 35 %
respecto del gobierno central se explican por la mayor presencia en
las municipalidades de contratados fuera de la dotación, que son más del doble —2,32 veces—
que en el resto del gobierno central. En el período bajo estudio, los trabajadores de la
dotación municipal representaron en promedio un 38,8 % del total del personal
disponibles, quedando más del
61 % contratado bajo modalidades como Código del Trabajo y sobre
todo a honorarios. Este último elemento es particularmente complejo
para controlar las dotaciones
y en especial para la contención del gasto en remuneraciones en las
municipalidades.
3.2.
El
personal municipal disponible aumenta menos que el del gobierno
central, en cambio su dotación experimenta un mayor
crecimiento
Entre 2017 y 2021, el total del
personal municipal disponible aumentó a nivel nacional 14,7 %, mientras que, en el mismo
período, en el resto del gobierno
5
Corresponde a la clasificación denominada «resto del
gobierno central», que no incluye a los servicios de salud y a los
servicios locales de educación pública, considerando que, a nivel
municipal, no hemos incluido a quienes se desempeñan en las áreas
de salud y educación.
central6, lo hizo en
12,2 %, tal como se indica en el gráfico 8, en el que se aprecia
también que, en el mismo
período, la dotación del sector municipal aumentó 28,4 %,
mientras que la del gobierno
central lo hizo solo en 9,3 %. La tendencia se revela opuesta en el
caso de quienes están fuera de la dotación, que a nivel municipal
aumentan un 6,7 % y en la del resto del gobierno central lo hacen
en un 26,1 %.
3.3.
El
personal de planta aumenta su participación en el total del
personal municipal disponible en 3,5 puntos porcentuales entre
2017 y 2021
La tabla 9 presenta un desglose del
personal municipal perteneciente a la planta y a contrata, y de aquellos que están bajo Código del
Trabajo y a honorarios. Los trabajadores de planta aumentaron 32,3 % en el período
2017-2021, pasando de 27.997 a
37.045 individuos. En el caso de los servidores a contrata, el
aumento fue de 22,1 %, que en
términos absolutos pasó de 17.158 a 20.955. Así, durante el período
los funcionarios de planta acumulan el 70,4 % del incremento,
equivalente a 9.048
efectivos.
6
El resto del gobierno central, de acuerdo con la
metodología utilizada por la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda, corresponde al personal del gobierno
central sin considerar a los servicios de salud y de los servicios
locales de educación pública.
Apoyándose en estos datos se puede
inferir que el crecimiento de la dotación municipal en el período analizado se debe
principalmente a movimientos combinados de traspasos de personal desde la contrata a la
planta y a la vez desde honorarios a la contrata. Estos
movimientos, muy probablemente, son el resultado de la aplicación de la ley Nº 20.922
que, entre otros efectos, ha provocado que la razón planta / contrata pase de 1,63 en 2017
a 1,77 en 2021. A lo anterior, se añade un importante incremento
del empleo a honorarios que se ubica por sobre los 75.000 individuos en 2021.
Notamos que la participación relativa
de cada una de las calidades jurídicas de empleo en el personal
disponible a nivel municipal no experimenta alteraciones
significativas entre 2017 y 2021 (gráficos 9 y 10). El cambio más
importante se aprecia en los
servidores de planta que aumentan su participación en 3,5 puntos
porcentuales, efecto directo
de la aplicación de la ley Nº 20.922, pero por debajo
de lo esperado con dicha
legislación.
Las facultades entregadas a los
alcaldes no parecen haber tenido el efecto previsto por la política
pública para mejorar la calidad del empleo a nivel
municipal. La alta incidencia
de los honorarios —en torno al 55 % del total del empleo a lo largo
del período y con más de 70.000 personas en promedio cada año— pone
a los municipios ante un escenario complejo de nuevas presiones
laborales para incrementar el empleo a contrata y de planta. Esto,
entre otros factores, debido a los dictámenes de la Contraloría
General sobre regulación de las contrataciones a honorarios y cómo
proceder para sus renovaciones, que instruyeron el traspaso a la
contrata cuando los trabajadores a honorarios cumplen funciones
habituales y necesarias para la marcha del
servicio7.
