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DESAFÍOS DE ANTICORRUPCIÓN EN
MUNICIPIOS EN CHILE
ANTI-CORRUPTION CHALLENGES IN
MUNICIPALITIES IN
CHILI
Valeria Lübbert Álvarez1-2
Resumen
El trabajo expone un diagnóstico de
los principales riesgos de corrupción en el ámbito local municipal
y propuestas para abordarlos. Entre otros aspectos, analiza las
atribuciones de fiscalización del concejo municipal, el sistema de
sanciones, compras públicas, personal, transparencia y reglas para
prevenir conflictos de
intereses.
Palabras clave: corrupción municipal – integridad – anticorrupción municipal –
corrupción local –
transparencia – probidad
Abstract
The work
presents a diagnosis of the main risks of corruption in the
municipal sphere and proposals to address them. Among other
aspects, it analyzes the oversight powers of the municipal
council, the system of sanctions, public purchases, personnel,
transparency and rules to prevent conflicts of interest.
Keywords: corruption – municipalities –
integrity – anticorruption in municipalities – local corruption –
transparency – probity
1
Abogada de la
Universidad de Chile y docente de Derecho Público en la Universidad
Diego Portales. Ha sido asistente del Tribunal Constitucional,
coordinadora jurídica de la Secretaría General de la Presidencia,
directora de Democracia y Anticorrupción de Espacio Público, y
—desde marzo de 2022— secretaria ejecutiva de la Comisión Asesora
Presidencial para la Integridad Pública y la Transparencia del
Estado.
2
Por
comentarios por favor contactar a vlubbert@gmail.com.
La autora agradece los comentarios de Eduardo Engel a este
artículo y los aportes bibliográficos de Gabriel Ortiz, del equipo
de Democracia y Anticorrupción de Espacio Público, así como las
conversaciones sobre estos temas con los directores Verónica Undurraga, Luis Cordero y Alejandro Barros y con los
alcaldes Claudio Castro, Tomás Vodanovic, Gerardo Espíndola, Germán
Codina, Cristóbal Lira, Patricio Fernández, Karina Delfino, Carla
Amtmann y Lorena Olavarría.
1.
Introducción
La corrupción a nivel subnacional
impacta en la relación de las personas con el Estado, afectando la calidad de vida de las
comunidades y debilitando la confianza en las instituciones. Escándalos de corrupción
recientes sugieren que la corrupción ha penetrado en el mundo
municipal de manera contundente.
Se trata de un problema de larga
data.3 Ha habido
diagnósticos y propuestas para enfrentar estos casos y existe plena conciencia en la
necesidad de avanzar en este ámbito. Al menos desde el año 2015,
cuando el Consejo Asesor presidencial contra los conflictos de
interés, de tráfico de influencia y la corrupción presentó
sus propuestas, el tema ha
formado parte de la agenda de políticas públicas4 con
leyes previas a dicho informe
que se propusieron abordar algunos problemas de probidad en municipios.5
Pese a ello, el problema de la
corrupción y las debilidades institucionales en los municipios
continúan arrastrándose por lo que urge contar con una visión
actualizada y completa de los
problemas que están en juego, para avanzar hacia soluciones adecuadas.
En alguna medida el problema no ha
sido abordado de forma adecuada por la enorme complejidad que implica. Su abordaje
requiere un enfoque multisectorial
que considere la gran
diversidad de las comunas de nuestro país. Algunas
dimensiones relevantes de esa
diversidad son las condiciones de desarrollo económico de cada
comuna, las capacidades profesionales, la cantidad de
población y sus distintas
realidades geográficas.
3
La
centralidad de este problema puede ser más reciente debido al
impacto mediático de algunos casos en la prensa, pues al menos en
estudios de mediados de los 90, este problema solo figuraba en
sexto lugar de preocupación de las personas respecto del
funcionamiento de su comuna (Irarrázaval, 1997). Sin embargo, tal
vez ese dato se explique por efecto conocido como la “paradoja de
la distancia” (ver Palifka y Rose-Ackerman, 2016).
4
En el Informe
se señaló “La información recopilada por diversas instituciones y
organismos, como la Contraloría General de la República, el Consejo
para la Transparencia y la Subsecretaría de Desarrollo Regional,
permiten detectar factores que pueden generar riesgo de corrupción.
