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EL NO ACCESO A LOS DERECHOS Y SERVICIOS DEL ESTADO.
Aplicaciones del
concepto en las políticas públicas en Chile
THE NON-ACCESS TO
STATE RIGHTS
AND SERVICES.
Applications of the concept in public policies in Chile
Francisco Javier Lucero Bravo1 Patricio Ignacio Marchant Rubilar2 Francisca Edith Muñoz Núñez3
Resumen4
En la actualidad el no acceso a los
derechos y servicios del Estado es un aspecto ignorado por el análisis de las políticas
públicas. Esta problemática
surge debido a la inexistencia de datos sobre la magnitud y
caracterización de ciudadanos que no reciben recursos ni beneficios
estatales por múltiples razones. Las implicancias de prescindir de
los servicios del Estado trascienden las diferentes fases del ciclo de vida de las
políticas públicas y de ahí su enorme relevancia. Entre los motivos que explican el «no
acceso» a servicios y derechos del Estado se destacan tres
categorías principales: desconocimiento, falta de demanda —por decisión o constricción— y
falta de recepción. El objetivo de este artículo es divulgar la literatura que aborda
este fenómeno y comparar su marco conceptual con algunas
políticas públicas nacionales. Si
bien este trabajo constituye una
aproximación inicial a
la problemática del
«no acceso», se enfatiza
permanentemente la necesidad de profundizar en su estudio
considerando perspectivas sociopolíticas, marcos institucionales e
imaginarios culturales con el objetivo de implementar una política
pública más eficiente y que vaya acorde a las necesidades de la
población. La elección de
1
Sociólogo de la Universidad Arturo Prat, magíster en
Política y Gobierno de la Universidad de Concepción, consultor
nacional e internacional.
2
Licenciado en Sociología de la Universidad de
Concepción.
3
Estudiante de pregrado en Sociología en la
Universidad de Concepción.
4
Los autores agradecemos por su colaboración como
asistente de investigación a Álvaro Salas Rojas.
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
casos y ejemplos prácticos
responde tanto a
un criterio de
accesibilidad de la información como a diversificación de categorías
teórico-conceptuales
y su contraste con procedimientos
específicos y contingentes como lo son los electorales asociados al proceso constituyente, las
becas ANID de capital humano
avanzado y el fondo «Crece» del Servicio de Cooperación
Técnica
–SERCOTEC– en los cuales se
identifican distintas causas de no acceso.
Palabras
clave: políticas públicas –
diseño institucional – Estado – derechos – servicios públicos
Abstract
Currently, the
non-access to the rights and services of the State is a commonly
ignored
issue by the public policies analysis. This problem arises due to
the absence of data on the magnitude and characterization
of
citizens
who
do not receive
state resources or benefits for multiple reasons. The implications
of not accessing State services transcend the different phases of
the life cycle of public policies and hence its enormous relevance.
Among the motives and reasons that explain the non-access to State
services and rights, three main groups stand out: unawareness,
scarcity of demand —by choice or constraint— and lack of reception. The
objective of this article is to disclose the literature
that
addresses this phenomenon as well as to cross-check this conceptual
framework with some public national policies. Although this work
constitutes an initial approach to the problem of “non access”, the
expediency to deepen its study is permanently emphasized
considering sociopolitical perspectives, institutional frameworks
and cultural imaginaries with the aim of implementing a more
efficient public policy that is consistent with the needs of the
population. The choice of cases and practical examples responds both to a
criterion of accessibility of information and to the diversification of
theoretical-conceptual categories and their contrast with specific and
contingent processes such as the electoral processes associated with
the constituent process, the ANID advanced human capital
scholarships and the fund “Crece” of the Servicio de Cooperación
Técnica –SERCOTEC–, in which distinct reasons for non access are
identified.
Keywords:
public
policies – institutional design – State – rights – public
services
13
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado. Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
1.
Introducción
En los últimos años, a causa de la
crisis sociopolítica que atraviesa el país, se ha hecho necesario
examinar nuevos enfoques teóricos y prácticos con objeto
de dotar de mayor eficiencia a
la Administración pública, lo que repercute directamente en la percepción ciudadana y su
orientación hacia el Estado, la política y sus autoridades.
Una de las aristas más desconocidas
en el estudio de políticas públicas, sobre todo en América Latina, es el no acceso a derechos y
servicios del Estado, fenómeno
cuya relevancia recae en su funcionalidad transversal a las
diferentes etapas del ciclo de
vida de las políticas públicas, específicamente por su
relevancia a nivel de diseño,
implementación y evaluación de los programas y servicios públicos. El no acceso a derechos y
servicios —del francés, non-recours aux droits et services— da cuenta de aquella situación en que los
ciudadanos, aun siendo parte de una determinada población objetivo
de algún beneficio, no
acceden finalmente a estos. Las razones detrás de tal
comportamiento son múltiples y algunas serán expuestas a medida que
se desarrolle el presente trabajo.
El no acceso a derechos y servicios
es un fenómeno muy complejo debido a su multiplicidad de causas; esta puede ser una de las
razones por la que es tan poco
frecuente su estudio, entendido como un «punto ciego» en el
análisis de las políticas
públicas en la actualidad, especialmente si hablamos de la
realidad nacional. Ello,
porque no es posible cuantificar de manera precisa la población que
se abstiene de los recursos, por lo cual es un fenómeno difícil de
visibilizar (Warin, 2010). Los datos que dan cuenta de la tasa de
prescindencia de derechos y servicios del Estado generalmente se
encuentran ausentes en las rendiciones de cuenta
—accountability— de cada organismo público, puesto que
las autoridades a cargo no
querrán exponer posibles problemas de cobertura que
afectan la eficacia y
eficiencia en su gestión. Se trata además de una literatura
con escasas referencias en
español.
Atendiendo a lo reciente del estudio
de este fenómeno, en el presente artículo se realizará una revisión
bibliográfica y sistematización conceptual de sus principales
aportes, conectándolos con ejemplos concretos del espectro
nacional. En mayor profundidad, se abordarán tres casos a los
cuales se aplican las
categorías de no acceso sistematizadas.
En primer lugar, las becas ANID son
un beneficio público del Estado chileno que financia estudios de posgrado nacionales y en el
extranjero. Analizando su tendencia por más de una década, se
conjetura la presencia de no acceso por no recepción a causa de los
altos niveles de tecnicidad de la postulación, sobrevaloración de
las notas de pregrado y trayectoria académica, además
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
de abstención de demandar debido a la
desvaloración de sí mismo, entre las principales razones que
explicarían la prescindencia a concursar a las mismas.
