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LA UNIDAD
DE SUMARIOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA
Origen y evolución1
THE SUMMARIES UNIT OF THE OFFICE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF
THE
REPUBLIC
Origin and evolution
Alonso
Alejandro Olguín
Vargas2
Resumen
El presente artículo tiene por
propósito exponer cómo ha evolucionado la Unidad de Sumarios de la
Contraloría General de la República desde su creación hasta la actualidad, analizando las reformas
que ha experimentado en relación a sus funciones y a los diversos
procedimientos que debe sustanciar. Además, se muestra una serie de
elementos que develan la importancia de su implementación y
robustecimiento, y se propone un conjunto de reformas que
permitirían dotar de mayor
eficacia e impacto a los procedimientos
disciplinarios que instruye Contraloría, en aras de velar por la
probidad administrativa, el buen funcionamiento de la Administración pública y, en
definitiva, por el interés general.
Palabras
clave: sumarios –
procedimientos disciplinarios – recursos – responsabilidad
Abstract
The purpose of
this article is to describe the evolution of the Summary Unit of
the Office of the Comptroller General of the Republic from its
creation to the present day, analyzing the reforms it has undergone
in relation to its functions and the different procedures it must
conduct. It also shows a series of elements that reveal the importance of
its implementation and strengthening, and it proposes a set of reforms that
would provide greater effectiveness and impact to the disciplinary
procedures instructed by the Comptroller General, to ensure
administrative probity, the proper functioning of the public
administration and, ultimately, the public interest.
Keywords: summaries – disciplinary proceedings – appeals –
liability
1
Versión ajustada del trabajo presentado en el marco
del curso de Diseño Institucional en la Administración Pública del
Magíster en Derecho de la Universidad de Chile.
2
Abogado de la Universidad de Chile, funcionario de la
Contraloría General de la República, máster en Argumentación
Jurídica de la Universidad de Alicante.
36
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
1.
Introducción
Tanto la Constitución como la ley Nº
10.336 le asignan a la Contraloría General una multiplicidad de funciones que la hacen única en
el mundo (De la Cruz Millar,
2019: 9) y es que, a diferencia de lo que ocurre en otras
latitudes, nuestra Contraloría
se encuentra
dotada de facultades heterogéneas, tan
disímiles como el control de legalidad de los actos de la
Administración, el examen y juzgamiento de las cuentas de las personas que tienen a su cargo
bienes del fisco y llevar la contabilidad general de la nación.
Asimismo, tal es su particular estructura o composición, así como
las atribuciones que ejerce, que reviste características
propias de diversos modelos de
entidades de fiscalización superior, entre los que cabe
mencionar el
anglosajón de Westminster —en
cuanto órgano unipersonal—, el germánico —independiente del
Ejecutivo—, y
el latino o
napoleónico —en tanto
es independiente del Ejecutivo
y del Legislativo y concentra potestades de fiscalización y juicio
contable— (De la Cruz Millar, 2019: 13).
Sin embargo, dentro de las variadas
atribuciones que le asigna nuestro ordenamiento jurídico, cuenta con una escasamente tratada por
la literatura especializada,
acaso porque ha sido eclipsada por funciones tan trascendentales
como acontece con su potestad
dictaminante y con el trámite de la toma de razón, o quizás porque
se trata de una facultad que no resulta ser de su
exclusiva competencia, sino
que acontece todo lo contrario, esto es, la regla general consiste
en que dicha potestad sea ejercida por los órganos y servicios de
la Administración activa, asumiendo la Contraloría, de manera
excepcional, la tramitación de los mismos. Me refiero a la facultad
que tiene el contralor para instruir sumarios administrativos.
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
2. Los sumarios instruidos por la Contraloría General
La facultad de instruir sumarios por
parte del contralor general, atribución que ha sido calificada por
la literatura como una de las modalidades en que la Contraloría
ejerce su función de control de legalidad (De la Cruz Millar, 2019:
30), se contempló por primera vez en el artículo 21 del decreto con
fuerza de ley Nº 2.960 bis, de 1927, del Ministerio de Hacienda.
Esta norma, al efecto,
prescribió que «El contralor general, o cualquier otro funcionario
de la Contraloría, especialmente facultado por aquel, podrá
ordenar, cuando lo estime necesario, la instrucción de sumarios
administrativos»3.
En términos muy similares, dicha disposición fue reiterada en el
artículo 20 del decreto ley Nº 258, de 1932, y posteriormente en el
artículo 69 de la ley Nº 10.336, dictada en 1952, encontrándose en
la actualidad contenida en su artículo 133.
Sin embargo y a pesar de su
antigüedad, su regulación en el texto legal es extremadamente sucinta, limitándose a disponer
que los sumarios se tramitan por escrito, debiendo agregarse los
antecedentes que sirvan de fundamento y prueba de los hechos. Luego se indica que los cargos
resultantes deben ponerse en
conocimiento del afectado, con el objeto de que evacúe sus
descargos, enseguida el investigador emite una vista fiscal donde
se consignen en forma clara y
precisa los hechos establecidos y la responsabilidad que se derive
del sumario. Finalmente, es
preciso elevar el expediente al Departamento de Inspección de la Contraloría, a efectos de que
se adopten o propongan las medidas definitivas que procedan4.
Frente a una regulación de orden
legal extremadamente lacónica, el contralor general ha debido
recurrir a su potestad de
organización5 —reglamentaria para
algunos (De la Cruz Millar, 2019: 15)— para establecer las
facultades y atribuciones que ejercerán los fiscales a cargo de la
instrucción de estos
3
Sin perjuicio de lo expuesto, un antecedente de dicha
facultad es posible encontrarlo en el decreto con
fuerza de ley del Ministerio de Hacienda que creó la Contraloría
General de la República, norma que dispuso lo siguiente:
El contralor general y cualquiera otro funcionario o
empleado de la Contraloría, debidamente facultado para ello por el contralor general, tendrá autoridad para citar testigos, tomar
juramentos y recibir declaraciones, en cualesquiera investigaciones
que le corresponda hacer en el desempeño de las funciones,
atribuciones y obligaciones propias de su cargo o en asuntos de
interés administrativo que le encomienden el presidente de la
república o el Congreso Nacional (decreto con fuerza de ley Nº 400
bis, 1927, artículo 40).