Entre ellos se cuenta el gran margen de discrecionalidad de una
autoridad política como el alcalde; la gran cantidad de recursos
públicos asociados a sus múltiples y diversas funciones; la falta
de estándares adecuados de cumplimiento efectivo sobre ejecución
presupuestaria y administración financiera; la falta de personal
profesional idóneo, así como la débil estabilidad laboral en muchos
cargos, y la existencia de honorarios asociados a programas con
designación —en número y calificación de gran discrecionalidad— del
alcalde; la ausencia de un patrón compartido de comportamiento de
probidad; el insuficiente estándar y cumplimiento de las reglas
sobre transparencia; y la falta de controles adecuados en las áreas
sensibles, así como de las sanciones correspondientes a los
funcionarios y autoridades locales por faltas e ilícitos en
probidad y cumplimiento de normas.” (Consejo Asesor,
2015).
5
El mensaje de
la ley N° 20.742 (Perfecciona el rol fiscalizador del concejo;
fortalece la transparencia y probidad en las municipalidades;
crea cargos y modifica normas sobre personal y finanzas
municipales), ingresada a tramitación en 2012, señalaba “se
constata la necesidad de incluir en dicho proceso a las
municipalidades, que son la puerta de entrada para que las
personas, especialmente las más vulnerables, accedan a servicios
básicos como salud, intermediación laboral, educación, subsidios,
etc” (BoletínNº8210-06,disponible en http://www.senado.cl/
appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=8210-06).
De las propuestas formuladas el año
2015, por el Consejo Asesor Presidencial contra los Conflictos de interés, el tráfico de
influencia y la corrupción, a la fecha menos de un tercio de ellas se han concretado en
medidas. Conforme al Observatorio Anticorrupción desarrollado por
Espacio Público y Ciudadanía Inteligente, las propuestas sobre
municipios tienen 34 % de avance una baja evaluación con nota
2.4.6 Por ello se
hace imperativo contar con una revisión y evaluación actualizada
del contexto actual de los municipios, de los aspectos
institucionales y de facto que
generan casos de corrupción.
En este trabajo analizaremos, en términos
generales, el impacto de
la corrupción a nivel
municipal y sus particularidades. Enseguida abordaremos en
específico algunos temas que requieren atención, con propuestas
concretas para avanzar en prevención y sanción de corrupción en
este ámbito. Entre ellos, se analizan las reglas sobre duración de los mandatos de las
autoridades; los roles y atribuciones de fiscalización del concejo
municipal; el sistema de
fiscalización externa y el
sistema de sanciones aplicable; los mecanismos de rendición de
cuentas y contabilidad utilizados; los sistemas de inhabilidades e
incompatibilidades por parentesco; empleo público en el municipio;
entre otros temas.
2.
Impacto de la
corrupción municipal
Por corrupción en la esfera pública
se entiende en términos amplios «el abuso de poder para el beneficio propio» (Transparencia
Internacional, 2009). Las formas que puede adoptar la corrupción
son diversas y cambiantes. Las conductas se suelen tratar como
delitos, ilegalidades, o simples faltas administrativas, y se
pueden dar en todos los ámbitos de la esfera pública, tanto a nivel
central como, en los gobiernos locales y municipios. Así, un tipo
específico de corrupción es la que se verifica a nivel local.
¿Cuánta corrupción hay a nivel local?
Los indicadores de percepción de corrupción que miden respecto de instituciones a nivel
nacional no son idóneos para expresar el fenómeno de percepción de
corrupción a nivel municipal o regional. Por un lado, en las mediciones de percepción de la
corrupción, se expresa a veces
la «paradoja de la distancia», reflejándose una valoración más
negativa de las instituciones que resultan más lejanas a las
personas versus aquellas que son cercanas (Palifka &
Rose-Ackerman, 2016). Por otra
parte, los indicadores de precepción
de corrupción se enfocan en las instituciones nacionales o grandes
problemas de política pública, sin medir la corrupción
local. Las mediciones sobre la capacidad de combatir la corrupción
tampoco se enfocan en los municipios o gobiernos locales, lo que
genera una brecha entre
6
Jaraquemada,
2018.
la percepción generalizada de aumento
de la corrupción y los indicadores de rango internacional más bien
positivos (Engel Goetz, 2021). Por otro lado, en materia municipal, pese a que los indicadores de cumplimiento
en transparencia son positivos la percepción ciudadana continúa
siendo baja (Consejo para la Transparencia, 2021a).