7
En el caso particular de los municipios, se excluyen
del nuevo criterio «las prestaciones de servicios en programas
comunitarios, que comprenden la contratación de personas naturales
sobre la base de honorarios para la prestación de servicios
ocasionales o transitorios, ajenos a la gestión administrativa
interna de las respectivas municipalidades, que estén directamente
asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad»
(dictamen Nº E216667, 2022).
3.4.
Todas las
categorías de empleo del personal municipal aumentan
entre 2017 y 2021
Vimos en la sección precedente que
todas las categorías de empleo aumentaron en el período 2017-2021,
a excepción de la de Código del Trabajo, como lo muestra
la tabla 9. Sin embargo, el
comportamiento cada
año de estas categorías, con
la excepción de la de planta, sigue trayectorias disímiles (gráfico
11). En 2018 comparado con 2017, las variaciones son positivas para
el personal de planta y a contrata y negativa para los contratados
a honorarios, lo que es consistente con el objetivo que persigue la aplicación de la ley
Nº 20.922, de ampliar las dotaciones, profesionalizarlas y reducir los empleos
precarios.
En 2019 las variaciones mantienen la
misma tendencia del año anterior a excepción de los honorarios que retoman una tendencia alcista.
En 2020 solo se expanden las plantas y se contraen las otras dos
categorías, pudiendo ser en este año donde se materializan
masivamente las nuevas estructuras de planta de personal propuestas por los alcaldes.
Al año siguiente, el COVID-19 trajo
períodos prolongados de confinamiento y probablemente por esta
razón, los datos muestran un comportamiento que desborda el marco
de análisis utilizado hasta aquí. En este momento peculiar, es
improbable que las variaciones positivas en todas las calidades
jurídicas de empleo
obedeciesen al imperativo de cubrir nuevas necesidades de la
ciudadanía en el ámbito local, particularmente porque muchas
de las funciones
municipales se prestaron de forma
telemática. Seguramente dicho aumento se produjo por la
decisión de las autoridades de
mejorar las remuneraciones de funcionarios que habían experimentado
una merma en sus ingresos —ejemplo: no pago de horas
extraordinarias— producto de la pandemia y crear nuevas plazas de
trabajo para quienes habían
perdido sus empleos.
Mediante los datos disponibles, fue
posible rastrear la trayectoria en las tres categorías de empleo de la mayoría de los
funcionarios y, en particular, los movimientos que tuvieron durante el período. El gráfico 12
muestra al personal municipal disponible en 2021, ordenado en
columnas que representan las calidades jurídicas de honorarios,
contrata y planta. Cada una de ellas se divide en dos:
1)
La agrupación que corresponde a
quienes, entre los años 2017 y 2020, estuvieron contratados en alguna de las tres
calidades jurídicas.
2)
La agrupación «otro» que incluye
a:
a)
los contratados por primera vez en
2021;
b)
los individuos que, entre 2017 y
2020, no fueron empleados municipales; o
c)
sujetos que, pese a haber participado
en algún empleo municipal, no se lograron contabilizar
correctamente, debido a inconsistencias y errores
de registro que no fue posible
subsanar.
En el caso particular de los
servidores de planta de 2021, el 88,4 % ya formaba parte del empleo
municipal en alguna calidad jurídica entre 2017 y 2020, y solo un
11,6 % puede corresponder a alguna de las hipótesis de la
agrupación «otro».
Otro ejercicio interesante fue
comparar los resultados del gráfico 12, pero con respecto a la
participación de los individuos en algún empleo municipal el año
anterior, es decir, analizamos la composición de cada categoría de
empleo en 2021 en función del tipo de empleo que tenían los sujetos
en 2020 y esto es lo que se
representa en el gráfico 13.