Luego, uno de los procesos que más ha
influido en la agenda política del país en los años recientes han
sido las últimas elecciones y el regreso al voto obligatorio, el
cual ha tenido un significativo efecto tanto en la participación
electoral como en el volumen
de votos nulos y blancos. Para este análisis se considera el
plebiscito de entrada de 2020,
las elecciones de convencionales constituyentes de 2021, el
plebiscito de salida de 2022 y las elecciones de consejeros
constituyentes de 2023, recalcando una tendencia inversa
entre los dos primeros procesos con
voto voluntario, donde predomina la baja participación, por ende,
la alta abstención—, en
contraste con las dos últimas votaciones de carácter obligatorio
que muestran un alza de los
votos nulos y blancos, lo que podría explicarse como no adhesión a los principios de la oferta,
escaso interés o desacuerdo con el proceso. La ausencia de demanda
por constricción/dificultad de accesibilidad de quienes se
justifican por encontrarse lejos de sus locales de votación, junto
con el desconocimiento del
proceso por falta de información y débil socialización
del mismo podrían haber estado
presentes en diversa medida.
Finalmente, el fondo «Crece» de
SERCOTEC5 nos
entrega una referencia de no acceso
por razones financieras al establecerse un cofinanciamiento como
exigencia de entrada al proceso. También se realizan conjeturas con
respecto a la relevancia de
revisar tanto requisitos como criterios de selección de
participantes con miras a
lograr un mayor impacto de la política.
2. Implementación y diseño como punto de partida
Es importante que comencemos
analizando el marco general desde el cual abordaremos el problema. Este parte con la etapa de
implementación de políticas públicas que dice relación con «el
proceso de convertir un mero enunciado mental —legislación, plan o programa de gobierno— en
un curso de acción efectivo y es el proceso de convertir algo que
es solo un deseo, un efecto probable, en una realidad efectiva»
(Webster & Roget citados en Pressman & Wildavsky, 1998: 54).
Al analizar las políticas públicas,
una de las etapas principales es la del diseño, pues es acá donde
se concentra una gran cantidad de energía y estrategias
para lograr una política
pública más eficiente que habilite una adecuada implementación.
5
Corporación de derecho privado,
dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y
Turismo.
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado. Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
El diseño de las propuestas de
políticas públicas y la elección de los instrumentos que se utilizarán para materializar la
intervención es una tarea que
reviste características de trabajo técnico, dentro del proceso de la política pública. El diseño
de las propuestas es un trabajo que requiere comprender y
caracterizar el
problema, definir las propuestas de intervención y seleccionar
los instrumentos que se usarán para materializar la política pública (Olavarría Gambi et
al., 2011: 39).
La etapa de implementación va a
depender siempre de un adecuado diseño, en el cual el problema
identificado —el que busca responder la política— sea analizado de
forma pertinente y exhaustiva. De un buen diseño dependerá una
adecuada implementación. El diseño, además de considerar todo lo
relativo a causas, efectos y contexto, debe prestar especial
atención a los elementos que configuran la población objetivo.
Al estudiar el problema del no
acceso, una serie de aspectos entran en juego. Por ejemplo, si analizamos la pobreza como
objeto de una política pública, consideraremos factores tales como
el nivel de ingreso junto con otros condicionantes facilitadores de la vulnerabilidad y
así avanzaremos hacia una caracterización del potencial usuario de
la política pública. Este responde a una serie de criterios de
elegibilidad que serán los que otorgarán, en última instancia, la
calidad de destinatario. Una vez establecido el receptor, los
desafíos irán por la línea de
la difusión y puesta a disposición de la oferta pública para que
los destinatarios se
conviertan en beneficiarios propiamente tales. Esto es clave
porque, según Warin (2010), para muchos
autores, el no
acceso a recursos es
consecuencia de modificaciones en la descripción de la atribución,
lo cual reafirma el hecho de
que el acceso —y no acceso— está relacionado directamente
con la definición del usuario
como destinatario.
En la etapa de implementación de
políticas públicas es crucial crear los mecanismos adecuados para que el beneficio
efectivamente llegue al usuario. Primero, se trata de generar las condiciones de información y
difusión de la política para
luego habilitar los espacios de acceso al servicio. En el primer
caso, se contempla un esfuerzo mediático a través de sitios web,
folletería, televisión, etcétera y, en el segundo, la dotación de
personal y equipamiento para entregar asesoría presencial.
Al hablar del no acceso a derechos y
servicios del Estado, aludimos a fallas en la fase de
implementación de las políticas públicas, en tanto que su
aplicación no está respondiendo a su diseño. Pero no solamente
tocamos el tema de la existencia de problemas de eficiencia y efectividad
en la puesta
en marcha de tal política, sino también podemos decir que se
presentan problemas de pertinencia. Una vez elaborada una política
pública, asignados los recursos y dispuestos los instrumentos para
llevarlo a cabo, calificamos su eficiencia y
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
efectividad en la medida que los
procedimientos asociados conducen al objetivo planteado de la mejor forma. Por su parte,
juzgamos una política pública como pertinente si ese objetivo y la
naturaleza misma de la política en sí responden a una
caracterización de un ciudadano determinado —usuario— en un
contexto territorial, cultural, social y político.
En este sentido,
Subirats señala que uno
de los aspectos esenciales en el proceso de implementación de las
políticas
«es el relativo a las relaciones
inter- e intragubernamentales, aunque las políticas
son decididas en el nivel
central, su implementación concreta se produce en los niveles,
regional, provincial y comunal» (Subirats, 1994: 84). Es
precisamente en esta articulación entre el concepto de una política
y su referente en la realidad social donde se encuentran las bases de la
pertinencia.
3. Concepto de no acceso a derechos y servicios del Estado
El concepto de no acceso a derechos y
servicios del Estado inicialmente estuvo ligado a factores relacionados con procesos
econométricos de ingresos y egresos (Warin, 2010). En este sentido, destaca que en Reino
Unido se emplea el término de non take-up para referirse a
los usuarios que no acceden a los beneficios del Estado. Si lo vemos desde el punto de vista del
resultado no habrá mayores diferencias entre este concepto y el expuesto por el
Observatoire de non recours aux droits et
services6 —Odenore, por
su acrónimo en francés—. La diferencia principal aparece si
apelamos a las causas del fenómeno y lo que cada mirada
considera como central para el
análisis. En el caso anglosajón, el no acceso a los
derechos y servicios es
producto de una dinámica entre circunstancias sociales y
económicas, reformas políticas, estructuras administrativas
y complejas reglas de elegibilidad (Finn & Goodship, 2014).
