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LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL Y LOS
MECANISMOS ANTICORRUPCIÓN:
RELEVANCIA DEL
FORTALECIMIENTO
INTERNO.
LOCAL ADMINISTRATION AND ANTI-CORRUPTION MECHANISMS: RELEVANCE OF INTERNAL
STRENGTHENING
Alejandra Ahumada
Salvo1
Resumen
A partir del aumento de las labores
realizadas por la Administración del Estado desde el surgimiento
del Estado social, el presente trabajo tiene como sujeto de estudio
las municipalidades y pretende observar cómo el fenómeno de la
corrupción, entendido en un sentido amplio, afecta su desempeño y
percepción tanto al interior como al exterior del órgano
administrativo. Para el análisis de la temática se plantea la
relevancia del constante control interno de conductas
corruptas frente a la
persecución penal. El objetivo del ensayo consiste en
comprender y analizar cómo el
fenómeno de la corrupción afecta las labores de la administración local y así proponer
herramientas para combatir su propagación. Durante el desarrollo del ensayo se sostiene la
postura a partir de tres
puntos de análisis, donde el primero pretende otorgar relevancia al
fortalecimiento de la
estructura organizacional, luego se plantea la relevancia de la
participación ciudadana y, por último, se plantea la relevancia de
políticas internas que
permitan combatir la corrupción.
Palabras
clave: control interno –
corrupción – ética pública – municipalidades
Abstract
Based on
the increase in the work carried out by the public administration
since the beginning of the welfare state, the present work has the
municipalities as its subject of study and aims to observe how the
phenomenon of corruption, understood in a broad sense,
affects its performance and perception, both inside
1 Estudiante de Derecho en la Pontificia Universidad
Católica de Valparaíso.
and
outside, of the administration. For the analysis of the subject,
the relevance of the constant internal control of corrupt
behaviors in the face of criminal prosecution is raised. The
objective of the essay is to understand and analyze how the
phenomenon of corruption affects the work of the local
administration and thus propose tools to combat its spread. During
the development of the essay, the posture is sustained from three
points of analysis, where the first intends to give importance to
the strengthening of the organizational structure, then the
reinforcement of citizen participation is proposed and finally the
study of internal policies that allow combating
corruption.
Keywords: internal control – corruption –
public ethics – municipalities
Introducción
Durante el período de entreguerras se
empiezan a mostrar ciertas debilidades del Estado liberal y crece
la incertidumbre frente al surgimiento de formas de Estado
autoritarias o totalitarias. En este contexto, la estructura social
empieza a enfrentarse a
importantes desafíos y el aparato estatal se enfrenta a una
serie de disyuntivas que
requieren su
participación activa. Nos enfrentamos,
en definitiva, con el
surgimiento del Estado social que se fundamenta en el crecimiento
demográfico. En él resulta fundamental abordar distintas
necesidades que enfrenta la
ciudadanía y que se terminan manifestando en una serie de
problemáticas que requieren una solución eficaz y eficiente por
parte del Estado.
Este fenómeno está asociado al cambio
de la estructura social que, en el caso de Chile, se relaciona con
el surgimiento de grandes urbes como ocurre con Valparaíso,
Concepción y Santiago; pero que también se ve reflejado en sectores
rurales en donde su población aumenta enfrentándose a desafíos
igual o más críticos que en las grandes ciudades. Frente al
panorama anterior, los órganos a nivel nacional no resultan
suficientes y adquieren especial importancia las municipalidades
que se constituyen
como órganos locales
fundamentales para el desarrollo
democrático y para la resolución de las problemáticas de la
ciudadanía.
En este contexto, las municipalidades
se vuelven órganos sumamente relevantes dentro de la Administración del Estado, en la medida
que se reconocen como organismos autónomos que pueden adoptar
decisiones propias frente a las problemáticas de la comunidad local
y constituyen, por lo mismo, el órgano que tiene mayor relación con
la ciudadanía a partir de su cercanía funcional y geográfica. Sin embargo, el auge de sus
labores y su posición dentro de la Administración del Estado supone un incremento en la
posibilidad de actos de corrupción. Lo anterior constituye una
dificultad para la resolución de conflictos
y termina afectando la percepción de
la ciudadanía frente a las municipalidades e incluso frente a la Administración del Estado en su
conjunto.