Lamentablemente no tenemos en Chile
un indicador que nos permita medir la corrupción –o percepción de
ella– a nivel local, pero sabemos al menos que los
casos que llegan al Ministerio
Público han ido en aumento sostenido en el último
decenio y actualmente 52 % de
las municipalidades del país tienen abiertos procesos de
investigación penal en su contra por delitos de corrupción (Consejo
de Defensa del Estado,
2022).7
Si bien podría pensarse que la
corrupción local tiene un impacto menor en términos de cantidades de dinero involucrado, los
costos no son menores. Pese a que existen algunas estimaciones
serias (Fondo Monetario Internacional, 2016),
saber realmente cuánto dinero público se pierde año a año por
corrupción es muy difícil,
pues justamente la corrupción, cuando se comete con cuidado,
no deja rastros. Aun más
difícil es hacer tales estimaciones respecto de la
corrupción a nivel local,
respecto de la corrupción denominada menor –petty
corruption–, consistente en los pequeños y hasta cotidianos
sobornos o pagos ilegales menores para obtener prestaciones (Transparencia Internacional, 2009). Con todo, tan solo en los últimos años
hemos visto casos de corrupción que involucran enormes sumas de dinero. Conforme a las
auditorías de la Contraloría
General de la República realizadas a municipalidades en 2019, los
montos objetados superan los $ 40.000.000.000 (Contraloría General
de la República, 2020b). Por otra parte, en los casos de corrupción
más connotados de los últimos años la suma involucrada en ellos
supera los $ 64.000.000.000.8
Pero más allá de los montos
involucrados, sabemos que la corrupción genera costos directos en
las vidas de las personas, sea porque parte del presupuesto público
que debe ser destinado a la mejora de la calidad de vida de las
personas es desviado para favorecer intereses particulares
generando mala calidad de servicios y satisfacción de necesidades
públicas, porque genera daños directos en la población al dañar el patrimonio público o el
medio ambiente, o bien porque afecta el crecimiento económico (Fondo Monetario
Internacional, 2016).
La corrupción a nivel local es
todavía más sensible para la ciudadanía, pues son las autoridades e
institucionales locales las más cercanas a las personas.
Los gobiernos locales tienen
un rol importante en el desarrollo comunal y
7
Exposición
del Presidente del Consejo de Defensa del Estado en seminario
organizado por la misma institución en Enero de 2022.
https://www.youtube.com/watch?v=lYPj2SP34gw&ab_
channel=ConsejodeDefensadelEstadodeChile
8
La cifra se
obtiene sumando los montos de los casos consignados en este archivo
adjunto:
https://docs.google.com/spreadsheets/u/1/d/1XUAJpihLpXofWPdQxHnnCEXAEjuSuZtb/
edit?usp=drive_web&ouid=116294476121741722943&rtpof=true.
atribuciones de relevancia
significativa en la vida cotidiana y las personas
además ven en ellos a los más
idóneos para solucionar los problemas locales (Irarrázaval Llona, 1996).
Servicios públicos de enorme impacto
en la población dependen de las municipalidades, además son
numerosos los trámites que las personas requieren realizar de forma necesaria en sus
municipios, tales como pago de patentes de vehículos, pago de
patentes y permisos para realizar actividades comerciales u obtener
permisos para edificar, por nombrar algunos.
Salud9 y educación
son provistos por corporaciones municipales, o a través de los
respectivos departamentos de salud municipal y escuelas
municipales, en las comunas donde aún no ha operado el traspaso a
los servicios locales de educación pública, conforme a la nueva Ley
de Educación Pública. En estudios comparados se ha demostrado que
la corrupción local tiene impactos directos en la salud de la comunidad, generando mayores
tiempos de espera en las atenciones y peores tasas de inmunización de recién nacidos
(Nguyễn et al., 2015).
Por lo anterior, los casos de
corrupción que se dan a nivel municipal tienen un impacto especial en las personas, tanto en su
calidad de vida, como en su percepción general sobre el Estado. De
ahí que no resulte sorprendente que las municipalidades lideren
algunos rankings nacionales de percepción de la
corrupción (Libertad y
Desarrollo, 2019).
