LA SUPLETORIEDAD DE LA LEY Nº 19.880.

Hacia la simplificación del procedimiento

administrativo sancionador

THE SUPPLETORY NATURE OF LAW NO. 19.880.

Towards the simplification of the administrative sanctioning procedure

Javiera Ahumada Villar1

Resumen

En una sociedad que exige cada vez más transparencia, la ley Nº 19.880, a veinte años de su publicación, y su supletoriedad, se posiciona como un elemento del derecho a la buena administración que no puede ser indiferente. La supletoriedad pone el foco en el cumplimiento de una actuación imparcial, eficiente y razonable, que se estructura en torno a los derechos de los ciudadanos y no en la juridicidad de las actuaciones públicas. El presente estudio aborda de una manera crítica la supletoriedad de la Ley Nº 19.880, mostrando las incoherencias en su construcción jurisprudencial y doctrinaria y proponiendo un posicionamiento de la misma en razón de la importancia que ésta significa para el proceso administrativo.

Palabras clave: supletoriedad – buena administración – ley de bases – debido proceso

Abstract

In a society that demands more transparency, Law No. 19,880, twenty years after its publication, and its suppletory nature, is positioned as an element of law to good administration that cannot be indifferent. The suppletory nature

1 Abogada, licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Pontificia Universidad Católica

de Chile, magíster en Derecho Regulatorio de la Pontificia Universidad Católica de Chile, directora de Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Peñalolén.

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establishes the focus on the fulfillment of an impartial, efficient and reasonable performance, which is structured around the rights of citizens and not on the legality of public actions. This study critically addresses the suppletory nature of Law No. 19,880, exposing the inconsistencies in its jurisprudential and doctrinal construction and proposing a stance on it given the importance it has for the administrative process.

Keywords: suppletory – good administration – basic law – due process.

La ley de bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado señala lo siguiente: «Procedimiento Administrativo. La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado» (ley Nº 19.880, artículo 1º, inciso primero).

Para la doctrina nacional, esta ley de bases pretende que existan estándares y tratamientos comunes de buena administración y de las garantías de los ciudadanos frente a la Administración. Por lo mismo, nuestra ley Nº 19.880, debe asegurar el cumplimiento de la garantía del debido proceso administrativo, mediante la integración de sus bases a los procedimientos administrativos sectoriales (Jara Schnettler, 2008: 289). La pregunta que surge es la siguiente:

¿es posible que esta ley de bases regule —desde la perspectiva del procedimiento administrativo— todos los ámbitos en los cuales debe desenvolverse la Administración del Estado, teniendo en cuenta que la satisfacción de necesidades muchas veces se adelanta a la propia ley?, ¿cómo se resuelve esta duda desde la perspectiva del debido proceso administrativo? Es lo que pasaremos a resolver.

Siguiendo a Francisco González Navarro, la ley de bases se articula como

«cabecera de grupo» (Jara Schnettler, 2008: 292), es decir, es la columna vertebral de un amplio grupo normativo, les da coherencia y cohesión. Por lo mismo, la ley Nº 19.880 constituye un «régimen completo e integral» (Jara Schnettler, 2008: 295). No se trata de una ley que se limite a establecer elementos básicos y que deje a la potestad reglamentaria del presidente de la república la posibilidad de intervenir en la regulación de los aspectos de cada detalle. Es una ley cuyo objeto es dar simplicidad, rapidez y eficacia a los procedimientos administrativos, según les exige el artículo 3º de la ley Nº 18.575. Entonces ¿cuál es el verdadero sentido de esta ley de bases?, su objeto es fijar regulaciones uniformes y simplificadoras, que contengan estándares o principios que orienten la labor de la Administración, garantizando la «igualdad de ejercicio de los derechos ante la Administración pública» (Jara Schnettler, 2008: 297), mecanismo de suma importancia para mejorar la calidad en que se desarrolla la función pública. Por lo mismo, podemos decir que esta ley de bases fija patrones de conducta tipo para la Administración, lo que significa que esta es un corolario del principio de seguridad y certeza jurídica, de manera que necesariamente debe instaurar pautas para un trato igualitario a los ciudadanos frente a la Administración,

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estando de esta manera, necesariamente obligada a respetar el debido proceso, tanto en su configuración como en su ejecución.