4
Esta sucinta regulación tiene su antecedente en el
artículo 32 del decreto supremo Nº 935, de 1933, del Ministerio de
Hacienda, que aprueba Reglamento Orgánico y de Servicios de la
Contraloría General de la República.
5
Corresponderá al contralor dictar las resoluciones
necesarias para determinar en detalle las atribuciones y deberes
del personal y las condiciones de funcionamiento de los distintos
departamentos u oficinas del servicio (ley Nº 10.336, artículo 5º,
inciso cuarto).
38
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
procedimientos, herramienta que
además ha sido utilizada para desarrollar en detalle las etapas del mismo6.
3. La creación de la Unidad de Sumarios de la Contraloría
De forma previa a la creación de la
unidad, en el nivel central de la Contraloría7 los
procedimientos disciplinarios eran instruidos por las respectivas
divisiones que formaban parte de
la misma8,
tales como la
División de Infraestructura y
Regulación, la División de Auditoría Administrativa y la División
de Municipalidades, entre
otras.
Esta situación cambió radicalmente en
2010 con la creación de la Unidad de Sumarios9, decisión que
implicó que la tramitación de todos los procedimientos
disciplinarios incoados por el
nivel central de la Contraloría General se centralizaran en dicha dependencia, la que comenzó a
instruir sumarios
en todos los servicios y entidades
sobre los cuales la institución de control ejerce facultades de
fiscalización, tales como ministerios, subsecretarías, la
Intendencia Metropolitana, gobernaciones provinciales,
municipalidades, servicios públicos centralizados y
descentralizados, universidades del Estado y empresas públicas
creadas por ley.
6
Así ha ocurrido con la resolución Nº 510, de 2013,
que aprueba Reglamento de Sumarios instruidos por
la Contraloría, vigente en la actualidad. Esta norma derogó a la
resolución Nº 236, de 1998, vigente hasta 2013, la que a su vez
reemplazó a las resoluciones Nºs. 526, de 1970, y 305, de 1992,
ambas de la Contraloría General de la República.
7
Por nivel central, nos referimos a las dependencias
de Contraloría ubicadas en Teatinos 56 y 78 de la
comuna de Santiago.
8
A modo de ejemplo, cabe citar las siguientes normas
de la resolución Nº 236, de 1998, en las que es posible advertir la
participación que competía a las jefaturas de dichas dependencias
en la instrucción de los sumarios de Contraloría:
Artículo 5º. El plazo de sustanciación no podrá
exceder de noventa días. El período indagatorio tendrá una duración
máxima de treinta días, el que podrá prorrogarse por resolución
fundada del jefe de división respectivo, o del jefe de Auditoría e
Inspección de la contraloría regional, en su caso.
Artículo 9º… El jefe de la división respectiva, o el contralor
regional en su caso, podrán designar, a petición del instructor, un
fiscal ad hoc para la realización de determinadas
diligencias o actuaciones en un sumario.
Artículo 16… La solicitud de recusación será
resuelta, en el plazo de dos días, por el fiscal respecto del
actuario y por el jefe de división o el contralor regional, en su
caso, respecto del fiscal. Si fuere acogida, se designará un nuevo
fiscal o actuario.
Artículo 20… Los cargos
requerirán la aprobación del subjefe de la respectiva división o
del jefe de la Unidad de Auditoría e Inspección en las contralorías
regionales.
Artículo 25. La vista fiscal se elevará al jefe de la
división respectiva o al jefe de la Unidad de Auditoría e
Inspección de las contralorías regionales (resolución Nº 236, de
1998).
9
Unidad radicada dentro de la Fiscalía de Contraloría
General.
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
Ahora bien, sin perjuicio del año en
que fue creada, sus funciones fueron formalizadas con la dictación de la resolución exenta
Nº 2.200, de 201410. Al efecto,
se estableció que esta unidad, la que se encontraría a cargo de un
jefe, debía:
a)
sustanciar los sumarios
administrativos y las investigaciones sumarias
por infracciones al decreto ley Nº 799, de 1974, en los órganos
sujetos a la fiscalización de
la Contraloría;
b)
elaborar las propuestas de
resoluciones finales que debían ser sometidas a propuesta del contralor general;
c)
uniformar los criterios de
tramitación y resolución de los procedimientos disciplinarios, con la finalidad de entregar un
producto uniforme y de calidad, debiendo mantenerse para esos efectos comunicada y
coordinada permanentemente con
los fiscales instructores de las contralorías
regionales;
d)
proponer la respuesta respecto de las
consultas internas y externas que se formulen a la Fiscalía en
relación con las materias propias de la unidad;
e)
participar en las actividades de
difusión y capacitación respecto de todas las materias propias de la unidad;
f)
y realizar las otras labores que les
sean encomendadas por el fiscal (resolución exenta Nº 2.200, de
2014, artículo 4º).
Estas funciones fueron mantenidas en
su integridad con la dictación de la resolución exenta Nº 2.576, de 201811, debiendo
destacarse que se agregó a su órbita de competencias la
sustanciación de los procedimientos sancionatorios contemplados en
las leyes Nºs. 20.73012 y
20.88013, en aquellos
casos en que corresponde a
Contraloría General instruir los mismos.
Una de las atribuciones más
relevantes que se adjudicó a la Unidad de Sumarios
y que se relaciona con el
deber de uniformar los criterios de tramitación y
resolución de los
procedimientos disciplinarios, se encuentra contenida en el
artículo 5º de la resolución
exenta Nº 2.576, de 201814, conforme al
cual los
10 Que las
funciones de la Unidad de Sumarios hayan sido formalizadas solo a
partir de 2014 no implica en lo absoluto que los funcionarios
integrantes de la misma hayan carecido de atribuciones para
tramitar los procedimientos. Al efecto, cabe señalar que todos los
años el contralor general dicta una resolución mediante la cual
delega en el fiscal de la Contraloría y en los servidores que
ejercen funciones como fiscales, las facultades contenidas en los
artículos 131, 133 y 139 de la ley Nº 10.336, tal como ha
acontecido, a modo de ejemplo, con las resoluciones exentas Nºs.