Además, en el contexto del proceso de
descentralización que se está llevando a cabo en nuestro país, donde se suele replicar el
modelo municipal a nivel regional, son necesarios especialmente análisis que atiendan a
la realidad local.
3.
Diseño institucional con flancos
Los municipios son órganos
descentralizados del Estado, por lo que no forman parte del Gobierno y cuya esfera de
competencia es la comuna. Son corporaciones autónomas de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya
finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y
asegurar su participación en el proceso económico, social y
cultural de la comuna
(Constitución, artículo 118).
9
En Chile las
prestaciones de salud del público son coordinadas por el Sistema
Nacional de Servicios de Salud (SNSS) compuesto de 29 servicios
descentralizados y por el sistema de Atención Primaria de Salud
(APS) que mayoritariamente es de administración municipal. En 2018,
las direcciones y corporaciones municipales de salud, concentraron
el 88% del gasto total programado para la APS en general
(Goldstein, 2019).
Las autoridades del municipio son el
alcalde y los concejales, ambos electos por elección popular
directa. El Alcalde es la máxima autoridad municipal y a quien le
corresponde la dirección y administración superior del municipio,
así como la supervigilancia de
su funcionamiento. El concejo comunal, es un órgano
colegiado compuesto por 6, 8 o
10 concejales según la cantidad de población de cada comuna, y es el encargado de hacer efectiva
la participación de la comunidad local,
ejercerá funciones normativas, resolutivas y
fiscalizadoras y otras atribuciones
que se le encomienden, en la forma que determine la ley
orgánica constitucional
respectiva.
Si bien las municipalidades son
autónomas, se consideran órganos de la Administración del Estado, por lo que se les aplican
normas sobre procedimiento administrativo y otras reglas relevantes
como ley de lobby, ley
de probidad y se someten al control de la Contraloría
General de la República, con algunas limitaciones que expondremos a
continuación.
3.1.
Duración de los mandatos
Uno de los flancos institucionales
que recientemente fue subsanado es la posibilidad de reelección ilimitada de alcaldes y
concejales. Tanto alcaldes como concejales son electos por elección popular y duran 4 años en
sus cargos. Hasta el año 2020
alcaldes y concejales podían ser reelegidos de forma ilimitada, lo
que terminó con la ley de reforma constitucional Nº 21.238, que
estableció un límite a la reelección sucesiva hasta por dos
períodos, por lo que una autoridad hoy solo puede estar en el cargo por un máximo de 12
años.
Este límite significó que, en 2021,
en las elecciones municipales, muchos alcaldes que llevaban ya tres períodos debieron dar
un paso al costado y llegaron al municipio nuevas autoridades que sacaron a la luz hechos de
corrupción que venían
arrastrándose por largo tiempo o bien funcionarios que hasta antes
no se habían atrevido a
denunciar, lo hicieran. Se constató esta situación por ejemplo en
la municipalidad de Vitacura, donde se denunció que el alcalde
habría recibido por 25 años
dineros ilícitos todos los meses.10
El límite a la reelección de alcaldes
y concejales debería ser recogido en la nueva constitución. En el
caso de quienes cumplen funciones ejecutivas y manejan presupuestos
este límite, es justificado y necesario para prevenir la
corrupción, tal como se ha
podido constatar.
3.2.
Fiscalización por el concejo
municipal
3.2.1.
Necesidad de independencia
Entre las tareas que debe cumplir el
concejo municipal se encuentra fiscalizar al alcalde. Un primer
riesgo que se puede observar es que las tareas de
fiscalización
10
https://www.t13.cl/noticia/politica/corrupcion-municipalidad-vitacura-raul-torrealba-31-08-2021
se utilicen de forma distorsionada:
políticamente. Un segundo riesgo dice relación con la posible
captura del concejo por parte del alcalde, quien al
manejar el presupuesto de la
comuna puede ofrecer programas específicos a concejales, y por la
vía de asignarles tales fondos y su mantención, se vulnera la
independencia de los
concejales.