Ahora bien, si consideramos la ley Nº 19.880, como una ley que prescribe mecanismos para que los ciudadanos, frente a la Administración, tengan garantía del respeto de los valores fundamentales que la propia Constitución establece, ¿por qué no se le da ese rol?, pues bien, la respuesta podría estar en el término supletoriedad que ocupa el inciso tercero del artículo 1º de la ley Nº 19.880 y la forma en que ha sido entendido por la doctrina y la jurisprudencia administrativa y judicial. A continuación, pasaremos a desarrollar este tópico, para lo cual debemos comenzar con la forma en que ley de bases se refiere a la supletoriedad.

La ley Nº 19.880 dispone que: «En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter supletorio» (artículo 1º, inciso tercero). Para Alejandro Vergara Blanco (2005), la supletoriedad es una «técnica de integración normativa, que actúa haciendo confluir de modo subsidiario las leyes de carácter general o común con aquellas de carácter especial o excepcional» (página 22). De esta manera, siguiendo ahora a Jaime Jara Schnettler (2008), la supletoriedad orienta a la unidad, sistematicidad y coherencia, por lo que podría decirse que repara la inactividad legislativa (página 302), en cuanto integra a los procedimientos sectoriales en todos aquellos trámites, diligencias, actuaciones y otros aspectos generales del procedimiento que no estuvieron regulados en la ley, es decir, no solo previene, sino que resguarda que los procesos administrativos se desarrollen siempre en atención al principio del justo y racional procedimiento.

Sin embargo, la tesis de la Contraloría General de la República es distinta. En efecto, para el órgano de control, la ley Nº 19.880 se aplicaría solamente en casos en que exista un procedimiento especial. En este sentido, si el desarrollo o regulación del procedimiento administrativo especial se encuentra incorporado a normas de jerarquía inferior a la ley, la aplicación de las bases de la ley Nº 19.880 no podría quedar excluida —por ejemplo, en el caso de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones—, toda vez que se produce la derogación de las normas reglamentarias contrarias e incompatibles con las reglas que consagra la ley de bases, por simple aplicación del principio de jerarquía normativa. Por esta razón, la ley Nº 19.880 prefiere y se impone a las normas de rango reglamentario que se oponen a los principios y reglas consagradas en la preceptiva legal básica (dictamen Nº 39.348, 2007). A mayor abundamiento, la Contraloría General ha establecido dos reglas para aplicar la supletoriedad de la ley Nº 19.880, estas son:

a) Integra los vacíos detectados en los procedimientos administrativos especiales, cuando estamos frente a un procedimiento reglado que carece de una mínima ritualidad.

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b) Se aplica a aquellos procedimientos que cuentan con regulación, siempre y cuando sean conciliables con el conjunto de preceptos que norma el correspondiente procedimiento administrativo especial.

Respecto a estas reglas, el órgano de control se ha pronunciado de la siguiente manera:

La aplicación supletoria prevista en el artículo 1º de la ley Nº 19.880 está destinada a integrar algo que falte dentro de un determinado procedimiento, lo cual, no ocurre cuando, en la preceptiva que lo rige, aparece sistemáticamente cuál es la regla que procede aplicar (dictamen Nº 12.926, 2016).

Dicha supletoriedad a los procedimientos administrativos especiales resulta admisible en la medida que sea conciliable con la naturaleza de estos últimos, por cuanto su objetivo es solucionar los vacíos, sin que pueda afectar el normal desarrollo de las etapas que tales procedimientos contemplan para el cumplimiento de la finalidad particular que la ley les asigna (dictamen Nº 9.735, 2020).