153, de 2014, 68, de 2015, 306, de 2017, y 182, de 2020, todas del
contralor general.
11 En virtud
de la cual se fusionaron la Unidad de Juicio de Cuentas con la
Unidad Jurisdiccional Externa, conformando la actual Unidad
Judicial de Fiscalía.
12 Regula el
lobbyy las gestiones que representen intereses particulares
ante las autoridades y funcionarios.
13 Sobre
probidad en la función pública y prevención de los conflictos de
intereses.
14 Que
replicó en idénticos términos el artículo 5º de la resolución
exenta Nº 2.200, de 2014.
40
Alonso Alejandro Olguín
Vargas
fiscales instructores de
procedimientos disciplinarios pertenecientes a las contralorías
regionales, si bien dependen jerárquicamente de los respectivos
contralores regionales, técnicamente se encuentran sujetos a la
dependencia de la Unidad de
Sumarios.
A través de una revisión de las
funciones que le fueron otorgadas a la Unidad de Sumarios, es
posible advertir que parte de la agenda institucional del contralor
general de la época consistió
en dotar de mayor celeridad y eficacia a los procedimientos disciplinarios de la Contraloría,
decisión a la que cabe agregar aquella adoptada a través del
dictamen Nº 26.829 bis, de 2008, mediante el cual se determinó que
la Contraloría sí tenía facultades para instruir procedimientos
disciplinarios en las Fuerzas Armadas y en las Fuerzas de Orden y
Seguridad Pública, reductos que hasta ese momento se encontraban
vedados para la Contraloría en lo que a la instrucción de sumarios
se refiere. Así, se iniciaba un proceso de robustecimiento de esta
atribución de la entidad de control superior del país.
4. Impactos generados al interior de la Contraloría con la creación de la Unidad de Sumarios
Como es posible imaginar, la creación
de la unidad y las funciones que le fueron asignadas generaron una
serie de impactos al interior de la institución:
40.1.
Relacionados con la tramitación de los procedimientos
disciplinarios que esta se encuentra encargada de
sustanciar
Durante el año 2013, período en que
ya se encontraba operativa la Unidad de Sumarios, fue dictada la resolución Nº 510, que
aprobó el reglamento de sumarios instruidos por la Contraloría
General, cuerpo normativo que reemplazó a aquel aprobado por la resolución Nº 236, de
1998.
Entre algunos de los aspectos
relevantes que fueron considerados para dictar un nuevo reglamento
de sumarios, se tuvieron presentes las siguientes
necesidades:
1)
contar con procedimientos
disciplinarios que pudiesen ser tramitados con eficacia para
reestablecer a la brevedad el adecuado funcionamiento de la
Administración;
2)
asegurar el derecho a un racional y
justo procedimiento en el ejercicio de la potestad disciplinaria; y
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
3)
ordenar y sistematizar armónicamente
el sentido y alcance de las disposiciones del título VIII de la ley
Nº 10.336, precisados a través de la labor dictaminadora de la Contraloría.
Sin embargo, con el transcurso de los
años, se advirtió que no se estaba cumpliendo con el objetivo propuesto de agilizar la
tramitación de los sumarios, lo que se debió en gran medida a las
siguientes circunstancias:
a)
Al igual que en el reglamento
aprobado por la resolución Nº 236, de 1998, (artículos 26, 27 y 32) a los inculpados de un
sumario instruido por Contraloría, les asistía el derecho de
efectuar observaciones a la vista fiscal, sobre las que debía
pronunciarse el contralor general o el contralor regional, según correspondiese.
b)
En aquellos casos en que la medida
disciplinaria propuesta fuese superior a multa, el contralor regional debía elevar las
observaciones formuladas a la vista fiscal al contralor general
(resolución Nº 510, 2013, artículo 35, redacción original).
c)
A diferencia de la estructura
procedimental contemplada en el reglamento aprobado por la resolución Nº 236, de 1998, en esta
nueva regulación se contempló la posibilidad de que los inculpados
recurrieran de reposición en contra de la resolución del contralor
general que aprobase el sumario, o que interpusieran el
correspondiente recurso jerárquico en contra de la resolución del
contralor regional que aprobase el procedimiento, el que
debía ser resuelto por el
contralor general.
Como es posible apreciar, cada una de
las etapas expuestas extendían los plazos de tramitación de los procedimientos. Con el objeto
de simplificar la instrucción de los mismos, fueron adoptadas las siguientes
medidas:
1)
Se dictó la resolución Nº 27, de
2016, que derogó el trámite de las observaciones a la vista fiscal.
De esta manera, una vez emitido dicho informe, el que por cierto
debe ser aprobado por el jefe de la Unidad de Sumarios o por el
respectivo jefe de la Unidad Jurídica de la Contraloría
Regional (resolución Nº 510,
2013, artículo 34), se debe elevar la misma al contralor general o
al contralor regional respectivamente, para efectos de que emitan
una resolución aprobándola u ordenen la reapertura del sumario,
según sea el caso (resolución Nº 510, 2013, artículos 36 y
37).
Si bien esto implicaba que el
inculpado de un procedimiento disciplinario contaría con una
oportunidad menos para efectuar sus alegaciones, se tuvo
en consideración que este
contaba con el derecho de evacuar sus descargos y de solicitar la apertura de un término de
prueba, sin perjuicio de que además le asistían las instancias
recursivas pertinentes.
42
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
2)
Se modificó el artículo 35 del
reglamento de sumarios
a través de la resolución
Nº 45, de 2017, eliminándose
el deber del contralor regional de elevar al contralor general las propuestas de medidas
disciplinarias superiores a multa.
3)
Se derogó el artículo 38 del
reglamento de sumarios mediante la dictación de la resolución Nº 50, de 2017, de la Contraloría
General, que permitía interponer recurso jerárquico ante el Contralor Regional o
incoar recurso de reposición
ante el Contralor General.
Esta medida puede resultar a primera
vista controversial, puesto que conforme lo dispone el artículo 15 de la ley Nº 19.880, uno de
los principios que informan a los procedimientos administrativos es
el de impugnación.