Por lo mismo, es importante que se
prevean mecanismos que aseguren la independencia económica de los
concejales respecto del alcalde. Hoy se prohíbe que reciban fondos
del alcalde, pero nada impide que ellos puedan contratar
personal asumiendo tareas
encomendadas por el jefe de la municipalidad, lo que
puede abrir un espacio de
control de este sobre aquellos.
3.2.2.
No cumplen dedicación
exclusiva
Además, concejales no cumplen tareas
con dedicación exclusiva, lo que hace más difícil su rol fiscalizador. Si bien resulta
difícil hacer extensivo a todos los concejales un régimen de
jornada completa con dedicación exclusiva podría pensarse la posibilidad de un sistema mixto,
donde algunos concejales designados por el concejo sí lo hagan, de forma de cumplir de
forma más completa sus
tareas.
3.2.3.
Contar con información
Por último, para poder cumplir su rol
fiscalizador, los concejales deben contar con la máxima información. Hoy el alcalde debe rendir
cuentas al concejo municipal a
más tardar en el mes de abril de cada año (ley Nº 18.695, artículo
67). En dicha sesión debe entregar información de relevancia. Esta
rendición de cuentas anual parece ser insuficiente si consideramos
el enorme volumen de información que se acumula de forma anual y el
desfase que puede existir en cuanto a la oportunidad de la
información para prevenir eventuales actos de corrupción.
Obligaciones como el pago de cotizaciones previsionales deben
rendirse de forma trimestral al concejo (ley Nº 18.695, artículo
60), mientras que las referidas al uso de recursos públicos,
contrataciones y demás materias, no. Actualmente, corresponde a las jefaturas de ciertas
unidades reportar trimestralmente al concejo información como las contrataciones
de personas y sus funciones, pero sería importante establecer un
vínculo explícito de tales deberes con los del alcalde.
En síntesis, se requiere fortalecer
las atribuciones de fiscalización de los concejos municipales, generando reglas que impidan la
captura o pérdida de independencia de ellos por parte del alcalde;
haciendo más frecuente la rendición de cuenta por parte de los
alcaldes; y evaluando mecanismos de dedicación exclusiva para los concejales.
3.2.4.
Aprobación por parte del concejo
municipal
Conforme a la Constitución, es
preciso que el concejo municipal dé su consentimiento sobre el plan comunal de desarrollo,
el presupuesto municipal y los proyectos de inversión respectivos,
y las demás materias que
determine la ley orgánica de municipalidades (Constitución,
artículo 119). Esta última agrega una serie de actos de enorme relevancia que requieren la
aprobación del concejo municipal, como el plan regulador, las políticas y normas
generales sobre licitaciones,
adquisiciones, concesiones y permisos, y la política sobre recursos
humanos del municipio, entre
otras (ley Nº 18.695, artículo 65). También el concejo municipal tiene facultades de control
previo respecto de contratos o convenios que superen las 500 UTM,
en que se necesita la venia de la mayoría del concejo, o bien
contratos o convenios que excedan el período alcaldicio,
el concejo decide la
aceptación o rechazo de la propuesta de contratación
realizada por el alcalde por
acuerdo de 2/3 de los miembros en ejercicio (ley Nº 18.695, artículo 65, letras j y
f).
La decisión del concejo municipal
debe ser fundada, así lo dice de forma expresa la ley Nº 18.695, y es un atributo esencial
cuando se rechaza una adjudicación (Biličić Cerda, 2013). Hasta 2012, la Contraloría había
entendido que no le correspondía obligar a los concejales a explicitar las razones
en estos actos; sin embargo, a partir del dictamen Nº 48.512, de
2012, la interpretación cambió y se comenzó a exigir argumentación
para declarar desierta una licitación o declinar la propuesta de un
alcalde. Sin embargo, lo que se dé como fundamentación
es algo muy difícil de someter
a control, pero al menos con ello se asegura el escrutinio público de la decisión.
Esta aprobación por parte del concejo
no ha servido de filtro para prevenir casos de corrupción y ha sido
utilizada más bien para obstaculizar compras públicas.
En el denominado “caso basura”
y en el “caso luminarias”, se constataron licitaciones con sobreprecios millonarios, en las que
mediaron sobornos a concejales.
A raíz de ello, el rol del concejo
debería limitarse por la vía de establecer criterios
reglados que puedan ser
revisados por un órgano imparcial.