Este modelo tiende a interpretar el fenómeno desde un enfoque más
estadístico y funcional, descuidando el aspecto práctico y
cognitivo (Kesteman, 2013). El caso francés se haría cargo de esta
falencia y desarrollaría una interesante y exhaustiva
categorización del no acceso, la cual
revisaremos más adelante. En la propuesta teórica de Warin (2010)
veremos un permanente esfuerzo por superar los límites que impone
la mirada ortodoxa —británica principalmente— de observar el
problema desde la lógica de la elección racional —rational
choice— que queda en evidencia cuando Finn y Goodship (2014)
señalan que el acceso —take-up— depende de las
reglas
6
El observatorio del no acceso a los derechos y
servicios es un sistema de investigación del laboratorio de
ciencias sociales del Pacte y de la Universidad de Grenoble Alpes
que tiene como objetivo observar, analizar y difundir conocimientos
relacionados con la cuestión de la prescindencia en el ámbito de la
prestación social, la salud, la integración sociolaboral, la
autonomía, la mediación social, los viajes, la lucha contra la
discriminación, etcétera.
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado.
Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
de elegibilidad y el cálculo de
beneficios adquiridos, versus el esfuerzo puesto en
acceder a este y
mantenerlo.
En el artículo de Finn y Goodship
(2014), desarrollado al alero del Centre for
Economic and Social
Inclusion, encontramos un
gran aporte en cuanto a la provisión de datos que ellos organizan de acuerdo a un
análisis de número de beneficiarios reales versus beneficiarios
potenciales durante un año
—caseloads— y montos totales
asignados por beneficio versus el monto potencial
para ser cobrado
—expenditures—. Estos datos corresponden principalmente al
área de promoción de empleo —subsidios, pensiones, incentivos,
etcétera— y dan cuenta de la relevancia del tema señalando así que,
en el Reino Unido, en cuanto a beneficios asociados al ingreso, las
tasas de acceso fluctúan entre el 80 % y 65 %, dejando un
porcentaje restante no despreciable que indica la tasa
de no accesibilidad a estos
(Finn & Goodship, 2014: 15).
Warin (2010) nos dirá al respecto que
el concepto de no acceso a derechos y servicios da cuenta de una
complejidad que no se puede reducir a una cuestión de población
destinataria y población beneficiaria. La definición
inicial que ofrece será el de «toda persona que —bajo
cualquier condición— no se beneficia de una oferta pública, de
derechos o servicios, a los cuales podría acceder». (Warin 2010:
6). En principio, la categorización de la idea obedece a una simple
tipología que se expone a
continuación:
a)
No acceso
por desconocimiento: alude a
la falta de información y, por tanto, el usuario potencial no accede al beneficio por no
advertir la presencia del mismo. Algunos derechos laborales tales
como la justificación de inasistencia por fallecimiento de familiares directos —hijos y
padres—, o bien, algunos tipos
de subvenciones para vacaciones familiares generalmente se
encuentran en esta categoría y la razón es principalmente su poco
uso.
b)
No acceso
por no demanda: el usuario sí
sabe de la existencia del derecho, pero no hace uso de él por diferentes razones que detallaremos
más adelante. Hay una larga
lista de bonos escolares que, si bien son conocidos por los
destinatarios, estos se privan de los mismos por motivos que van
más allá de la mera
desinformación.
c)
No acceso
por no recepción: ocurre
cuando habiendo realizado los trámites necesarios para solicitar un
beneficio, este no es recibido. Diferentes son las causas
asociadas, pero un
ejemplo en particular puede
encontrarse en algunos subsidios de
vivienda que, al estar sujetos a disponibilidad de terrenos y otros
prerrequisitos, muchas veces no es posible gozar de ellos,
pese a calificar para los
mismos.
La categorización anterior
rápidamente nos deja
patente su insuficiencia, al menos
en cuanto a subcategorías que se relacionan con las causas del
desconocimiento, la falta de
demanda y la no recepción, respectivamente. Por esto, Warin (2010),
a través del Odenore, nos presenta una categorización
que
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
mostraremos a continuación en la
tabla adjunta, a la cual hemos añadido una tercera columna a su
derecha para ejemplificar las categorías conceptuales con casos de
la realidad chilena de no acceso a los derechos y servicios del
Estado.
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado. Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
19
La presente tipología ofrecida
por el Observatoire
de non-recours aux
droits et services
–Odenore– deja en evidencia la
complejidad del fenómeno del no acceso. Básicamente, las subcategorías
de desconocimiento, no demanda y no recepción
informan sobre algunos obstáculos socioculturales que van más allá de los
estrictamente asociados al diseño, como es el caso de la falta de
demanda por miedo a la estigmatización o por pérdida de la idea de
tener derechos. También nos da
la oportunidad de entender que existen motivos de no
demanda voluntaria en la cual
el destinatario opta por no acceder a los servicios por razones
tales como tener una baja valoración de sí mismo o no adherir a los
principios de la oferta. De esta manera, se hace una diferenciación
entre el no acceso por constricción y no acceso por elección, lo
cual expresa un conflicto entre las normas propias de las
instituciones públicas y las prácticas de los actores que las
integran como oferentes y usuarios. Esto refuerza el hecho de que
el problema del no acceso es una cuestión de efectividad y, más
aún, de pertinencia en cuanto al diseño e implementación de las
políticas públicas.
4. Casos de no acceso en la realidad chilena
El no acceso voluntario, del cual nos
haremos cargo de aquí en adelante, da cuenta de una respuesta social de desaprobación a la
oferta pública y las instituciones del Estado. En la medida en que el no
acceso a derechos y
servicios del Estado responde
a consideraciones de desinterés, descontento y desacuerdo, y no
solamente a aspectos endógenos de la oferta pública, se convierte
en un tema de ciudadanía y, más aún, de «ruptura de la ciudadanía»
(Warin, 2010: 7). Si el Estado articula su oferta en función de un
concepto que promueve ciertos niveles de autonomía y
responsabilidad individual y colectiva a través de su
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
institucionalidad, los ciudadanos
pueden manifestar su rechazo manteniéndose al margen de esta institucionalidad y sus servicios.