Sin embargo, hay que tener en
consideración un aspecto que resulta esencial al analizar los sumarios que instruye la
Contraloría, esto es, que la entidad nacional de fiscalización
superior, por regla general, no aplica sanciones de manera directa
a los servidores públicos, sino que se limita a proponerlas a las
autoridades de la Administración activa que se encuentran
investidas de potestad disciplinaria, por lo que es en contra de la
resolución que emitan estas últimas —acto administrativo que tiene
el carácter de terminal—, que los inculpados deben proceder a
interponer los recursos administrativos pertinentes.
Este razonamiento encuentra su
sustento normativo
en el propio artículo
15 de la ley Nº 19.880 que
establece que «los actos de mero trámite son impugnables solo cuando determinen la imposibilidad
de continuar un procedimiento o produzcan indefensión» (inciso
segundo)15.
Asimismo, es consistente con la
jurisprudencia administrativa vigente de la propia Contraloría
General16, conforme a
la cual los recursos administrativos contenidos en los cuerpos estatutarios son aplicables
respecto de los sumarios instruidos por Contraloría, toda vez que
la ley Nº 10.336 y el reglamento de sumarios solo regulan las fases de iniciación e
instrucción de los procesos,
mas no su etapa de finalización, como tampoco la de
impugnación de la decisión, en
las que resultan aplicables los estatutos funcionariales (ver
dictámenes Nºs. 41.958 bis, de 2010, y 69.553, de 2010).
15 Razonamiento que se encuentra implícito en la parte
considerativa de la resolución Nº 50, de 2017, de la Contraloría
General:
1.
Que el cumplimiento del principio de impugnabilidad
consagrado en los artículos 10 de la ley Nº 18.575…, 15 de la ley
Nº 19.880… y las normas pertinentes en los respectivos estatutos,
concede a los inculpados el derecho a recurrir de las medidas
disciplinarias que la autoridad les aplique.
2.
Que esta Contraloría General de la República, a
través de los sumarios instruidos en virtud de la resolución Nº
510, de 2013, propone las sanciones a aplicar por parte de las
autoridades de la Administración activa, quienes en definitiva las
imponen a los inculpados.
16 Dictada
durante la vigencia del reglamento aprobado por la resolución Nº
236, de 1998, el que no contemplaba una vía recursiva para que los
inculpados impugnasen las resoluciones del contralor general o de
los contralores regionales que aprueban los sumarios.
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
Con la dictación de la resolución Nº
510, de 2013, se buscó velar por el respeto de las
garantías que resguardasen los derechos de los inculpados en los sumarios instruidos por
Contraloría. Sin embargo, no se advirtió que, al ser aplicadas las
medidas disciplinarias por las autoridades competentes de la
Administración activa y no por la entidad fiscalizadora, los
servidores afectados contaban
con los recursos administrativos contenidos en sus propios
estatutos funcionariales (ley Nº 18.834, artículo 141; ley
Nº 18.883, artículo 139; ley
Nº 19.880, artículos 15 y 59). En consecuencia, al contemplarse un
mecanismo recursivo adicional en el reglamento de
sumarios de la Contraloría,
estos disponían de dos instancias de impugnación en sede administrativa, esto es, ante la propia
Contraloría y luego ante el servicio, circunstancia que generaba
una dilación en la tramitación de los sumarios, afectándose de esta
manera los principios de celeridad, eficiencia y eficacia que deben
orientar la sustanciación de los mismos, sin perjuicio de que
además se concedía a los inculpados de estos procedimientos un
privilegio, puesto que
contaban con una doble etapa recursiva en sede administrativa.
Cabe destacar que la decisión
adoptada por la institución en orden a derogar los recursos administrativos
en los procedimientos
donde se limita a proponer sanciones fue posteriormente
respaldada y validada por los tribunales superiores de justicia
—Cortes de Apelaciones de Santiago, Talca, Concepción y Punta
Arenas, así como por la Corte Suprema–. Estos, en sede de
protección, han determinado que dicha acción constitucional de
naturaleza cautelar no puede prosperar en contra de las
resoluciones del contralor general o de los contralores regionales
que aprueban los sumarios de dicha institución, toda vez que estas
constituyen actos trámite de un procedimiento administrativo más
amplio y complejo, que si bien es iniciado por la entidad superior
de control, es afinado por la autoridad respectiva de la
Administración activa que se encuentre investida de potestad
disciplinaria (roles Nºs. 1.045, 2017; 5.364, 2019; 224, 2018;
2.219, 2018; y 11.951, 2018).
40.2.
La
distribución de competencias para instruir sumarios
Hasta el día de hoy, no se ha dictado
alguna resolución que determine de forma expresa una órbita
territorial de competencia de la Unidad de Sumarios, por
lo que, para poder explicar
este punto, resulta necesario hacer referencia a las competencias de las contralorías regionales
que se ubican a lo largo del territorio nacional, las que se
encuentran contenidas en la resolución Nº 1.002, de 2011, de la Contraloría General.
Dicha norma de rango reglamentario
establecía hasta el año 2017, en su artículo 1º, que, para el
ejercicio de las funciones de la Contraloría General, existirían
contralorías regionales en cada región del país, excluida la
Metropolitana de Santiago.
44
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
La referencia es sumamente
relevante, puesto que, dentro
de las materias que se
delegaban a las contralorías regionales, se encontraba la
instrucción de sumarios e investigaciones sumarias que ordenase el
respectivo contralor regional (resolución Nº 1.002, 2011, artículo
11, letra b17) sobre
cualquiera de las entidades o servicios que tuviesen asiento en la
región correspondiente y, al no existir a dicha época ninguna
contraloría regional en la región Metropolitana, todos los
procedimientos disciplinarios que se instruían en
aquella división territorial se encontraban a cargo de la Unidad
de Sumarios. De esta manera, los sumarios que se tramitaban por
esta dependencia abarcaban subsecretarías, direcciones nacionales y
regionales metropolitanas de servicios públicos centralizados y
descentralizados, empresas públicas creadas por ley y
municipalidades, entre otras.
Esta situación cambió con la creación
de las contralorías regionales Metropolitanas I y II (resolución Nº
102, 2016), dependencias a las que se les asignó la fiscalización de la totalidad de las
municipalidades de la región Metropolitana, así como de la gran
mayoría de los ministerios, subsecretarías y servicios públicos con asiento en la misma (orden
de servicio Nº 1, 2017), reduciéndose los servicios y organismos sujetos a la
fiscalización de la Contraloría sobre los cuales la Unidad de Sumarios instruye sumarios
periódicamente, toda vez que, al igual que las contralorías
regionales ubicadas a lo largo del país, sus homólogas de la
capital tramitan sus propios procedimientos
disciplinarios.