3.3.
Fiscalización externa, sistema de
sanciones y autonomía
Como señalamos, los municipios no son
parte del gobierno central, pues son instituciones
descentralizadas. Esto quiere decir que son independientes del
gobierno central y tienen autonomía y poder decisorio en diversas
materias. Sin embargo, los
municipios se encuentran sujetos a la fiscalización de la
Contraloría General de la
República, la que puede instruir sumarios u ordenar la instrucción
de sumarios en las municipalidades, controlando, entre otras cosas,
las normas sobre probidad en
la función pública.
Pero el sistema de sanciones a nivel
municipal es deficitario. Por un lado, las sanciones que pueden
aplicarse a concejales y alcaldes son limitadas, por tratarse de autoridades electas. La única
sanción posible por falta grave a la probidad administrativa es la destitución, lo que hace
muy difícil que se configure
tal causal al considerarse desproporcionada, la que debe ser
impuesta por el respectivo tribunal electoral
regional.
Otra limitación consiste en la
imposibilidad que tiene la Contraloría de imponer sanciones
directas a funcionarios y autoridades municipales. Las causales de
cese en el cargo de concejales deben ser declaradas por el tribunal
electoral regional respetivo,
a requerimiento del alcalde o de cualquier concejal (ley Nº 18.695,
artículo 77). En el caso de alcaldes, tratándose de infracciones
graves a la probidad
administrativa o notable abandono de deberes, se requiere del
acuerdo de al menos un tercio de los concejales en ejercicio (ley
Nº 18.695, artículo 60). Contra la sentencia del tribunal electoral
regional además procede reposición y apelación ante el Tribunal
Calificador de Elecciones.
Así, para que se imponga una sanción
a un alcalde o un concejal se requiere pasar por dos filtros luego
de que la Contraloría analiza los hechos y determina la existencia
de faltas graves a la probidad: se requiere que el concejo
municipal acuerde remitir los antecedentes al tribunal electoral
regional, y luego la decisión condenatoria del tribunal electoral
regional y eventual apelación ante el tribunal calificador de elecciones.
Si bien este sistema fue diseñado
para resguardar la autonomía de los municipios, en la práctica,
opera como un mecanismo que favorece la impunidad. Entre 2016
y 2020, la Contraloría
instruyó 2.015 procedimientos sumarios, de los cuales tan solo
1.205 estaban finalizados a septiembre de 2021, y de los 135 casos
en que acreditó responsabilidad administrativa de alcaldes en
sumarios, solo en 22 de ellos el respectivo concejo municipal
decidió remitir los antecedentes al tribunal electoral regional
(Contraloría General de la República, 2021a).11
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Por otro lado, respecto de
funcionarios de las municipalidades, se aplica el sistema que
establece que las faltas graves a la probidad administrativa llevan
de forma indirecta aparejada como sanción accesoria un inhabilidad,
pues para ingresar a la Administración se requiere «no haber cesado
en un cargo público como consecuencia de haber obtenido una
calificación deficiente, o por medida disciplinaria, salvo que
hayan transcurrido más de cinco años desde la fecha de expiración
de funciones» (ley Nº 18.883, artículo 10; ley Nº 18.834, artículo
12). Con ello, en atención a que la destitución podría implicar en
muchos casos privar de fuentes de empleo a ciertos trabajadores, se
puede desincentivar imponer medidas de destitución por razones de
proporcionalidad.12
11
Presentación
del Contralor General de la República, a comisión de hacienda de
2021.
12
Este aspecto
fue destacado por Catalina Venegas, Asesora Legislativa de la
Contraloría General de la República, en conversación sostenida el
noviembre de 2021.
Por lo mismo, para evitar que
infracciones queden en impunidad o se impongan sanciones menores a las adecuadas, el sistema de
sanciones requiere ser rediseñado. El consejo asesor presidencial
en 2015 propuso facultar a la Contraloría a entregar al tribunal
electoral regional los antecedentes de incumplimiento de normas legales que se detecten en
auditorías y fiscalizaciones al alcalde o concejo municipal.