Para Jorge Bermúdez Soto (2014), la ley Nº 19.880 es más una ley general que una ley de bases, por cuanto, además de establecer los aspectos fundamentales de la regulación procedimental administrativa, norma todos los extremos del procedimiento administrativo. Por lo mismo, a su juicio, la supletoriedad se manifiesta en distintas intensidades, las cuales son:

a) Cuando la dictación de un acto determinado no tiene un procedimiento establecido de carácter propio, se aplica la ley Nº 19.880 en forma íntegra. En este caso, entiendo que habría aplicación directa de los principios y normas básicas que consagra la referida ley.

b) Cuando el legislador ha previsto solo ciertos trámites especiales respecto de un procedimiento que no ha sido regulado de forma especial. En dicha circunstancia, pese a no formar un procedimiento por sí solo, se deben mantener vigentes dichos trámites especiales, los que se incorporan como tales en el procedimiento administrativo ordinario. Para Alejandro Vergara Blanco (2005), si una ley ya contempla una ritualidad o trámite administrativo, por mínimo que sea, no basta para estimar desplazada la vigencia de la ley Nº 19.880.

c) Finalmente, están aquellos procedimientos que se designan como completos. Sin embargo, carecen de una regulación suficiente respecto de un procedimiento administrativo. En estos casos, si se considera la literalidad del artículo 1º, inciso tercero, debería señalarse que debe aplicarse la ley Nº 19.880.

Sin embargo, la Contraloría General de la República se ha pronunciado respecto de procedimientos que no deben ser integrados por la ley Nº 19.880, pues

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ello atentaría contra el principio de especialidad de la norma (dictámenes Nºs. 48.940, 2004). En este caso, para Jorge Bermúdez Soto (2014), la no aplicación de alguna de las instituciones de la ley de bases en los procedimientos administrativos especiales no debe ser entendida como una excepción o disminución de la garantía procedimental, sino como una inaplicación a ese supuesto, por no ser necesaria en atención al fin o la naturaleza de la actuación (páginas 178-179).

Para Luis Cordero Vega (Obando Camino, 2020: 293), la supletoriedad tendría los siguientes grados de aplicación:

a) Supletoriedad de primer grado: el procedimiento respectivo no se encuentra regulado por ley alguna.

b) Supletoriedad de segundo grado: el procedimiento respectivo está regulado insuficientemente por una ley. En este caso, Gabriel Celis Danzinger (Obando Camino, 2020: 294) ha sostenido que esta hipótesis de supletoriedad se somete al principio de coincidencia, conforme al cual la técnica de la supletoriedad debe operar solo en caso de procedimientos administrativos de naturaleza afín o similar, por cuanto el objetivo de dicho cuerpo normativo es suplir los vacíos del procedimiento existente, sin afectar el normal desarrollo de las etapas o mecanismos contemplados por el precepto especial.

c) Supletoriedad de tercer grado: el procedimiento respectivo y el régimen jurídico aplicable al acto consecuencial se encuentra regulado con completitud por una ley, pero los principios y categorías jurídicas de la ley Nº 19.880 pueden guiar la ejecución de aquella ley y la resolución de las controversias jurídicas.

Ahora bien, la categorización que ejemplificamos anteriormente da cuenta —en palabras de Luis Cordero Vega— de la existencia de una «explosión legislativa casuística, inorgánica, dispersa y desconcertante» (Gómez González, 2016: 217), que se aleja de la coherencia y unidad que requiere el debido proceso administrativo, al que aspira la ley Nº 19.880. Las distintas consideraciones, que respecto de la supletoriedad tienen la doctrina y jurisprudencia, evidentemente han colaborado a que el cauce de actuación de la Administración pública no sea el adecuado para los cometidos que debe alcanzar.