Teniendo en claro lo anterior,
durante el desarrollo de este ensayo vamos a sostener que «considerando la corrupción municipal,
corresponde desarrollar políticas de fortalecimiento interno frente
al desarrollo del control penal». Esta tesis se va a sostener a partir de tres elementos de
análisis: el primero de ellos
se centra en el desarrollo de la cultura organizacional e
identificación de los elementos de riesgo, el segundo sostiene la
relevancia de la participación ciudadana como mecanismo de control
y el tercer consiste en el desarrollo de mecanismos internos que
combatan la corrupción en los actos municipales.
Antes del desarrollo de los
argumentos, nos parece pertinente establecer una serie de
definiciones de algunos conceptos, lo que permite un mejor
entendimiento de los argumentos que se van a exponer durante este
ensayo. En este sentido, uno de los primeros conceptos a definir es
el de Estado que Hauriou (1971), define como «una agrupación humana
fijada en un territorio determinado y en la que existe un orden
social, político y jurídico, orientado hacia el bien común,
establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de
coerción». En una moderna concepción de Estado, cuyas actuaciones
se ven cada vez más diversificadas, las municipalidades se
convierten en un actor principal en el desarrollo de la
administración local, siendo uno de los principales medios de
comunicación con la
ciudadanía.
Es por lo anterior que el segundo concepto a
definir es precisamente
el de municipalidad cuya regulación se desprende de la ley orgánica
de Municipalidades, la que
manifiesta que son «corporaciones autónomas de derecho público, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es
satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su
participación en el progreso
económico, social y cultural de la comuna» (ley Nº 18.695,
artículo 1º). Más allá del
concepto jurídico, las municipalidades constituyen el sujeto de
análisis de este ensayo y serán comprendidas como una estructura
organizacional compleja en lo
relativo a su constitución y a las funciones desarrolladas.
Por último debemos hacer referencia a
la corrupción, este fenómeno debe ser entendido en un sentido
amplio como «el abuso del poder para beneficio propio»
(Transparencia Internacional, 2021), pudiendo clasificarse en:
corrupción a gran escala, a
menor escala o corrupción política, de acuerdo con la cantidad de
fondos perdidos y el sector en
el que se produzca. Es importante comprender que el fenómeno de la
corrupción no se circunscribe de manera exclusiva al soborno, sino
que hay distintas conductas que dan lugar a actos corruptos dentro
de la Administración del Estado como puede ser el tráfico de
influencias, faltas a la probidad y la malversación de fondos
públicos. Es por lo anterior que resulta fundamental estudiar la
corrupción como un fenómeno complejo que requiere distintos mecanismos de
corrección.
Análisis sobre los mecanismos anticorrupción
Teniendo en claro la
conceptualización anteriormente mencionada, vamos a pasar a
desarrollar los argumentos que nos permiten sostener que «frente a
la corrupción municipal corresponde desarrollar políticas de
fortalecimiento interno frente al desarrollo del control penal». El
primero de ellos, tal como hemos mencionado, se enfoca en el
fortalecimiento de la estructura organizacional para la posterior
identificación de las situaciones de riesgo que pueden incrementar
las situaciones de
corrupción.
En los órganos de la administración,
la corrupción se ha conceptualizado a partir de la ecuación
«C=M+D-R» desarrollada por Klitgaard (1994), dónde C es corrupción;
M es monopolio en la toma de decisiones; D, discrecionalidad
y R es rendición de cuentas.
Se trata de una ecuación que vamos a tener en consideración durante el desarrollo de todo este
ensayo, pero que cobra especial importancia para el primer argumento, esto en la medida que
mediante el fortalecimiento de
la estructura organizacional se puede combatir cada uno de
los factores y así evitar
actos de corrupción.
La relevancia de considerar la
corrupción como un fenómeno amplio es que permite analizar las conductas no solo desde un punto
de vista penal, por cuanto su
control admite conductas que constituyen un germen de corrupción,
pero que aun no resultan típicas ni antijurídicas. Ahora bien,
resulta importante la creación de una estructura organizacional en
donde su principal interés sea la protección de principios como la
probidad y la transparencia en el cumplimiento de las funciones establecidas por la ley, porque
aquellas conductas que estamos describiendo no van a ser
perseguidas por órganos externos como pueden ser la
Contraloría o incluso el
Ministerio Público.
Asimismo, bajo nuestro punto de
vista, la creación de una estructura organizacional que combata la corrupción permite una
correcta cuantificación de los actos de corrupción, porque no
resulta necesario la comisión de un delito, la denuncia y la
posterior investigación para la identificación de la problemática
sino que basta con un análisis
interno de las conductas.