Además, existen importantes
limitaciones para que el control externo se desarrolle de manera efectiva. En el caso de los
municipios, opera el trámite de registro ante la Contraloría (ley
Nº 18.695, artículo 53), lo que significa solamente una
comunicación de los actos jurídicos que afecten al personal
municipal y no procede la toma de razón. Esta última es el control
de legalidad preventivo que realiza aquella, antes de que se dicten
ciertos actos, por ejemplo, llamados a licitación por sobre ciertos
montos u otros de gran envergadura presupuestaria. Si bien esto no
impide que a posteriori la entidad pueda revisar la juridicidad de
la actuación administrativa (Oñate Vera, 2013), sería positivo
hacer obligatorio el control
preventivo por toma de razón tratándose al menos de actos jurídicos
que impliquen significativas
sumas de dinero, como grandes licitaciones (Contraloría
General de la República,
2021a). Mediante la toma de razón la institución no solo asegura
que se acaten los marcos legales, sino que también cumple una
función muy relevante en la
formación del personal municipal, en la estandarización de
procedimientos y en la prevención de hechos de
corrupción.13
3.4.
Redición de cuentas y
contabilidad
Por otra parte, al observar las
auditorías municipales, se aprecia que un porcentaje de ellas
presentan observaciones debido a inconsistencias en conciliaciones
bancarias o irregularidades contables, por montos que tan solo en
el reporte de auditorías del año 2020 ascendieron a $383.264.414 y
$14.405.574.273, respectivamente (Contraloría General de la República,
2020).
Este tipo de irregularidades pueden presentarse
debido a simples
descuidos o bien como rastros de hechos de corrupción, por lo
mismo es importante que se
adopten medidas para prevenir estas situaciones, ya sea capacitando
debidamente a los funcionarios encargados o estableciendo
incentivos que no solo se
enfoquen en las sanciones frente a incumplimientos.
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13
Entre sus 25
propuestas para combatir la corrupción, la Contraloría General de
la República planteó: “Elevar los estándares de control
e integridad en los Gobiernos Regionales, Municipalidades y
Corporaciones Municipales a través de: • El establecimiento de un
principio de coordinación del buen uso de los recursos públicos que
evite la duplicidad de funciones entre la gobernación regional y la
delegación presidencial en la región. • El establecimiento de la
toma de razón municipal de los actos que involucren un alto monto
de recursos públicos y/o se relacionen con la entrega de servicios
municipales en la comunidad. • La definición de una tasa de
variabilidad límite de ejecución de gastos en publicidad y difusión
en periodos electorales. • La creación de un sistema centralizado de compras que permita a las
municipalidades aumentar la eficiencia de los procesos de
adquisiciones de bienes de consumo y obtener mejores condiciones de
contratación.
• El aumento de
los estándares de control de recursos públicos en las Corporaciones
Municipales con especial énfasis en las áreas de transferencia de
recursos, compras públicas y gestión de personas.” (Contraloría
General de la República, 2021).
Un aspecto que fue destacado por la
Fiscal Ximena Chong del Ministerio Público, en enero de 2021, fue
la complejidad contable que genera que las municipalidades tengan
varias cuentas corrientes –más de 20 en algunos casos–, lo que
dificulta las
investigaciones.14 Sin duda esta
práctica debería corregirse.
Ya en 2015 el Consejo Asesor
Presidencial recomendó establecer la obligatoriedad de estándares exigentes en materias de
gestión e información financiera, con sanción en caso de
incumplimiento, y mejorar la
regulación de mecanismos de
transferencias para facilitar examen y fiscalización de los gastos,
incluyendo a aquellos organismos creados por los municipios como
Corporaciones y
Asociaciones.15
3.5.
Inhabilidades e incompatibilidades
por parentesco
La ley impide que todo funcionario
municipal intervenga en asuntos que tenga interés él, su cónyuge o
un pariente ligado por consanguinidad hasta el tercer grado, por
afinidad hasta el segundo grado, o ligadas a él por adopción, caso
en el cual se acciona un deber de abstención (ley Nº 18.883,
artículo 82). Además, la ley prohíbe que se desempeñen en una misma
municipalidad funcionarios ligados por matrimonio, por parentesco
de consanguinidad hasta el tercer grado inclusive, de afinidad
hasta el segundo grado, o por adopción, cuando entre ellos medie
una relación jerárquica (ley Nº 18.883, artículo 83). Respecto de
alcaldes, el deber de abstención opera en un grado más amplio de
parentesco: hasta el cuarto
grado de consanguinidad (ley Nº 18.695, artículo 70).