En este sentido y entendiendo debidamente cómo opera la ley de bases, Alejandro Vergara Blanco (2005) ha argumentado que los mecanismos de supletoriedad y derogación que establece la ley Nº 19.880 son complementarios, por cuanto la ley de bases debe tener un cierto efecto derogatorio mínimo para asegurar la preservación del núcleo de garantías esenciales que pretenden instaurar sus bases y estándares (página 23). Por lo mismo, esta ley completa lo incompleto, opera como un mínimo y un máximo legal, es decir, obliga a las leyes especiales

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al cumplimiento de los estándares y principios mínimos de justicia y garantía que consagra. Lo anterior muestra, en palabras de Jaime Jara Schnettler (2008: 307) el claro sentido constructivista de la ley Nº 19.880.

Siguiendo esta línea, Luis Cordero Vega (Jara Schnettler, 2008: 308) ha señalado que la supletoriedad debe entenderse como un mecanismo que garantiza los derechos de los ciudadanos, de tal trascendencia, que no solo es decisivo para la referida protección, sino que para la toma de decisiones de carácter administrativo-político. Así las cosas, la ley Nº 19.880 no es más que una herramienta a cargo del derecho al debido proceso. Lo determinante es que, en ningún caso, esas «especialidades» procedimentales pueden suponer una disminución o eliminación de las garantías comunes otorgadas a los ciudadanos por la ley Nº 19.880 (rol Nº 62.128, 2016). En efecto, la ley regula un verdadero procedimiento y no un simple repertorio de técnicas, lo confirma el hecho de que, en múltiples ocasiones, la legislación especial o sectorial no dispone un procedimiento o régimen jurídico completo del acto, sino solo algunas especialidades (Cordero Vega, 2015: 354).

Siguiendo lo expuesto en párrafos anteriores, la ley Nº 19.880 debe estar construida en un marco de respeto al justo y racional procedimiento. Lo anterior, por cuanto el procedimiento administrativo, como elemento formal del acto administrativo, no es otra cosa que un mecanismo a través del cual se hace efectivo un conjunto de garantías, entre ellas, la del justo y racional procedimiento. Esta afirmación es una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 7º, inciso primero, de la Constitución Política de la República. Para el Tribunal Constitucional, este mecanismo integrador debe ser aplicado no solo en el ámbito judicial, sino que también es una condición que se debe exigir en el marco del procedimiento administrativo. Por su parte, la Corte Suprema ha sostenido la aplicación del debido proceso al procedimiento administrativo como una manifestación del principio de contradictoriedad2.

2 El carácter de norma básica que ostenta la ley Nº 19.880, que determina su aplicación supletoria, no significa desconocer la particularidad de los fines perseguidos por los órganos consagrados en leyes especiales que, en la mayoría de los casos, implica la necesidad de utilizar procedimientos rápidos, puesto que la especialidad de los fines de modo alguno puede significar que se soslayen los principios normativos elementales consagrados en la referida ley de bases, puesto que aquellos constituyen una garantía en favor de los particulares frente a la Administración. Esta es la situación de los principios conclusivo, de contradictoriedad, impugnabilidad, transparencia y publicidad establecidos en los artículos 8º, 10, 15 y 16 de la aludida ley, pues ellos son una expresión del debido proceso administrativo, cuyo respeto es obligatorio para los órganos del Estado, máxime si se considera que se está en presencia de un procedimiento sancionatorio que culmina con la imposición de una multa, manifestación del ius puniendiestatal, en cuyo ejercicio el ente administrativo debe regirse estrictamente por el principio de legalidad, respetando el derecho básico de los particulares de conocer y defenderse de las imputaciones que se dirigen en su contra. Así, el procedimiento administrativo resulta imprescindible para ejercer la potestad sancionatoria, toda vez que el ejercicio del poder punitivo del Estado supone un procedimiento previo que garantice el ejercicio del derecho de defensa del administrado para que la resolución final esté revestida de legitimidad (rol Nº 62.128, 2016, considerando decimocuarto).