Ahora bien, frente a este esquema
general una de las principales problemáticas a las que nos vemos enfrentados es ¿cómo se
desarrolla esta estructura organizacional anticorrupción? Bajo
nuestro punto de vista, esta se debe desarrollar incluso antes de ingresar como
funcionario a la municipalidad, estableciendo un estricto régimen
de incompetencias e
inhabilidades, ya que ellas
constituyen un mecanismo fundamental para
evitar actuaciones irregulares. En este
sentido, creemos que resulta recomendable una constante cooperación
en la esfera pública y privada que establezca estándares más
rigurosos en la
primera precisamente por las labores
que en ella se desempeñan. Lo señalado anteriormente constituye, en
definitiva, un análisis ex ante del comportamiento del
funcionario público que suponga el respeto a la probidad
administrativa no solo durante
el ejercicio de las actuaciones.
Para el desarrollo de una estructura
organizacional, resulta importante que dentro del órgano municipal se entienda la relevancia de
las funciones que se desarrollan. Lo anterior es más difícil en
sectores rurales, en donde la cantidad de profesionales que estén
capacitados y que tengan conocimientos técnicos es inferior que en
sectores urbanos. En este sentido, creemos que el desarrollo de
políticas públicas y el aumento de recursos permite a las
municipalidades rurales crear un cuerpo técnico que fomente una
estructura organizacional
capaz de combatir en conjunto los actos de corrupción desde sus
inicios.
Si bien, el desarrollo de una
estructura organizacional debe hacerse en cada municipio tomando
en consideración
sus propias realidades, creemos que hay ciertos
elementos que se repiten en los distintos órganos locales y ellos
permiten el desarrollo de criterios comunes que se pueden
materializar a través de códigos de ética que otorguen parámetros
para resolver conflictos que rocen con la probidad y la transparencia. Estos códigos de ética
permiten la unificación de
criterios y el desarrollo de estándares rígidos que dan lugar a una
estructura organizacional en la que desde jefes de servicios hasta
el último funcionario eviten actos que den lugar a la corrupción.
Al respecto nos parece importante referirnos a los dichos de Thale
y Helmig, (2016), quienes aluden al concepto tone from the
top, en virtud del cual los altos mandos de las organizaciones
deben ser aún más cautelosos
en sus conductas.
Lo que nosotros planteamos es que
para el desarrollo de una estructura organizacional en la que
exista un clima favorable para la integridad, es fundamental que desde los alcaldes se le
reconozca valor a la ética pública y se actúe en todo momento conforme a ella. Tal como se
menciona en el Manual de
integridad pública de la OCDE existen distintos aspectos para el
desarrollo de liderazgos éticos y, en el contexto de las
municipalidades, tienen especial importancia dos: el primero de
ellos consiste en la
identificación de «acciones visibles, concretas y sistemáticas en
el tiempo, que incluyan procesos de comunicación tanto organizacional como políticos»
y, en segundo lugar, «demostrar un compromiso para sancionar
aquellos comportamientos indeseados» (OCDE, 2020). Creemos que estos dos aspectos son
muy relevantes, porque permiten seguridad a los funcionarios
públicos en cuanto a las conductas que no son consideradas éticas y que, por tanto, van a ser
sancionadas.
En definitiva, a lo largo de este
argumento, hemos mencionado que para la disminución de los actos de corrupción en las
municipalidades es fundamental el desarrollo de una estructura organizacional que permita
identificar previamente conductas riesgosas que pueden llevar a
actos de corrupción. Ahora bien, el
desarrollo de esa estructura
organizacional no es sencilla ni se produce de la misma manera en
todos los municipios, por lo que creemos que el desarrollo de
ciertos criterios comunes otorga certeza tanto a los funcionarios
como a las personas externas, lo que permite promover la confianza
en la organización.
Finalizado el primer argumento, vamos
a desarrollar el segundo de ellos en el que sostenemos la
relevancia de la participación ciudadana como mecanismo
de control. Debemos partir
mencionando que, en los órganos del Estado cuyas autoridades son elegidas mediante elecciones
populares, han sido constantemente cuestionadas en los
últimos años por
la ciudadanía, dentro de
ellas encontramos las municipalidades. Al respecto, la Encuesta
Nacional Bicentenario del año 2021 refleja niveles bajos de
confianza institucional que, en el caso de las municipalidades, se refleja en que solo un 12 %
de los encuestados cree que
actúan con integridad y transparencia (Pontificia Universidad
Católica de Chile,
2022).