Partamos por los honorarios que en
2021 estaban compuestos en un 60,7 % por aquellos que ejercían en
esa calidad en 2020. De acuerdo con el gráfico anterior, la
participación de quienes habían laborado a honorarios entre 2017 y
2020 en los honorarios de 2021
fue de 62,7 %. Con esto se puede inferir que la mayoría de
los honorarios de 2021
proviene del año 2020, que un 2 % no habría trabajado a honorarios
en 2020, pero tuvo un empleo municipal en uno o más períodos entre
2017 y 20198. Resta un 37,3
% de los honorarios de 2021 que no están en la base
8
No hay repetición de individuos en este ejercicio,
por ejemplo, alguien que trabaja en 2020 no se considera en el
grupo de sujetos que solo han trabajado entre uno o más años entre
2017 y 2019.
de datos entre 2017 y 2020, y por
consiguiente, la mayoría de esas personas deben haber sido contratadas recién a partir de
2021.
Sigamos con el empleo a contrata en
2021. Un 63,9 % proviene de la contrata de 2020, 8,6 % son honorarios traspasados de 2020 y
en torno a una cuarta parte
—entre 25,2 % y 27,5 %— podrían ser contratas nuevas, personas que
tuvieron empleos municipales anteriores a 2017 o bien los datos
corresponden a errores en los registros, lo que reafirma la
necesidad de cuidar la calidad de los datos que ingresan los
municipios y que valida después la Unidad de Recursos Humanos de la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
Por último, veamos la evolución de
los funcionarios de planta. Un 74,7 % de ellos estaba en la planta
en 2020 y un 6,9 % se compone de individuos que el
año anterior trabajaron a
honorarios o a contrata. El gráfico 13 muestra también que un 18,4
% son sujetos que no ejercieron un cargo municipal en 2020, pero al
considerar los datos del gráfico 11 se podría inferir que un 6,8 %
—diferencia entre 18,4 % y 11,6 %— tuvo un empleo en esas
instituciones entre 2017 y 2019. El 11,6 % restante puede
corresponder a funcionarios nuevos que ingresaron a la planta,
servidores a contrata y a honorarios anteriores a 2017, los que sí
se desempeñaron entre 2017 y 2019 en alguna ocupación municipal,
pero cuyos datos fueron ingresados con errores de redacción no
rastreables ni arreglables en la base de datos analizada, lo que
nos devuelve a reiterar la importancia de realizar registros
fidedignos para un adecuado seguimiento.
Lo que acabamos de analizar confirma
que, entre 2017 y 2021, todas las categorías de empleo aumentaron,
a excepción del Código del Trabajo. Asimismo, cada año
hubo personal traspasado desde
honorarios a contrata y de ambas categorías a la planta. Es así
como en el período se traspasaron anualmente a la planta a lo menos
un 7,4 % de honorarios y contratas que provenían del año anterior.
Con esto, en la planta de 2021 se acumula un 29,7 % de individuos
que pertenecieron a la contrata y estuvieron a honorarios en alguno
de los cuatro años previos.
3.5.
Entre 2020
y 2021 el 65 % de la dotación de personal en los municipios
pertenece a la planta, comparado con el 29 % en la dotación
del resto del gobierno central
Más del 60 % de la dotación municipal
pertenece a la planta y, entre 2020 y 2021, se empina hasta un 65 % (gráfico 14), lo que
contrasta con la composición de la dotación del resto del gobierno
central, donde menos del 30 % pertenece a la planta y algo más del 70 % a la contrata.
3.6.
El
estamento profesional aumenta su peso relativo respecto de los
estamentos de administrativos y auxiliares
El estamento profesional aumentó
considerablemente su participación en las municipalidades entre
2017 y 2021, pasando de 6.936 a 9.911 personas, lo que representa
un 43 % de aumento (tabla 10). Con esto, la categoría profesional
pasa de un 15,4 % en 2017 a un
18,5 % en 2021 (gráfico 15).
En contraste, en el mismo período,
los trabajadores de los estamentos administrativos y de auxiliares disminuyen su representación. En
el caso de los
administrativos, pese a registrar un incremento en términos
absolutos, su participación baja de 33,1 % a 30 %; mientras que los
auxiliares descienden de 25,5
% a 21,9 %; por su parte, el escalafón técnico pasa de 13,6 % a
16,1 %; y finalmente, los
niveles de jefaturas y directivos registran en conjunto un
crecimiento de 1 punto
porcentual, equivalente a 1 directivo adicional por cada
100 funcionarios entre 2017 y
2021.