Para Nadia Kesteman (2013), el
no acceso a derechos y servicios afecta la ciudadanía política, la
solidaridad social y los derechos objetivos y subjetivos. Así, los
usuarios definen su postura frente a la oferta pública no solo en
función de la información que manejen, sino también basados en
criterios culturales, factores socioeconómicos, autoestima,
percepción de la oferta, costo/beneficio, etcétera. Además, influye
su mirada de las condiciones de acceso, normas de entrada,
permanencia y egreso, reglas implícitas, entre otros.
La focalización de políticas públicas
implica factores subjetivos con mucha más fuerza que si se tratara
de la canalización de recursos financieros. Esto debido a que, en
la focalización, influye el estatus de persona más que un perfil
crediticio o de rentabilidad (Kesteman, 2013). Por lo tanto, no
solo los criterios de selección se multiplican al pasar de lo
estrictamente económico a lo social y cultural, sino también las
interpretaciones que se hacen de la oferta pública aumentan y se
diversifican exponencialmente. El no acceso hace referencia
principalmente a derechos
subjetivos que si bien están resguardados jurídicamente y
respaldados por una norma o un conjunto de ellas, su reclamación
descansa en un acto de voluntad del ciudadano que pide
lo que le pertenece (Gil Domínguez,
2003). De esta manera, las
características psicológicas y sociales del individuo son
relevantes para la
exigibilidad de los servicios del Estado. Los esfuerzos en
algunos casos, tras advertir
altas tasas de no acceso, han estado centrados en modificaciones a
los perfiles de usuarios, mejoramiento de los servicios de
distribución del servicio, sofisticación de las estrategias de
difusión y promoción de la
oferta, entre otras fórmulas; sin embargo, esto ha demostrado no
ser suficiente o al menos solo
parte de la respuesta (Finn & Goodship, 2014). La otra parte
tiene relación con factores asociados a la racionalidad de los
ciudadanos que optan o se ven inducidos a no acceder a la oferta
pública disponible.
Básicamente hablamos de agentes
sociales conscientes de su lugar en la estructura social, al decir de Anthony Giddens
(1995). Según el sociólogo inglés, los agentes —ciudadanos— colaboran de dos formas en la
estructura social: reproduciéndola y produciéndola. A esto lo
denomina «dualidad de la estructura» y se traduce en el hecho de que los sujetos
disponen de mecanismos para
transformar la estructura de la que forman parte —conjunto de
normas, reglas e
instituciones—. Las instituciones públicas, como parte integral de
la estructura social, tuvieron su génesis en prácticas que eran
posibles de observar y
delimitar espacial y
temporalmente —la educación comenzó
en una sala de clases, la iglesia en una congregación de fieles y
la ciencia en observaciones
sistemáticas, por dar algunos ejemplos superficiales— y luego,
mediante procesos de rutinización de estas prácticas,
logran alcanzar niveles
de autonomía y abstracción que traspasan el contexto inmediato que
les dio nacimiento. La repetición de una práctica modelo es
susceptible de convertirse
—con el tiempo y espacio suficiente,
y la consecuente adhesión de un número
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado.
Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
creciente de agentes sociales— en una
institución social y, por tanto, a formar parte de la estructura social (Giddens,
1995).
El carácter racional de los
ciudadanos entendidos como agentes sociales conscientes da cuenta de esta facultad de elección frente a la oferta
que no tiene
que ver solamente con la
eficacia o efectividad de las instituciones públicas, sino también
con su pertinencia. En este sentido, a continuación, se exponen
tres casos que permiten
desarrollar el análisis previo.
4.1. Becas ANID
La efectividad de una política
pública, como lo es el caso de las becas impartidas por la Agencia Nacional de
Investigación y Desarrollo, ANID,
no está sujeta a tanto cuestionamiento como sí lo podría estar su
pertinencia, sobre todo si
consideramos que su objetivo institucional no contempla una
necesaria focalización en aquella parte de la población que se
encuentra más alejada de una formación académica de calidad y que
generalmente proviene de
estratos socioeconómicos más bajos. El objetivo de las becas ANID
es
«promover, fomentar y desarrollar la
investigación en Chile, en todas las áreas del conocimiento, el desarrollo tecnológico y la
innovación de base científico- tecnológica, de acuerdo con las
políticas definidas por el Ministerio de Ciencia, Tecnología,
Conocimiento e Innovación» (Agencia Nacional de Investigación y
Desarrollo, s.f.). En el caso de la Administración pública y la
gestión de recursos del Estado con fines específicos, las cosas no
son tan diferentes, pero existen matices que vale la pena destacar.
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
Si analizamos las becas ANID —ex
becas Chile— entre los años 2010-20227, observamos
inmediatamente que mientras que la trayectoria de los adjudicados
se mantiene relativamente invariable en el período —lo que
claramente obedece a un criterio de disponibilidad de recursos—,
los no seleccionados tienen una trayectoria mucho más volátil que cae fuertemente en 2011 con
respecto a 2012
—en torno a los 4.500 postulantes—
para luego subir hasta casi duplicarse en 2015 y mostrar una nueva caída en 2022 —en torno a
los 3.000 postulantes—. Su comportamiento muestra una senda similar
a la del universo total de postulantes con una divergencia en 2013 que se revierte
inmediatamente al año siguiente. Por último, los postulantes
declarados inadmisibles mantienen una conexión estrecha en relación a los
adjudicados.
En primera instancia, la trayectoria
paralela entre los adjudicados y los totales, en gran parte, es
resultado de la mayor ponderación que representa este grupo en el
agregado, por lo que su fluctuación es la que mejor explica las
variaciones totales. Esto es
lo que ocurre usualmente en todo proceso de postulación
abierta —con montos acotados y
requisitos de adjudicación— y no hace más que reforzar la importancia de observar el
comportamiento de los no beneficiados.
Con respecto a los no adjudicados por
inadmisibilidad, se extraen fundamentalmente aquellos que califican en la categoría de no
acceso por no recepción por desatención de procedimientos, en la
medida que los procesos de postulación a becas cuentan con elevados
niveles de tecnicidad al relacionarse, por definición, con una
población que supuestamente cuenta con la formación para tales
fines. Por lo tanto, la calibración entre instructivos o bases,
requisitos y formatos impone
un grado de dificultad que podría estar por sobre las
expectativas.
A lo largo de los 11 años en
análisis, en solo dos instancias el número de inadmisibles estuvo
por debajo de los 1.000 postulantes, lo que, con cierta
voluntad política y capacidad
técnica, se podría minimizar como resultado de una socialización
clara y efectiva del proceso. El impacto de toda política pública
depende de que sus procedimientos
de entrada sean
adecuadamente difundidos e
internalizados por los potenciales beneficiarios de la misma.