De esta manera, el criterio de
distribución de competencias en relación a la Unidad de Sumarios —en lo que a tramitación de
procedimientos disciplinarios se refiere— dejó de ser territorial y pasó a ser orgánico.
Esto, debido a que el nivel
central de la Contraloría General cuenta con dependencias que
fiscalizan servicios considerados estratégicos o críticos, a saber,
el Departamento de Fuerzas Armadas, Seguridad, Presidencia, Hacienda y
Relaciones Exteriores y el Departamento de Medio Ambiente, Obras
Públicas y Empresas, los que derivan las irregularidades que constatan en sus informes de
auditoría a la Unidad de
Sumarios. De igual forma, el nivel central cuenta con el
Departamento de Auditorías
Especiales, el que se encarga de efectuar auditorías de alta
complejidad, sin encontrarse
limitado por criterios de competencia territorial o funcional,
dependencia que también deriva las irregularidades que constata en
sus informes a la Unidad de
Sumarios.
Si bien en lo que a coherencia de
diseño institucional se refiere, el statu quo
en materia de distribución
de competencias nos parece criticable –conforme explicaremos en un
acápite posterior–, no obstante, ha generado dos efectos
sumamente
relevantes:
17 Actualmente
derogada.
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
1)
Permite que la Unidad de Sumarios
destine una parte importante de su personal a la tramitación de procedimientos disciplinarios
complejos y de alto impacto sobre servicios considerados
estratégicos o críticos.
A efectos de concentrar los recursos
de la institución en la sustanciación de procedimientos de alto
impacto, se dictó la orden de servicio Nº 75, de 2019 –que derogó la orden de servicio Nº
107, de 2012–, la que ha establecido criterios que se deben
tener en consideración para poder determinar cuándo un sumario será
instruido por Contraloría y cuándo deberá ser incoado por la propia
Administración activa, elementos que dicen relación con:
a)
infracciones a la probidad
administrativa o
hechos que revistan caracteres de delito —lo que, por cierto, no obsta a la
competencia del Ministerio Público y de los tribunales con competencia penal en la
materia, en atención al
principio de independencia de responsabilidades— en que
puedan tener participación los
jefes de servicio o altos directivos públicos;
b)
incumplimientos de instrucciones
impartidas a los servicios por la propia Contraloría; y
c)
la cuantía de los montos involucrados
en la irregularidad que haya sido detectada.
Los criterios establecidos no hacen
más que concretizar, por cierto, la jurisprudencia asentada por la Contraloría en la
materia, conforme a la cual la institución «ejerce sus funciones de
control de acuerdo a planes y programas previamente elaborados, que abarcan las materias más
relevantes en un estricto orden de prioridades según su
trascendencia jurídica, económica y social, cuya preparación y
desarrollo requiere de importantes recursos humanos, financieros y
materiales que, por su escasez, necesariamente deben ser aplicados con cuidadoso resguardo para
asegurar una fiscalización eficiente y eficaz» (dictamen Nº 73.638, 2015).
2)
Permite un desarrollo periódico de
las funciones tendientes a uniformar los criterios de
tramitación y resolución de
los procedimientos disciplinarios, y de participación en actividades de difusión
y capacitación respecto de todas las materias propias de la Unidad de Sumarios.
Para estos efectos, la unidad
realiza capacitaciones en la materia, tanto a los fiscales de
las contralorías regionales como a los investigadores
pertenecientes a dotaciones de
la Administración activa. Asimismo, imparte lineamientos técnicos sobre aspectos relevantes de
responsabilidad administrativa, tales como la prescripción de la
acción disciplinaria y aspectos relevantes en la tramitación de procedimientos
regulados por el decreto ley Nº 799, de 1974, y por la ley Nº
20.880 —Lineamientos técnicos sobre aspectos relevantes de
responsabilidad administrativa de la Unidad de Sumarios—.
46
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
40.3.
La
creación del cargo de supervisor de sumarios
Se crea el cargo de supervisor de
sumarios en algunas de las contralorías regionales del país, funcionario al que le
corresponde verificar que todas las etapas procesales de la ejecución de los
procedimientos disciplinarios y sancionatorios de la Contraloría General se desarrollen con
apego a la normativa, metodologías, instructivos y órdenes de servicio (perfil de
cargo de supervisor de la
Unidad de Sumarios).
A través de este funcionario la
Unidad de Sumarios imparte sus directrices y lineamientos a los
fiscales de las contralorías regionales manteniendo contacto
directo con el mismo, el que a su vez sirve de enlace entre el
contralor regional y el jefe jurídico o de la Unidad de Personal y
Responsabilidad Administrativa según sea el caso, con el jefe de la
Unidad de Sumarios. De esta manera, se ha logrado simplificar y
operativizar la supervisión técnica que corresponde al jefe de la
Unidad de Sumarios sobre los fiscales que cumplen sus labores en
las oficinas regionales de la
institución.
5. Los procedimientos disciplinarios instruidos por la Contraloría General de la República
La realidad de los
procedimientos disciplinarios instruidos por
la Contraloría ha cambiado
de manera sustancial durante los últimos diez años. De ser
un producto cuya tramitación
se encontraba atomizada entre las distintas divisiones y
departamentos que la conforman, careciendo de uniformidad en cuanto
a sus criterios de tramitación, pasó a ser de competencia de una
unidad especializada en la materia, circunstancia que resulta
sumamente relevante por diversas consideraciones:
1)
Si bien los sumarios constituyen el
mecanismo a través del cual se determina la existencia de una falta administrativa, quiénes
son los servidores públicos que tuvieron participación en la misma y cuáles son las
medidas disciplinarias que
corresponde aplicar, la ley Nº 10.336 les atribuye a los sumarios
de la Contraloría General dos importantes efectos adicionales,
tanto en materia civil como
penal.
a)
Los sumarios instruidos por
la Contraloría General permiten
deducir la responsabilidad civil del funcionario en relación
con los bienes que administra o custodia, por lo que, en aquellos
casos en que esto acontezca,
las conclusiones del sumario serán consideradas como
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
suficiente examen de cuentas y luego
como reparo para los efectos de proseguir el juicio de cuentas (ley
Nº 10.336, artículo 129).
b)
En aquellos casos en que, mediante
una investigación de la Contraloría, se advierta que se ha cometido malversación de fondos
públicos, soborno, cohecho u otro delito semejante, se deben pasar
los antecedentes a la autoridad judicial competente, procesos en
los que el contralor general o sus delegados —los fiscales—, deben
prestar declaración por medio de informes en los casos en que sea
solicitada, constituyendo aquellos informes presunción grave para
efectos de establecer la responsabilidad penal de los procesados (ley Nº 10.336, artículo
139).