Frente a esta problemática, nos damos
cuenta de que la elección del alcalde no es suficiente para que el
electorado tenga una buena percepción de los órganos locales y es
por ello que creemos que la participación activa de la ciudadanía
es relevante para que el control sea constante y las autoridades no
solo sean evaluadas mediante procesos eleccionarios. En este
sentido, resulta interesante mencionar la Agenda 2030 para el
desarrollo sostenible de las Naciones Unidas en donde uno de sus objetivos es la «paz, justicia e
instituciones sólidas» a partir del cual se pretende la reducción
de la corrupción y la creación de instituciones transparentes (Organización de las Naciones
Unidas, 2015). Mencionamos este objetivo, porque creemos que las
necesidades a las que se enfrenta en la actualidad la ciudadanía
requieren de un cambio de paradigma en cuanto a la forma en que
vemos a los órganos del Estado y especialmente a las
municipalidades. Esta nueva percepción de las municipalidades
requiere el desarrollo de políticas públicas junto con la
ciudadanía, esto no solo porque le otorga solidez al órgano
democrático, sino también porque no debemos olvidar que las
municipalidades actúan con fondos públicos y, por tanto, las
decisiones que se tomen deben ser siempre lo más eficaces y
eficientes posibles.
Para el incentivo de la participación
ciudadana en las municipalidades hay que considerar bajo nuestro
punto de vista dos factores: el primero de ellos es el de la toma
de decisiones y el segundo es el de la transparencia. Los órganos
del Estado deben actuar
positivamente para fomentar ambos factores y comprometerse a desarrollar medidas que permitan un
constante control por parte de
la ciudadanía.
En definitiva, lo que planteamos con
este argumento es que las municipalidades deben avanzar a un modelo de gestión en el que se
haga partícipe a los ciudadanos y que sea sumamente transparente en la toma de
decisiones. Ahora bien, podríamos preguntarnos ¿cómo entendemos la
participación ciudadana?,
¿cómo se materializa la misma? Sobre
la primera pregunta, es importante mencionar que no constituye un
fin en sí misma, porque hay que recordar que la propia Ley de Bases Generales de la
Administración del Estado, en su artículo 3º, establece los
principios de eficiencia y eficacia, que siempre deben ser
respetados por las autoridades administrativas. Por ello, la
participación ciudadana debe ser entendida como un medio para
disminuir la corrupción que además permite un manejo de las
expectativas por parte de la ciudadanía, ya que existe mayor vínculo en la toma de
decisiones.
Frente a la segunda pregunta, esto
es: ¿Cómo se materializa la participación ciudadana? el autor
Ricardo García Vegas (2010), plantea que «En algunos gobiernos
locales, por ejemplo, se están promoviendo
prácticas ambiciosas que van más allá de las tradicionales
actividades de información y consulta ciudadana, incorporándose mecanismos de participación
que suponen un mayor compromiso». Estamos hablando, por ejemplo, del desarrollo de
presupuestos participativos que se han realizado en 54 Municipios
de nuestro país (Correa Mautz
& Hepp Castillo, 2021), y que, si bien no ha sido exitoso en
todos los casos, permite el
ejercicio de una democracia deliberativa que desarrollada de la
forma correcta se puede constituir como un importante mecanismo de
control que haga más difícil
los actos de corrupción.
Quizás sobre este argumento alguien
podría contraargumentar señalando que la participación ciudadana de por sí no asegura que vaya
a disminuir la corrupción y,
en segundo lugar, que no se puede pretender la constante
participación de la ciudadanía
en la toma de decisiones. Si bien ambas afirmaciones son,
desde un punto de vista,
ciertas hay que ser enfáticos en que ninguna de las
medidas presentadas durante el
desarrollo de este ensayo es capaz de eliminar la corrupción, todas ellas en conjunto combaten
de manera sistemática el fenómeno de la corrupción y resultan, en términos prácticos,
más eficaces y eficientes que
la persecución penal.
Por otro lado, creemos que las
decisiones participativas y democráticas en los órganos locales
tienen gran relevancia pero también se puede considerar la
aplicación de instituciones que son propias del mundo privado y que
pueden ayudar a disminuir los índices de corrupción. Estamos
hablando, por ejemplo, de la
implementación de elementos de medición, así como de sistemas de
evaluación que permiten hacer análisis permanentes y constantes de
la gestión; todo esto no solo con un fin sancionador, en el caso de
que existan irregularidades,
sino que sobre todo con el fin de analizar el cumplimiento de
objetivos. En definitiva, creemos que hay que utilizar distintas
herramientas previas a la persecución penal para evitar los actos
de corrupción, argumento que también sostiene el economista del
Banco Mundial Daniel Kaufmann, quien dice que «la guerra contra la
corrupción es la lucha por el fortalecimiento de las instituciones
y el combate a las fragilidades del sistema de gobernanza»
(Bermel, 2019).