Desestimar la relevancia de esto podría ser considerado uno de los
pecados capitales de las etapas de diseño, en mayor grado, y de
implementación, por añadidura. Algo que invita, en principio, a
desarrollar canales de interacción con los no beneficiarios para
incorporar sus obstáculos percibidos en el rediseño de futuros
procesos.
En el caso de los no adjudicados
—admisibles—, las razones podrían ir más allá de la evidente desventaja relativa de estos
postulantes con respecto a los adjudicados en términos de los ítems
evaluados —calificaciones de pregrado, participación en proyectos de investigación y
trayectoria profesional,
7
Se excluye datos de años 2020-2021 por discontinuidad
del proceso en dicho período.
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado.
Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
entre otros— y deberse a una
sobreestimación de ciertos ponderadores en la evaluación. Es decir,
se podría estar exagerando la relevancia de las notas de pregrado
como predictor del desempeño académico y, con esto, subestimando la
importancia de la trayectoria profesional y académica intermedia,
posterior a la licenciatura. Quizás se busca evitar castigar a los
postulantes jóvenes que no han tenido un tiempo intermedio entre su
egreso de pregrado y los inicios de su posgrado para dedicarlo a
otras actividades profesionales. Pero esto se podría lograr perfectamente separando los grupos
con y sin experiencia laboral y realizando ajustes a los ponderadores en ambos casos, de modo
de no castigar las trayectorias profesionales en favor de las
trayectorias académicas.
También podría acusarse
la presencia de ciertos vicios en
la selección de perfiles en tanto que los mejores desempeños en
los estudios de pregrados correlacionan positivamente con el acceso a una educación básica y
media privilegiada. Es decir, podrían existir incentivos perversos
en la política pública si se reproducen diferencias de acceso en la
educación de calidad relacionadas con el ingreso. Es abundante la
evidencia que confirma la concentración de experiencias de éxito
con determinados colegios y
universidades de élite en Chile (Zimmerman, 2019).
Considerando que las notas de
pregrado tienen un ponderador promedio8 de 35 % en la
pauta de evaluación, no podemos descartar del todo la presencia de
una posible incongruencia entre una política de financiamiento de
la formación de capital humano avanzado que persigue ser, entre
otras cosas, inclusiva, y los resultados de selección con posibles
sesgos de discriminación por preparación académica
preuniversitaria. Pero, nuevamente, frente a la ausencia estudios
disponibles solo se puede conjeturar en este sentido y relevar la
importancia de procesar e integrar los datos obtenidos en la
evaluación de impacto de la política.
Ahora bien, si salimos del universo
de postulantes, es decir, beneficiarios potenciales que no concursan por diversas razones, la
opacidad en torno a las razones que explican este grupo es mucho mayor.
Es interesante considerar que este
ejemplo ha de contemplar varias formas de no acceso de acuerdo a la
tipología provista por Warin (2010). Dejando de lado el no
acceso por desconocimiento y
enfocándonos en el no acceso por no demanda, becas ANID parece
adecuarse a las categorías de desvalorización de sí mismo,
menosprecio de las
capacidades, sentimiento de
discriminación, menosprecio de su elegibilidad, de sus
oportunidades o de sus capacidades, entre otros. Los ciudadanos que
perfilan para acceder a estas becas de posgrado provenientes de
universidades y establecimientos de educación media de menor
prestigio y calidad desestiman
sus posibilidades de acceder al beneficio y optan en muchas
ocasiones por no postular.
Aquí hablamos de agentes sociales —siguiendo a
8
Doctorado nacional, 30 %; magíster nacional, 45 %;
magíster internacional, 30 % (Agencia Nacional de
Investigación y Desarrollo).
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
Giddens— que incurren en prácticas de
desaprobación de las estructuras existentes, lo cual
progresivamente se convierte en
un proceso habitual:
el no acceso. En la medida en que las tasas de no acceso se
incrementan, las probabilidades de modificación de la estructura
existente aumentan y la institucionalidad puede dar lugar a reformas.
4.2
Proceso constituyente
Para los propósitos del análisis del
no acceso es relevante observar lo ocurrido en las últimas
elecciones relacionadas con el proceso constituyente chileno y,
especialmente, los volúmenes de abstención electoral, votos nulos y
blancos, como se expresa en la
tabla adjunta.
Fuente: elaboración propia sobre la base
de datos del Servicio Electoral
Tal como se señala, el proceso
constituyente viene tomando lugar en Chile desde el 15 de noviembre de 2019 a la fecha y
se aprecian interesantes hechos relacionados con la abstención de participar, votos nulos y votos blancos en
los cuatro hitos electorales que lo conforman, es decir, el
plebiscito de entrada de 2020, la elección de convencionales
constituyentes de 2021, el plebiscito de salida de 2022 y la
elección de consejeros constituyentes de 2023.
En primer lugar, es relevante evaluar
la importancia del régimen electoral en términos de voluntariedad/obligatoriedad con
respecto al margen de no participación electoral. Es evidente que la obligatoriedad del
voto tuvo un efecto positivo
significativo en el volumen de personas que acudió a las urnas en
los últimos dos procesos —plebiscito de salida y elección de
consejeros—, reduciéndose a
niveles de abstención que promedian 15,9 % para las dos
oportunidades con voto obligatorio —plebiscito de salida y elección
de consejeros—, que contrasta
considerablemente con el 52,8 % de los dos eventos con voto
voluntario —plebiscito de entrada y elección de convencionales—.
No
9 Para obtener el dato de abstención, se substrae la
participación electoral emitida —de cada uno de los
procesos— con el padrón electoral vigente.
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado.
Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
obstante, sigue siendo importante
que, incluso bajo una estructura de incentivos completamente diferente que penaliza la
renuencia electoral con multas que van desde 0,5 a 3 UTM —unidades
tributarias mensuales—, exista una persistencia de dos dígitos en
quienes no sufragan por causas variables. También es cierto que la
institucionalidad contempla los mecanismos justificativos que
eximen de la sanción, dentro de los cuales el recurso frecuente es
apelar a la distancia con respecto al domicilio electoral, motivo
por el cual se clasificaría en
la categoría de no demanda por constricción/dificultad de
accesibilidad. Además es posible que el factor «desconocimiento» en
sus dos modalidades haya estado detrás de la abstinencia en la
elección de consejeros constituyente —falta de información por
desinterés y débil campaña publicitaria—, lo que explicaría la
diferencia de más de 3 puntos porcentuales entre las dos ocasiones
con voto obligatorio.