En la actualidad, esta disposición
normativa debe ser interpretada de conformidad con lo indicado en
el dictamen Nº 18.712, de 2005, donde se concluye que producto de
la entrada en vigencia del Código Procesal Penal, y específicamente
de lo dispuesto en el artículo 333 del código en comento, «los
sumarios administrativos que este organismo instruya tendrán valor
en el juicio oral en la medida que sean leídos y exhibidos, con
indicación de su origen, en la audiencia del juicio oral» (dictamen
Nº 18.712, 2005).
2)
Constituyen además una herramienta
idónea para determinar la responsabilidad de las autoridades de los servicios
descentralizados y de las entidades autónomas —sujetas a la
fiscalización de la Contraloría— que no se relacionan con el
presidente de la república a través de un vínculo de
jerarquía, subordinación o
dependencia.
3)
Permiten dotar de objetividad la
tramitación de los procedimientos disciplinarios en los que se
denuncien hechos constitutivos de acoso laboral o sexual donde los denunciados sean las
jefaturas de los servicios, existiendo así un temor fundado de que
el procedimiento instruido por la entidad respectiva carecerá de
objetividad e imparcialidad.
4)
En el presente, son múltiples los
procedimientos disciplinarios de competencia de la Contraloría, pues, además de aquellos que
instruye en virtud de la ley
Nº 10.336 y del reglamento aprobado por la resolución Nº 510,
de 2013, es responsable de la
tramitación de un cúmulo de procedimientos disímiles que abarcan
variadas materias como son aquellos regidos por:
a)
el decreto ley Nº 799, de 1974, que
regula el uso y circulación de vehículos estatales;
b)
el artículo 15 del decreto con fuerza
de ley Nº 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo;
c)
los artículos 29 inciso final y 51 de
la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades;
48
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
d)
el artículo 31 de la ley Nº 18.838,
que crea el Consejo Nacional de Televisión;
e)
los artículos 9, 9 A y 10 de la ley
Nº 18.918, del Congreso Nacional;
f)
el artículo 33 de la ley Nº 19.884,
sobre transparencia, límite y control del gasto electoral;
g)
el artículo 14 y siguientes de la ley
Nº 20.730, que regula el lobbyy las gestiones que representen intereses particulares ante
las autoridades y funcionarios;
h)
el artículo 11 de la ley Nº 20.880,
sobre probidad en la función pública y prevención de los conflictos de intereses;
i)
el artículo 31 de la ley Nº 21.000,
que crea la Comisión para el Mercado Financiero; y
j)
el artículo 17 de la ley Nº 21.455,
Ley Marco de Cambio Climático.
De esta manera, la creación de una
unidad especializada en procedimientos disciplinarios resultó ser
una medida no solo necesaria y acertada, sino que además ha
develado ser visionaria, ya que varios de estos procedimientos
fueron creados por el legislador de manera posterior a la
institucionalización de la Unidad de Sumarios, habiendo sido
contraproducente que, en atención a la diversidad de la naturaleza
de las materias que deben ser investigadas en estos procesos, se hubiesen encontrado
radicados para su
tramitación en las distintas
divisiones y departamentos que conforman la institución.
5)
La falta de un tratamiento profundo y
acabado por parte de la literatura publicista nacional en materia de responsabilidad
disciplinaria ha impedido que
quienes sustancian este tipo de procesos puedan contar con textos a
los cuales recurrir para
analizar razonamientos sobre las complejas situaciones que surgen
en este ámbito.18 Este déficit
de doctrina ha comenzado a ser suplido dentro de la Entidad de
Control a partir de los lineamientos elaborados de manera
progresiva por esta unidad especializada mediante los cuales ha
sistematizado la jurisprudencia que la propia entidad ha emitido
sobre la materia, los que no solo han permitido sofisticar la
institución de los sumarios al interior de la Contraloría, sino que
además servirán de parámetro y modelo para las entidades y
servicios que forman parte de la Administración activa
en la instrucción de los
sumarios que estas diligencian.
18 A nuestro juicio, el derecho administrativo
sancionador, subdisciplina que ha experimentado un auge notable
durante los últimos diez años en nuestro país, no obedece a la
misma lógica de los procedimientos disciplinarios, los que se
fundan en relaciones de sujeción especial al interior de
instituciones caracterizadas por los vínculos de jerarquía y
dependencia existentes en las mismas, a diferencia de lo que ocurre
con las sanciones que aplica la Administración a los regulados
sectoriales, quienes tienen la calidad, por regla general, de
sujetos de derecho privado que no forman parte de los cuerpos de la
Administración del Estado.
49
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República. Origen y
evolución
6.
Propuestas de
reformas a los procedimientos disciplinarios instruidos por la Contraloría General de la República
Como es posible advertir, la
evolución que ha experimentado la Contraloría en la
materia ha sido positiva, sin
perjuicio de que aún restan medidas que pueden ser
implementadas, tanto por parte
de la misma institución en virtud de su potestad de organización
del servicio, como por parte del legislador, toda vez que se trata
de cuestiones de orden legal, las que paso a exponer a
continuación:
6.1
Medida que
puede adoptar la Contraloría en virtud de su potestad de
organización:
Tal como se señaló anteriormente, en
materia de distribución de competencias, en lo que a coherencia de
diseño institucional se refiere, el estado actual de la situación
nos parece criticable, puesto las contralorías regionales
metropolitanas no solo
instruyen sumarios en municipios y servicios del nivel regional o
provincial, sino que también
lo hacen respecto de entidades de rango nacional como son las subsecretarías y las direcciones
nacionales.