Finalizado el segundo de nuestros
argumentos, vamos a pasar a desarrollar el tercero de ellos, en
virtud del cual sostenemos la importancia de mecanismos
internos que combatan el
desarrollo de la corrupción en los actos municipales. Se
trata de un punto que se
conecta con la cultura organizacional, que planteamos al inicio de
este ensayo, pero que en este caso, resulta aún más estricto.
Cuando hablamos de control interno aludimos a que «El control es
más que detectar fallas en algunas instituciones, es garantizar
resultados deseados al promover su buen
funcionamientofuncionamiento» (Pinzón Ramírez, 2003). Para ello, se
establece la relevancia de la autorregulación así como el
autocontrol; si bien ambos conceptos son relevantes, para este
argumento nos vamos a centrar en el segundo de ellos.
El autocontrol se trata de una
«capacidad de cada funcionario, independientemente de su nivel jerárquico y de la naturaleza
de sus funciones, de asumir como propio el control y garantizar que
los mecanismos de control se cumplan» (Pinzón Ramírez, 2003). Se
trata de una figura que requiere de la constante actuación de todos
los funcionarios municipales para así evitar que las actuaciones
corruptas se hagan una situación común en los órganos
estatales.
Estas labores se deben desarrollar en
conjunto a la conformación de una estructura organizacional ética, porque las personas que
forman parte de la municipalidad conocen los procesos internos y
pueden ser los primeros en percibir conductas que sean poco éticas
antes de que se pueda proceder a la persecución penal. Se trata de
una situación ventajosa que permite prevenir irregularidades
valiéndose, por ejemplo, de auditorías capaces de generar una
institucionalidad anticorrupción. Ahora bien, debemos ser muy
enfáticos en señalar que si bien el control interno debe ser una
tarea desarrollada por todos los funcionarios, hay algunos de ellos
que se deben dedicar de manera exclusiva al control de la
corrupción, porque de lo contrario el control interno se vuelve
ineficiente.
Es importante mencionar que el
control interno y el carácter temporal se trata de elementos
intrínsecamente relacionados, es fundamental que el análisis de las
conductas sea a tiempo real, porque de lo contrario no se logra
disminuir los índices de corrupción y, por tanto, nuestra tesis
central no resulta efectiva. Por lo anterior, los autores señalan
que «Se debe contar con estándares e indicadores que permitan
monitorear y medir el comportamiento de las variables críticas que
determinan su adecuado funcionamiento(Pinzón Ramírez, 2003). A lo
que se debe aspirar para que este control interno sea capaz de
evitar actuaciones corruptas es que las distintas actividades
desarrolladas por la municipalidad sean constantemente monitoreadas
y que se desarrollen indicadores que permitan una comparación entre
los resultados esperados y los obtenidos. No se trata de convertir
las municipalidades en empresas privadas, como algunos podrían
argumentar, sino que consiste en desarrollar un conjunto de ciclos
de
control que den lugar a una
municipalidad comprometida con la probidad y la ética.
Consideraciones finales
Los tiempos modernos han supuesto una
serie de desafíos para el Estado, ya que las necesidades de la
ciudadanía se han diversificado, esto requiere una reestructuración
de los órganos estatales y de las labores que ellas desempeñan. En
este nuevo contexto, las municipalidades tienen una labor
fundamental; sin embargo, la ampliación de funciones pone en riesgo
principios fundamentales como la probidad o la ética
administrativa. Para combatir estas actuaciones corruptas, hemos
planteado que resulta más eficiente el
control interno que las
sanciones penales, ya que las primeras permiten un análisis
constante y previo de las actuaciones de los funcionarios. Todo lo
anterior, se enmarca en la necesidad de desarrollar órganos locales
capaces de resolver las necesidades de la ciudadanía y resguardar
los fondos públicos, ya que de lo contrario, nos encontramos frente
al primer paso para que aumente la desconfianza en el
propio modelo
democrático.
Referencias
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no lucha contra la corrupción luchando contra ella». Revista Economía
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•
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•
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•
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images.transparencycdn.org/images/CPI2020_Report_ES_0802-WEB.pdf