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El debido proceso se inserta dentro del derecho que reconoce la Constitución Política de la República y se encuentra contemplado de la siguiente manera: «toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una racional y justa investigación» (Constitución, artículo 19, Nº 3, inciso sexto), lo que nos lleva a revisar ahora, la ley Nº 19.880 desde la perspectiva del procedimiento administrativo sancionador. Para Eduardo Cordero Quinzacara (2018), este procedimiento tiene por objeto, en primer lugar, garantizar los intereses generales que suponen el ejercicio de un poder público, como también, garantizar los derechos individuales de los particulares que se pueden hacer efectivos en el mismo procedimiento. La ley Nº 19.880 entrega así los estándares a los que deben someterse los procedimientos sancionadores. Dicha garantía adquiere incluso más relevancia en los procedimientos administrativos sancionatorios, en los que la amenaza a los derechos de un particular tiene su origen en la pretensión sancionatoria del mismo Estado.

Lo anterior nos lleva necesariamente a determinar las garantías que constituyen el racional y justo procedimiento (Cordero Quinzacara, 2018: 14-16):

a) Toda sanción administrativa exige un procedimiento administrativo previo. Según lo ha sostenido el Tribunal Constitucional, el derecho a un proceso previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas las personas, debe contemplar las siguientes garantías:

1) la publicidad de los actos jurisdiccionales,

2) el derecho a la acción,

3) el oportuno conocimiento de ella por la parte contraria,

4) el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría con abogados,

5) la producción libre de pruebas conforme a la ley,

6) el examen y objeción de la evidencia rendida,

7) la bilateralidad de la audiencia y

8) la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores3.

3 Independientemente de si el procedimiento se ha iniciado de oficio o a petición de parte, es de su esencia la posibilidad de que, en ellos, se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados o considerados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva por la autoridad. En definitiva, la invitación que se hace a que los interesados participen o colaboren en la función administrativa, debe significar reales posibilidades de que se desplieguen sobre un marco institucional y comunicativo. No se trata por ello de aceptar la participación de los interesados creyendo que legitiman decisiones mecánicas de la Administración. Más claro aún, si las personas participan en el procedimiento administrativo, lo es para que lo que digan o aleguen sea verdaderamente analizado, estudiado y considerado al momento de adoptar una decisión administrativa (Moraga Klenner, 2013: 26-27).

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b) Las bases del procedimiento administrativo deben estar reguladas por ley.

c) El derecho a la defensa jurídica.

d) La impugnabilidad de los actos administrativos y el derecho de acceso a la justicia.

Como se manifestó anteriormente, la jurisprudencia judicial ha entendido que toda sanción exige garantías mínimas de un debido proceso (rol Nº 6.144, 2017), ya sea conforme a la ley Nº 19.880 o a las disposiciones constitucionales, señalando además que, ante la ausencia de un procedimiento especial, es ineludible recurrir a la ley Nº 19.880, por cuanto consagra principios rectores del debido proceso. Sin embargo, encontramos un fallo reciente del Tribunal Constitucional que expresa lo siguiente:

Habida cuenta lo anterior, de que la ley Nº 19.880 carece de un contenido operativo que posibilite materialmente un debido proceso adversarial, tal como es posible hallarlo en su congénere española a la cual se debe. El proyecto de ley, que el año 2004 pretendió establecer en Chile las bases de los procedimientos administrativos sancionadores —boletín Nº 3.475-06—, estaba encaminado a reconocer las diferencias en la intensidad de la configuración legal de los principios, dependiendo de si se trata de una sanción administrativa o bien de otra clase de acto. Dado que a los actos desfavorables de sanción —en razón de su naturaleza punitiva— deben aplicárseles todos los principios penales que resguardan a sus destinatarios, es necesario que la ley que los regule considere tal realidad. Por ello, no es suficiente para descartar el vicio de constitucionalidad anotado, la alegación de que la ley Nº 19.880 establecería garantías suficientes para el afectado. De suerte tal que [para] esta magistratura se hace un deber —una vez más— expresar la necesidad de legislar al respecto, normando un específico procedimiento administrativo sancionador, cumplidor de las garantías de un procedimiento justo y racional (rol Nº 9.707, 2020).