Con el objeto de racionalizar el
ámbito de cobertura de la Unidad de Sumarios, a nuestro juicio esta debiese instruir sumarios
en todas las entidades de la Administración con
competencia nacional, tales como
ministerios, subsecretarías y
direcciones nacionales, limitándose las contralorías regionales
metropolitanas a incoar procedimientos en organismos del nivel
comunal, provincial y regional.
Este criterio no puede ser, por
cierto, absoluto, puesto que también parece razonable que la Unidad de Sumarios instruya los
procedimientos disciplinarios cuya fiscalización competa a los Departamentos de Fuerzas
Armadas, Seguridad,
Presidencia, Hacienda y Relaciones Exteriores, y de Medio Ambiente,
Obras Públicas y Empresas, en atención al nivel de criticidad de
los servicios que fiscalizan, por lo que excepcionalmente los
servicios de rango regional fiscalizados por estas quedarían dentro
de la órbita de competencia de dicha unidad.
La excepción expuesta también resulta
aplicable respecto de los procedimientos originados en las investigaciones del Departamento de
Auditorías Especiales, que se encarga de efectuar auditorías de
alta complejidad, sin encontrarse limitado por criterios de competencia territorial o
funcional.
De esta manera, nuestra propuesta en
la materia consiste en que por regla general se atienda al elemento territorial para
determinar qué entidades de la Contraloría instruirán los
procedimientos disciplinarios, competiendo a las contralorías
regionales la instrucción de sumarios sobre las entidades del
nivel
50
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
regional, provincial y comunal, y a
la Unidad de Sumarios las del nivel nacional
–ministerios, subsecretarías y
direcciones nacionales–, regla general que encontraría su
excepción en los servicios de rango regional que
sean fiscalizados
por los departamentos
especializados, los que también quedarían dentro de la
órbita de la unidad de
sumarios.
Finalmente y como regla de clausura,
resulta razonable y necesario que, sin perjuicio de lo expuesto, en
aquellos casos en que el contralor general lo estime
procedente en virtud de sus
facultades discrecionales sobre la materia, en atención a la complejidad o la conmoción pública
que suscite un determinado caso, determine que sea la Unidad de
Sumarios la encargada de sustanciar un procedimiento disciplinario
que, de otra manera, competería tramitar a una contraloría regional, tal como ocurre en la
actualidad.
6.2
Medidas de
competencia del legislador:
En atención a que estas materias se
encuentran reguladas en normas de rango legal, debido a que pertenecen a la órbita de
competencia del Congreso Nacional, requieren de una
modificación por
parte del legislador para
poder ser implementadas. Sin embargo,
parece pertinente mencionar las mismas, toda vez que
su adopción impactaría positivamente en la efectividad de los
procedimientos disciplinarios
instruidos por Contraloría.
1)
A diferencia de lo que ocurre en
nuestro diseño institucional, la Contraloría General de la
República del Perú se encuentra facultada para «sancionar a los
funcionarios o servidores públicos que cometan infracciones contra
la Administración» (ley Nº
27.785, artículo 22, letra d).
Nuestra realidad nacional es
totalmente diversa, pues, por regla general, la Contraloría General
no aplica sanciones de manera directa a través de sus
procedimientos disciplinarios, sino que propone las sanciones que deben ser aplicadas a
las autoridades competentes de la Administración activa, tal como
se puede advertir en el recuadro que se expone a
continuación:
19 A nuestro juicio, el derecho administrativo
sancionador, subdisciplina que ha experimentado un auge notable
durante los últimos diez años en nuestro país, no obedece a la
misma lógica de los procedimientos disciplinarios, los que se
fundan en relaciones de sujeción especial al interior de
instituciones caracterizadas por los vínculos de jerarquía y
dependencia existentes en las mismas, a diferencia de lo que ocurre
con las sanciones que aplica la Administración a los regulados
sectoriales, quienes tienen la calidad, por regla general, de
sujetos de derecho privado que no forman parte de los cuerpos de la
Administración del Estado.
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
51
Materia
Fuente normativa Aplicación de
la sanción19
El impacto de una reforma en dicho
sentido sería notorio, ya que en todos aquellos casos en que la Contraloría propone la
sanción que debe ser aplicada
a la Administración activa, solo puede controlar que la autoridad
competente aplique las medidas disciplinarias propuestas en sus
sumarios a través del procedimiento de toma de razón, circunstancia
que extiende en demasía el término de los procedimientos,
generándose una pérdida de oportunidad en la aplicación de las sanciones, una disminución
de la eficacia de los
procedimientos disciplinarios que instruye Contraloría e, incluso,
el riesgo de que la acción
disciplinaria prescriba mientras los servicios se aprestan a dictar
el acto administrativo terminal.
Llevar a cabo esta reforma implicaría
por cierto que los recursos ad- ministrativos procedan directamente
en contra de los actos administrativos que afinen los sumarios de
la Contraloría, tal como ocurre en la actualidad en aquellos casos
en que se aplican las medidas disciplinarias de manera directa,
como acontece respecto de las sanciones aplicadas en el marco de
procedimientos instruidos en virtud del decreto ley Nº 799, de
1974, y de la ley Nº 20.880,
entre otras.
52
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
2)
En la misma línea, resulta necesario
que a la Contraloría General se le otorgue la facultad de requerir directamente al tribunal
electoral regional la aplicación de medidas disciplinarias en
aquellos casos en que determine la responsabilidad administrativa
de los alcaldes, y no que aquello dependa exclusivamente de la
venia de los miembros del concejo municipal.
En la actualidad, en los sumarios en
que se determine la responsabilidad de los alcaldes, la Contraloría debe remitir los
antecedentes al concejo municipal (ley Nº 18.695, artículo 51), órgano que definitiva
debe decidir, con los votos de un tercio de sus miembros en
ejercicio, si procede a formular el requerimiento pertinente ante
el tribunal electoral regional, para hacer efectiva la responsabilidad de la máxima autoridad
edilicia.
La medida que se propone no debiese
obstar, por cierto, a que los concejales puedan también efectuar
dicho requerimiento ante el tribunal electoral regional cuando
detecten irregularidades en que pueda haber incurrido la
máxima autoridad de un
municipio.