3.7.
La
profesionalización de las funciones municipales aumentó
en forma
moderada entre 2017 y 2021 y sigue siendo mucho menor a la
del gobierno central
Durante todo el período 2017-2021,
los estamentos directivo, profesional y técnico son los únicos que
aumentan su participación en la distribución de la
plantilla municipal. De
acuerdo con el gráfico 15:
a)
el estamento directivo amplió su
presencia en 0,5 puntos porcentuales, para llegar al 8,6 % en 2021;
b)
el profesional creció en 3,1 puntos
porcentuales, llegando a un 18,5 % de la dotación; y
c)
el de técnicos sube en 2,5 puntos
porcentuales para ubicarse al final del período en 16,1 %.
En paralelo, la presencia de los
estamentos de administrativos y auxiliares disminuye en torno a 3 puntos porcentuales; sin
embargo, estos escalafones siguen representando más del 50 % de la
dotación. Esto contrasta fuertemente con la evolución en el
gobierno central, donde en 2020 el personal afecto a la escala
única de sueldos clasificado por estamento coloca a los
profesionales en el primer lugar con un 39,3 % de la dotación,
seguido por los técnicos con un 34,8 %; en cambio, administrativos
y auxiliares en conjunto no superan el 25 % (Dirección de Presupuestos, 2020).
La tendencia hacia una mayor
profesionalización del sector municipal, que se observa a través de
lo descrito más arriba, tiene su explicación en las reglas que han
podido aplicar los alcaldes para fijar o modificar las plantas
municipales. En particular, para el aumento del número total de
cargos en la planta, a lo menos un 75 % de los nuevos cargos
creados debe requerir título profesional o técnico
(ley Nº 18.695, artículo 49
bis, Nº 4 ).
3.8.
Las
mujeres representan el 43,5 % del personal municipal, pero su
participación es mayoritaria en los estamentos profesional, técnico
y administrativo
Entre 2017 y 2021, las mujeres
mantuvieron una porción sobre el total del empleo
municipal prácticamente sin
variaciones de 43,5 %, tal como se desprende del gráfico 16. Sin
embargo, al analizar la dotación por estamentos y por sexo, se
detecta que, en 2021, las mujeres siguen siendo mayoría entre los
profesionales, técnicos y
administrativos —con participaciones de 51,5 %, 58 % y 54,6 %,
respectivamente—. La mayor
presencia de mujeres en estos estamentos se observa desde 2017 a 2021, según lo muestra el
gráfico 17.
Sin embargo, los hombres siguen
teniendo un mayor peso relativo en la dotación municipal a nivel agregado, lo que se debe a la
gran cantidad de varones auxiliares que, en 2021, totalizan 10.186 y son 6,4 veces más
numerosos que las mujeres de
ese escalafón.
3.9.
Las
mujeres ocupan el 40 % de los cargos de jefaturas y directivos en
los
municipios
En las elecciones municipales de
2021, se eligió un 53,8 % más de mujeres que en las de 2016. Entre
los años 2017 y 2021, la participación de mujeres también aumentó
en las jefaturas y empleos directivos en 35,5 % y 30,2 %,
respectivamente. Con todo, el
ingreso de más mujeres a estos puestos no se ha traducido en una
mayor presencia relativa, la que se mantiene en torno al
40 %. Esto se debe a que los
cargos de jefaturas y directivos se incrementaron en
el mismo período tanto para
hombres como para mujeres, tal como se observa en el gráfico 18. En
los demás estamentos, la variación más significativa en favor de
las mujeres se observa en el escalafón de técnicos —+56 % y 10
puntos porcentuales superior
al de los hombres—.
4.
Principales tendencias del
gasto en personal y del empleo municipal
1)
El gasto municipal representa en
promedio un 3,8 % del producto interno bruto entre 2016 y 2020 y su
participación en el gasto del gobierno general total se mantiene en torno a 15 % para el
período.