Luego, se puede destacar que, dentro
del universo de votantes —quienes sí concurrieron a sufragar—, el
número de votos nulos y blancos alcanza niveles históricos en la
elección del 7 de mayo de 2023, totalizando un 22,44 %. Si bien acá
no podemos hablar de forma directa de ciudadanos que no hacen uso
de su derecho —o deber, según
el enfoque teórico que se escoja— a sufragar, el hecho sí califica
como un «no acceso de segundo orden», puesto que, si bien acuden a
las urnas, no marcan una
preferencia de acuerdo con las reglas del juego, sino que
manifiestan implícita y, en algunos casos, explícitamente su
desaprobación al suceso. Este fenómeno se podría concebir con una
«participación forzada» o, en su defecto, con una «no participación
palmaria», lo cual rige fundamentalmente para el caso de votos nulos que llegan a un 16,9 %.
Y, de ser así, se hace relevante el análisis del ciudadano que, orientado por motivaciones del
tipo «no adhesión a los
principios de la oferta» o «falta de interés en la oferta», decide
restar su respaldo legitimador
a las reglas del evento electoral en el formato provisto bajo una
contingencia determinada, como lo es el proceso constituyente en
curso.
Usualmente los análisis ex
posttienden a concentrarse en las preferencias y, en este
proceso eleccionario 2023, los ojos se han posado mayoritariamente
en lo que se denominó el tsunami republicano que es ese 35,41 %
obtenido por el partido conservador chileno, Republicanos, y solo
marginalmente ha existido interés por comprender los fundamentos
que explican ese 22,44 % que votó nulo o blanco. Pero es del todo sensato pensar que ambas
cifras interactúan en algún sentido, puesto que el discurso de Republicanos, tanto en la
génesis del proceso como en la
campaña, orbitó en torno a la desaprobación de la idea de abrir
un nuevo proceso
constituyente. En el primer caso, lo hizo absteniéndose del
acuerdo que inicia este nuevo
proceso —o extensión del original— y, en el segundo
caso, realizó una campaña
sobre la base de propuestas no necesariamente abordables dentro de
un debate constitucional, sino legislativo y técnico, como lo son
las medidas para enfrentar la crisis de inseguridad que se ha
instalado en la opinión
pública.
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
Para el análisis de esa proporción
del padrón electoral que no participa en el proceso electoral o lo
hace a regañadientes, el gran desafío es acceder a
las motivaciones, actitudes y
perfiles del votante y no votante. Para algunos expertos (Cox
Alcaíno, 2023), se trata de una cifra previsible en regímenes de
voto obligatorio, de lo que se desprende la existencia de cierta
normalidad en el fenómeno, lo cual podría desincentivar análisis
más profundos. Pero el hecho de que 1/5 de los votantes expresó desconocimiento o
desaprobación —en el peor de los casos— del proceso electoral es
una señal que no se puede internalizar como algo esperable, puesto que el incomprenderlo es
sencillamente malinterpretar o subestimar las preferencias de esa quinta parte de quienes
sufragan. Profundizar en su
explicación podría claramente aportar datos relevantes para la toma
de decisiones futuras que fundamenten y orienten el diseño
institucional.
Sin duda se trata de una proporción
móvil de votantes que tiene, en general, una mala valoración del
diseño y puesta en marcha de un proceso tan relevante
como lo es la redacción de un
texto constitucional. Por lo tanto, los futuros movimientos que realice esa parte de la
población desde una no preferencia a una preferencia específica determinan el curso de los
hechos, lo que expresa una importancia tanto pragmática como funcional y transaccional
para la política partidista. Por ahora no podemos más que seguir
hipotetizando al
respecto, ante la ausencia de
estudios más acabados y datos más depurados, pero es esperable que,
en un eventual abordaje sistemático de esta problemática, se
encuentren claves para impulsar transformaciones sociopolíticas
cruciales para el futuro del país, permitiendo vislumbrar salidas
al contexto de múltiples crisis
—de legitimidad, de seguridad,
económica y climática— propias de la coyuntura actual, las cuales
comparten la necesidad de contar con elevados niveles de
enforcement y engagement
cívico-político.
Por otra parte, bajo el voto
voluntario con inscripción automática, que rige en el plebiscito de
entrada —2020— y en la elección de convencionales —2021—, donde los
votos nulos y blancos pierden significancia estadística y la
abstención llega a incluso
superar el 50 % del padrón electoral; la corriente mayoritaria del
debate público tiende a centrarse en las preferencias efectivas a
través de barómetros
preelectorales y análisis poselectorales. Y, con cierta miopía
analítica, la comunicación política se enfrenta a datos que
expresan el pulso ciudadano poniendo todos sus esfuerzos en
conectar con los resultados de muestras dudosamente representativas
de la diversidad de opiniones en la sociedad. De este modo, la
miopía analítica deriva en autocomplacencia cuando la mitad de la
población se abstuvo de respaldar con su voto a sus gobernantes
y legisladores.
Desde el memorable estudio de Katz y
Lazarsfeld (1964), sabemos que detrás de la formación de opiniones y toma de decisiones a
nivel ciudadano, la informalidad y los grupos pequeños forman una parte sustancial
en el marco de influencias de las personas. Su rol va desde el
reforzamiento de códigos de
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado.
Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
conducta y valores compartidos hasta
el procesamiento y traducción de lo que el mensaje de los medios
masivos buscan transmitir. Por lo tanto, para acceder a este «mundo
de vida» de la comunicación social, es necesario levantar datos con
mayor sistematicidad, profundidad y complejidad, con especial foco
en el punto ciego de las encuestas: el ciudadano que no participa o
no opina por los canales
oficiales y bajo las reglas institucionales formales.
Otro estudio relevante en esta línea
es el de Dryzek (1996) y su equipo que parte de la diferenciación clave entre discursos y
reglas, entendido lo primero como el conjunto de valores, actitudes
e ideas predominantes informales de las instituciones —software— y, lo segundo,
como el sistema de normas y procedimientos formales de los mismos —hardware—. Es
así como logran dar cuenta de que, tras el velo del aparente
binomio de ideologías predominantes en Estados Unidos, se esconden
cuatro discursos compartidos y bastante extendidos que reflejan
mucho mejor la diversidad de opiniones en la sociedad
norteamericana.