Los principios del artículo 19, Nº 3, de la Constitución Política de la República, se emplean en toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano que esté involucrado. Sin embargo, la diferencia de criterios en torno a la supletoriedad y a la consideración de la ley Nº 19.880 como una ley de bases han hecho que existan diversas interpretaciones respecto a su alcance y contenido. Por ello, se ha hablado de los matices con los cuales debe aplicarse el estatuto constitucional en materia de sanciones administrativas y de penas.

Sin embargo, esta idea genera una baja predictibilidad de sentencias futuras, en palabras de Raúl Letelier Wartenberg (2017). El autor asume que la

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ley Nº 19.880 es suficiente y que no es necesario asumir la existencia de una laguna regulativa en el marco del ius puniendi estatal. A su juicio, la laguna sería fabricada, pues la ley de bases debe aplicarse in totum. En esta lógica, supone que las sanciones no son distintas a su regulación, de manera que valerse de las garantías penales no entrega ningún beneficio a las sanciones administrativas. Entiende que lo característico de la potestad administrativa sancionatoria es la prevención o disuasión, por cuanto su fin es corregir una conducta. De esta forma, las sanciones administrativas se transforman en una técnica al servicio de las políticas públicas.

La pregunta es por qué el legislador ocupa las sanciones administrativas como un mecanismo para hacer coercible un estándar de conducta. Para responder esa duda es preciso considerar el procedimiento administrativo sancionatorio como uno de reconstrucción de la conducta, lo que lleva a analizar su procedencia en cuanto a los elevados costos para tipificar dichas conductas. Por lo mismo y debido a la flexibilidad que requiere la Administración y la posibilidad de afectar bienes solo conmensurables, juzga que, en el ámbito administrativo sancionatorio, es necesario que la regulación opere mediante estándares que permitan a los intervinientes contar con incentivos para que ocupen dichos estándares e internalicen el costo de ese conocimiento.

A su juicio, la sanción administrativa actúa como una forma de incentivo a los intervinientes para que adopten conductas que impidan la contravención de la regla. Para el mismo Raúl Letelier Wartenberg, una multa óptima —el incentivo al que se refiere anteriormente— es aquella que sea capaz de generar en los intervinientes el suficiente desincentivo para no realizar esa conducta, así, cree que es útil como técnica disuasoria en el ámbito administrativo, ya que evita que los intervinientes simplemente internalicen el costo de la antijuridicidad. Ahora bien, se entiende que sería disonante con el debido proceso, por cuanto establece una pena sin un procedimiento previo, sin cumplir con los requisitos que largamente se han expuesto en esta presentación y porque además infringe el principio de proporcionalidad. A mayor abundamiento, el autor entiende que la ganancia que lleva a la multa podría ser tanto legítima como ilegítima, nuevamente disonante con lo que debe entenderse como debido proceso.

Se espera que la Administración actúe con prontitud en la resolución de distintas cuestiones que se suscitan, no exclusivamente en beneficio de los particulares o interesados, sino para satisfacer intereses generales. En ese contexto, la ley Nº 19.880 tiene por objeto simplificar los procedimientos administrativos para hacerlos menos complejos y eficientes, con el objeto de imprimir así celeridad, eficiencia y eficacia a la actividad administrativa, con el debido respeto de las garantías que la Constitución establece. Lamentablemente, producto de la falta de técnica legislativa, nuestra ley de bases de procedimientos contiene lagunas que han significado diversos criterios interpretativos y la proliferación de un sinnúmero de procedimientos administrativos que pretenden enmendar las falencias de aquella. Comparto la opinión de Jaime Jara Schnettler en cuanto a que la regulación administrativa resuelve los problemas más prácticos y complejos de la vida diaria, lo que la transforma en un instrumento esencial.

Javiera Ahumada Villar

Referencias

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Jurisprudencia

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• Nº 9.707 (2020). Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Constructora Casablanca Limitada respecto de los artículos 166, 171, inciso segundo, y 174, inciso primero, del Código Sanitario. Sentencia del 4 de enero de 2022.