De esta manera los procedimientos que
instruya Contraloría en contra de alcaldes serían alternativamente determinantes en
el establecimiento de responsabilidad disciplinaria de dichas
autoridades y no meramente concurrentes como ocurre en la
actualidad, donde además la eficacia de los mismos queda sujeta a un acuerdo político.
Como es posible imaginar, la eficacia
de los procedimientos
instruidos por Contraloría respecto
de los alcaldes depende de
la voluntad política de los
integrantes del concejo, circunstancia que limita severamente las
posibilidades de control que se tienen respecto de aquellas
autoridades, lo que resulta desaconsejable y pernicioso en una
época en que la credibilidad de las instituciones se encuentra en crisis, y que además
impacta negativamente el proceso de descentralización del
país.
7. Conclusiones
1)
Desde su creación, la Unidad de
Sumarios de la Contraloría ha experimentado diversas modificaciones, tanto en lo que respecta a
sus funciones como en el marco
de los procedimientos disciplinarios que debe instruir, reformas que
han tenido por objeto velar
por la observancia de los principios de eficacia,
eficiencia y celeridad en la
sustanciación de los mismos.
2)
Durante la última década se han
dictado diversas leyes que han atribuido a la Contraloría la
función de sustanciar procedimientos disciplinarios en materias de
variada naturaleza, de manera que la creación de una unidad
especializada en el ámbito disciplinario fue una decisión
acertada.
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
3)
La regla general en materia de
sanciones disciplinarias consiste en que la Contraloría las deba
proponer a los jefes de servicio competentes. Esto limita
la eficacia y oportunidad que debe observarse en la sustanciación
de los procesos sumariales y, en consecuencia, una reforma en la
materia que permita a la Contraloría aplicar las sanciones de
manera directa se hace sumamente necesaria.
4)
Igualmente, no parece conveniente que
la responsabilidad administrativa de los alcaldes dependa
necesariamente de la decisión que adopte un órgano eminentemente
político como es el concejo municipal. En este
sentido, sería de suma relevancia que la Contraloría fuese
dotada de la facultad de
requerir directamente al tribunal electoral regional para que
aplique las medidas disciplinarias a los alcaldes en aquellos casos
en que se determine la responsabilidad administrativa de estos, sin
obstar, por cierto, a que los concejales puedan también hacerlo
cuando detecten irregularidades en que pueda haber incurrido la
máxima autoridad de un municipio.
5)
Las medidas propuestas no solo
contribuirían a reforzar las
atribuciones de la Contraloría en la
materia, sino que además potencian el rol que debe
cumplir en el combate contra
la corrupción y en el robustecimiento del principio de buena administración.
Referencias
•
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contenciosa administrativa?
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Normativa
•
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Alejandro Olguín Vargas
•
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•
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la Contraloría General de la República:
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la República de Chile, 10 de
julio de 1964. https://www.bcn.cl/leychile/
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•
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con fuerza de ley Nº 29, de 2004, flja texto refundido, coordinado
y sistematizado de la ley Nº 18.834, sobre Estatuto
Administrativo. Diario
Oficial de la República de Chile, 16 de marzo de 2005. Última modificación 20 de abril de
2021. https://www.bcn.cl/
leychile/navegar?idNorma=236392
•
Ministerio
del Interior (2006). Decreto con fuerza de ley Nº 1, de 2006. flja el texto
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Constitucional de Municipalidades. Diario Oficial de la República de Chile, 26 de julio
de 2006. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=251693
•
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Secretaría General de la Presidencia (2005). Decreto Nº 100, de 2005, flja el texto
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de la República de Chile. Diario Oficial de la República de Chile, 22 de septiembre de
2005. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=242302
•
Contraloría General de la República (1998).
Resolución Nº 236, de 1998,
aprueba Reglamento de Sumarios instruidos por Contraloría General
de la República. Diario
Oficial de la República de Chile, 22 de julio de 1998. https://
www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=121697
•
Contraloría General de la República (2011).
Resolución Nº 1.002, de 2011,
que establece
organización y atribuciones de
las contralorías regionales y
deja sin efecto resoluciones que indica. Diario Oficial de la República de Chile, 23 de
septiembre de 2011. https://www.contraloria.cl/portalweb/
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f0224d9b-bf27-40d0-a3c9-c25b9b313e25
•
Contraloría General de la República (2013).
Resolución Nº 510, de 2013,
que aprueba Reglamento de Sumarios instruidos por Contraloría
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2013. https://www.contraloria.cl/portalweb/documents/451102/1888043/Resolu
ci%C3%B3n+N%C2%B0+510/4b451aa6-f80f-428d-8c68-6451f4ed6c36
•
Contraloría General de la República (2014).
Resolución exenta Nº 2.200, de
2014, establece Organización y Funciones de la
Fiscalía.
La Unidad de
Sumarios de la Contraloría General de la República.Origen y
evolución
•
Contraloría General de la República (2018).
Resolución exenta Nº 2.576, de
2018, establece Organización y Funciones de la
Fiscalía.
•
Contraloría General de la República (2020).
Lineamientos técnicos sobre
aspectos relevantes de responsabilidad administrativa. Unidad de
Sumarios. Fiscalía.
•
Contraloría General de la República (2019).
Perfll de cargo. Supervisor
Unidad de
Sumarios.
•
Contraloría General de la República (2017).
Orden de servicio Nº 1, de
2017. Establece la cobertura
de las contralorías regionales Metropolitanas de Santiago y de los
departamentos del nivel central de la Contraloría General de
la República en materias de
auditoría.
Normativa extranjera
•
Ley Nº
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https://www.
gob.pe/institucion/congreso-de-la-republica/normas-legales/361328-27785
Jurisprudencia
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•
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•
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Corte de
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•
Nº 1.045
(2017).
56
Alonso
Alejandro Olguín Vargas
Corte de Apelaciones de
Talca, sentencia rol:
•
Nº 224
(2018).
Corte de
Apelaciones de Concepción, sentencia rol:
•
Nº 2.219
(2018).
Corte de
Apelaciones de Santiago, sentencia rol:
•
Nº 5.364
(2019).