4.3. Fondo de Desarrollo
Empresarial del Servicio de Cooperación Técnica,
«Crece»; Fondo de Desarrollo de
Negocios
Ahora analicemos un caso más
específico, pero cuyas implicancias son posiblemente aplicables a
una escala mayor de casos. Se trata del Fondo de Desarrollo Empresarial
SERCOTEC10, «Crece», el
cual busca fortalecer la gestión de micro y pequeñas
empresas, cooperativas y personas
naturales con perfil tributario de primera categoría. El fondo
«Crece» actúa a través del
financiamiento de un plan de trabajo que les permita a sus
beneficiarios potenciar su crecimiento, su consolidación o acceder
a nuevas oportunidades de negocio. El fondo provee un subsidio de $
5.000.000 no reembolsable que puede ser destinado a múltiples
propósitos como la capacitación, asistencia técnica,
marketing, habilitación de infraestructura, compra
de activos y capital de trabajo, además de la digitalización de
procesos, productos y servicios.
Para acceder a este fondo existe un
requisito de cofinanciamiento del 5 % por parte del usuario. Esta
exigencia, como en tantas otras alternativas de fondos
concursables, cumple con al menos tres objetivos complementarios al
éxito de la
inversión:
1)
garantizar un determinado piso de
corresponsabilidad financiera en la inversión;
2)
dar señal de compromiso con el
desarrollo del proyecto; e
3)
incrementar el monto del presupuesto
total que financia la inversión.
10 Corporación de derecho
privado, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y
Turismo.
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
Esos tres objetivos favorables a los
lineamientos estratégicos de cada fondo y los proyectos que patrocinan pueden, a su vez,
verse contrarrestados con el evidente efecto de «barrera de
entrada» que genera la exigencia de cofinanciamiento. Es decir, en principio, no podemos
estimar con claridad cuál es la verdadera magnitud de los
eventuales beneficiarios de los fondos que desestiman sus
posibilidades de adjudicarse la subvención debido a la falta de
capital o liquidez suficiente para participar en el concurso. Esto
no contradice los criterios
técnicos que fundamentan el cofinanciamiento, pero es una
consideración que debe tenerse
en cuenta al momento de analizar el impacto de la política en
cuanto a su rentabilidad social y económica. En primer lugar, en
relación a aquellos que realmente necesitan apoyo económico para
expandir sus negocios o mantenerlos operativos y quienes finalmente
acceden a los dineros. En segundo lugar, se aplica al potencial
éxito de las inversiones, donde los requisitos de entrada no
garantizan una selección óptima de los proyectos en términos de una
correspondencia más ajustada entre los escogidos y las
mejores tasas de retorno y
sostenibilidad de la inversión.
Además del cofinanciamiento del 5 %,
el fondo «Crece» también exige un capital complementario para
costear el impuesto al valor agregado de la inversión. Esto
incrementa el capital inicial que se necesita para recibir los
dineros y refuerza aún más la aversión a participar por razones
económicas, lo cual se enmarca dentro de la categoría de no demanda
por constricción. En su último proceso, este fondo entregó recursos a un total de 1.535
empresas, de las cuales no contamos con mayores antecedentes, pero sería relevante
establecer un perfil ex postde los beneficiarios para
evaluar la tasa de éxito de las adjudicaciones y, a partir de ello,
determinar si los criterios de selección deben ser revisados.
Generalmente, este tipo de
procesos no cuentan con muchas métricas de impacto que exhorten a sus gestores a llevar a cabo
un examen exhaustivo de sus bases técnicas con el objetivo de
optimizar sus líneas de financiamiento de manera más efectiva. En
cierto sentido, más allá de los aspectos técnicos, coyunturales e
incluso idiosincráticos que podrían influir en la tasa de éxito de
los proyectos subvencionados, los criterios de selección y los
requisitos de entrada se convierten en las variables más
significativas sobre las cuales se tiene control para obtener mejores resultados en el
agregado.
Podríamos decir que, hasta ahora, el
énfasis ha estado puesto en la evaluación de propuestas técnicas y
su eventual impacto. Sin embargo, dicha valoración se realiza en un
grupo muestral que no necesariamente es representativo del
verdadero potencial de proyectos que podrían considerarse si las
exigencias de entrada fueran menos estrictas o se bonificaran las
buenas ideas. Es muy poco probable que alguien siquiera considere
revisar propuestas antes de
reducir la cantidad de postulaciones estableciendo un requisito
riguroso como el cofinanciamiento. Esto no solo ahorra tiempo y
recursos destinados a la ponderación del portafolio, sino que
cumple con los tres objetivos expresados anteriormente
—corresponsabilidad financiera, compromiso ejecutivo e incremento
de la inversión—. No obstante, no se puede descartar que, en ese
«punto ciego» o «contrafactual» que muestra la proporción de la
población de beneficiarios potenciales que queda excluida en la
primera etapa del proceso —por desconocimiento debido a la falta de
información, por poca valoración de sí mismos, por razones
financieras o por desatención del procedimiento por sobrecarga
cognitiva, entre otras tantas razones—, puedan existir propuestas
técnicas con altas
posibilidades de éxito.
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado.
Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
29
5.Conclusiones
A través de este trabajo se ha
buscado realzar un marco teórico y analítico de enorme valor para
la Administración pública, puesto que se trata de un
fenómeno cuyas implicancias
directas e indirectas atraviesan transversalmente
las diferentes fases del ciclo
de políticas públicas. En primer lugar, en la fase
de diseño —que
es donde se
establecen, entre otros aspectos,
los criterios de selección y requisitos de acceso a los servicios
públicos—, el análisis del
«no acceso» permite visualizar
mejoras de origen que se relacionan con un mayor ajuste entre el diagnóstico y la aplicación
de principios técnicos y sociales en conjunto con los resultados
deseados de reducción de brechas, distribución de recursos y
ampliación de oportunidades, por mencionar algunos macropropósitos
de las políticas públicas. Por lo mismo, surgen conjeturas con
respecto al potencial de incorporar mayores niveles de codiseño en
aquellas políticas públicas con fuerte sesgo técnico y burocrático
para hacerlas más adaptables a la dispersión de perfiles que forman
parte de la población objetivo. Esto con el fin de reducir el
efecto de la no demanda por desinformación, poca valoración de sí
mismo y carga burocrática relacionadas directamente con las
exigencias de entrada y la difusión de bases técnicas y términos de
referencia.