2)
El gasto en personal municipal
aumentó más del doble que el gasto municipal total entre 2016 y 2020, con un crecimiento anual
promedio de 4,9 %, y su participación en el gasto total es 5 puntos
porcentuales mayor que en el gobierno central —27 % contra 22 %
respectivamente—.
3)
A lo largo del período analizado, más
de 2/3
del gasto en personal de los
municipios se concentra en la
planta y la contrata. Asimismo, la participación del gasto en servidores de planta se ha
mantenido estable en torno al 50 %.
4)
Tomando los años 2016 y 2020 como
referencia, se observa que todos los municipios tienen un gasto en personal menor al 42 %
de los ingresos propios que percibieron el año anterior, que es el
nuevo techo de gasto que se autorizó por ley a partir de 2016. Por tratarse de una alta
proporción del gasto total, es recomendable un análisis exhaustivo
de los estados financieros de los municipios para verificar el cumplimiento de
esta disposición con
la finalidad de prevenir un gasto excesivo en personal, lo que
limitaría las capacidades municipales para asegurar la entrega de
bienes y servicios públicos.
5)
Entre los años 2016 y 2020, la
mayoría de los municipios cumple con la exigencia de que los
empleos a contrata no superen el 40 % del gasto de
las remuneraciones de la
planta municipal. Sin embargo, existen diferencias
importantes entre regiones y
al interior de estas sobre la proporción del gasto de la planta
correspondiente a la contrata.
6)
Más de
3/5
partes de los servidores
disponibles de las municipalidades no forman parte de la dotación —Código del Trabajo y
honorarios—. Los honorarios representan más del 55 % del total y
superan anualmente los
70.000 individuos, el doble del
personal perteneciente a la planta.
7)
Previsiblemente en los próximos años,
se observará un crecimiento de los funcionarios a contrata, debido a la obligación de los
municipios de dar cumplimiento, entre otras disposiciones, a los dictámenes de
la Contraloría de reservar la contratación a honorarios para los
servicios de naturaleza especializada u ocasional. Aunque el
personal contratado con cargo a los programas comunitarios o en
labores ajenas a la gestión administrativa interna de las
municipalidades quede excluido de esta obligación, existe
suficiente evidencia de trabajadores a honorarios desempeñando por
años labores permanentes en la
gestión municipal.
8)
Entre 2017 y 2021, la dotación de
personal a nivel municipal ha crecido tres veces más rápido que la
del gobierno central y el 65 % de la dotación de los municipios
pertenece a la planta, comparada con solo el 29 % de la dotación
equivalente en el nivel
central.
9)
El estamento de planta es el que más
incrementa su participación —+3,4 puntos porcentuales— entre 2017 y
2021. Todas las categorías de empleo aumentaron en efectivos, a excepción del Código del
Trabajo; cada año hubo traspasos desde honorarios a contrata y de ambas categorías a
la planta. En el mismo período
se traspasaron a la planta cada año a lo menos un
7,4 % de trabajadores a
honorarios y a contrata lo que se traduce en que, en 2021, un 29,7
% de la planta son individuos que pertenecieron a la contrata y
estuvieron a honorarios dentro
de los cuatro años previos.
10)
El estamento profesional
aumenta su peso relativo en los municipios en comparación al de los administrativos y
auxiliares.
11)
La profesionalización de las
funciones municipales aumentó en forma moderada entre 2017 y 2021, pero sigue siendo mucho
menor a la del gobierno
central.
12)
Las mujeres representan el 43
% del personal municipal y su participación es mayoritaria en los
estamentos profesional, técnico y administrativo. A pesar del
aumento en términos absolutos entre 2017 y 2021, no superan el 40 %
de los cargos de jefaturas y directivos en los municipios del
país.
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www.sinim. gov.cl
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•
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https://bcn.cl/32pz7
•
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•
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•
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refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 18.695, Orgánica
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Jurisprudencia
Contraloría General de la República, dictámenes:
•
Nº E173171
(2022). https://bit.ly/3sLavLm
•
Nº E216667
(2022). https://bit.ly/3zvxxtx