En los casos analizados, se considera
revisar y ajustar las ponderaciones de notas de pregrados y porcentajes de cofinanciamiento
en la provisión de becas y fondos concursables, respectivamente, en atención a otros
factores relacionados con trayectorias profesionales, coherencia
interna en los relatos de vida, perfiles y potenciales de negocios, según sea el caso, los
cuales permiten avanzar hacia
una provisión más justa en cuanto a cobertura y exitosa en términos
de resultados de los recursos
públicos.
Luego, en la fase de implementación,
observamos que el no acceso sigue actuando, pese a que el filtro de
entrada ya fue aplicado y la selección de beneficiarios se redujo desde los potenciales a los
reales. Y es que el no acceso como fenómeno amplio contempla, a su vez, a aquellos
ciudadanos que califican para
la asignación de un beneficio incluso si no hacen uso del mismo.
Desde asignaciones sociales y exenciones tributarias hasta uso de
bienes públicos,
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
los problemas de asignación persisten
durante el desarrollo de los programas públicos, lo cual es
resultado directo de errores de diseño y difusión inicial, pero
también, por otra parte, responde a descoordinaciones y
deficiencias de gestión endógenas a la Administración pública.
Los rendimientos por debajo de lo
óptimo se convierten en la generalidad, pues no se cuenta con mecanismos estables e
incorporados —es decir con presupuesto y personal asociado— para el
monitoreo y evaluación de la gestión que realice una trazabilidad
adecuada de la interdependencia entre recursos y usuarios.
Omitiendo la interacción con usuarios internos y remitiéndose a la
relación con los colaboradores, es usual encontrarse con
inconvenientes de retraso en los pagos de trabajadores honorarios,
visados de documentación que demoran días e incluso semanas en
lugar de horas, deficiente digitalización de procesos y otros
tantos vicios de la falta de modernización del Estado.
Finalmente, en la fase de evaluación
estaría el problema más patente de todos: la falta de información sobre quiénes y por qué no
acceden a los servicios y derechos del Estado. En este plano, solo se puede conjeturar
hasta revertir la ausencia de datos. Iniciativas como el
Observatoire de non-recours aux droits et services en
Francia son un caso aislado de vanguardia institucional que no ha
tenido la resonancia esperada,
mucho menos en la región donde no se conoce de experiencias similares. Posiblemente existen
intentos en reparticiones públicas locales que se implementan de
manera discrecional y no sostenida en el tiempo. De ser así, sería
interesante y valioso dar con esos casos para observar sus
condiciones y efectos con miras a proyectar su escalabilidad en
otros servicios públicos.
Lo conjetural, que está tan presente
en el análisis acá expuesto, es consecuencia directa de la falta de estudios de impacto que es tan
transversal como histórica en la Administración pública. Claramente
la demanda por mayores recursos económicos y técnicos destinados a
los procesos de evaluación permanente
—ex ante, ex durante y ex
post— y exhaustiva —líneas base, seguimientos de proceso,
monitoreo de gestión, indicadores clave de rendimiento, evaluación
de resultados intermedios y finales— es un primer foco prioritario
para hacer frente a esta sentida carencia. También lo es la
incorporación de tecnología y ciencia de datos para captar la
riqueza de la información emergente en la interacción
de usuarios potenciales y
medios de información y gestión provistos por la Administración pública. Esto último es clave,
puesto que, en muchos casos, el formato de datos o huella digital
existe, pero no se cuenta con los recursos ni disposiciones
técnicas o voluntad política para procesarlos, sistematizar y sacar
conclusiones útiles al respecto que vayan en la dirección de
mejorar la provisión de
servicios públicos.
Sin embargo, lo cierto es que el
levantamiento y procesamiento de la información para
incorporar a los «no beneficiados» o «no adjudicatarios» y sus
motivos en
El no acceso
a los derechos y servicios del Estado.
Aplicaciones del concepto en
las políticas públicas en Chile
el ciclo de diseño, implementación y
evaluación de las políticas públicas no es suficientemente preciso
o útil si no se complementa con abordajes empíricos que conjuguen
la representatividad de lo cuantitativo con la profundidad de lo
cualitativo. Incluso, podría ser que esto último fuese más
relevante en etapas iniciales
de investigación por tratarse de sondeos donde la abundancia de
conjeturas e hipótesis —como
algunas de las aquí planteadas— conduce en múltiples direcciones
analíticas, en las que es difícil discriminar de antemano cuáles
son las más promisorias. Al ser un campo de estudios escasamente
explorado, se requieren
indagaciones preliminares que, «con machete en mano, se abran paso entre la maleza». En
concreto, se hace necesario realizar entrevistas semiestructuradas
y focus groups con aquel sector de la población que, por
diversas razones, no accede a los servicios de Estado. Esta
estrategia sería la fase posterior a la propuesta metodológica aquí
desarrollada.
Este trabajo se limitó a la revisión
de un marco conceptual y analítico disponible, aunque poco
explorado, que se ajusta en gran medida a la realidad en un primer
nivel de aproximación empírica como el realizado. De acuerdo a los
casos aquí analizados —proceso constituyente, becas ANID y fondo
«Crece»—, la teoría parece adecuarse bien a un primer acercamiento
a los datos, pero al tratarse de un enfoque que denuncia la
ausencia de datos —el punto ciego de las políticas públicas— no se
puede ir mucho más allá que eso por el momento. El modelo de
observatorio de datos como el seguido por el Odenore y tantas otras
iniciativas que se relacionan con la opacidad de información
—observatorios fiscales, de violencia de género, de derechos
laborales, etcétera— es, en principio, un referente idóneo para
emprender el desafío de visibilizar las razones, motivaciones y
condiciones que generan una
provisión subóptima de servicios,
recursos, bienes y
derechos públicos.
Otro paso necesario es el que,
tímidamente y de forma aislada, han realizado algunos organismos
públicos y de la Administración, diseñando y socializando guías
orientativas, plataformas de acceso, hojas de ruta,
calendarizaciones, flujogramas, infografías, ventanillas únicas,
entre otros. Estas herramientas reducen la intrincada red de oferta
pública de servicios a una imagen, listado o sistema de ideas coherente y procesable, adaptado
al potencial usuario. Muchas
veces se observa que la oferta pública y los diversos
compartimentos y secciones de la Administración pública son
difíciles de entender tanto para quienes trabajan para el Estado
como para quienes lo estudian; por lo tanto, se debe priorizar,
ampliar y mantener en el tiempo el esfuerzo de organizar y hacer
comprensibles los servicios
públicos.
32
Francisco
Javier Lucero Bravo, Patricio Ignacio Marchant Rubilar y Francisca
Edith Muñoz Núñez
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