Desde 2016, además, la ley impide que
puedan desempeñarse como concejales personas que tengan respecto del Alcalde de la misma
municipalidad, la calidad de
cónyuge, hijos, adoptados o parientes hasta el segundo grado de
consanguinidad o de afinidad inclusive (ley Nº 20.742, publicada en
2014, que entró en vigor en
2016).
Las normas sobre parentesco deberían
ser actualizadas e incluir a convivientes civiles, como también
hacerse extensiva la inhabilidad hasta el cuarto grado en
coherencia con la ley de
procedimiento administrativo.
3.6.
Compras públicas en las
municipalidades
La regulación de los procedimientos
de contratación en cada municipio debe ajustarse a la ley de bases
sobre contratos administrativos de suministro y prestación de
servicios y sus reglamentos (ley Nº 18.695, artículo 66). También
las concesiones municipales
deben sujetarse a las reglas generales. Sin
14
https://www.youtube.com/watch?v=_Tpb8dUPGSo&ab_channel=ConsejodeDefensadel
EstadodeChile
15
http://consejoanticorrupcion.cl/wp-content/uploads/2015/06/2015.06.05-consejo_
anticorrupcion.pdf
embargo, hay importantes aspectos en
cuanto a compras públicas que muestran falencias. En el reporte de auditoría de la
Contraloría respecto de 2019, los montos objetados por irregularidades en compras en municipios
ascendieron a
$1.288.008.987 (Contraloría General de la República,
2020b).
El Consejo Asesor Presidencial en
2015 ya había recomendado elaborar un plan para obligar a nivel
municipal el sistema de Chile Compra, que sea adecuado
para los municipios y
capacitando al personal.16
Uno de los aspectos específicos que
requiere revisión es que la suscripción de convenios marco no es
obligatoria para municipalidades (ley Nº 19.886, artículo 30), ya que así se favorece la
suscripción de tratos de directos con bajos estándares. Mediante los convenios marco se
puede contratar utilizando un catálogo electrónico en el
que figuran productos previamente licitados, lo que permite dar más rapidez a las
adquisiciones y contratar con prestadores que ya pasaron un «filtro» de licitación. Extender
los convenios marco a las municipalidades fue una de las recomendaciones en esta materia
de la Fiscalía Nacional
Económica (2020).
Además, falta contar con normas que
aseguren la planificación de las compras, a fin de evitar tratos directos pues ellos son menos
competitivos, y pueden generar
espacios de corrupción. Un claro ejemplo de mal utilización de los
tratos directos en municipios por falta de planificación son las
compras de agua por camiones aljibe17, pese a que
la situación de sequía en muchas zonas se viene dando desde hace
varios años y se sabe que continuará, no existe una debida
planificación que permita
utilizar licitaciones o soluciones de largo plazo al
problema del abastecimiento de
agua.
Otro aspecto dice relación con la
contratación de personas que tienen algún vínculo con quienes están a cargo de compras públicas
o bien éstos tienen algún interés. Para prevenir estos casos es necesario que se exijan
declaraciones de intereses a todos quienes intervienen en un
proceso de compra y se prohíba la contratación de personas que
tienen algún
grado de parentesco cercano
con autoridades o directivos
de la municipalidad y con funcionarios del mismo municipio o personas ligadas a ellos por
vínculo de parentesco hasta al menos 2do grado de consanguinidad
–hermanos y nietos–.18 El proyecto
en
16
El Consejo
Asesor además propuso al respecto “Establecer la obligatoriedad de
auditoría por parte de la CGR de las compras, adquisiciones y
licitaciones que sobrepasen cierto umbral”, lo que puede ser una
alternativa a la toma de razón obligatoria en ciertas
materias.
17
Véase
reportaje de Ciper sobre camiones aljibe https://www.ciperchile.cl/2017/07/31/
el-negocio-de-la-sequia-ii-las-redes-politicas-del-baron-del-aljibe-en-el-biobio/
y https://www.biobiochile.cl/noticias/nacional/chile/2022/02/17/fiscalia-pidio-9-anos-de-carcel-
para-exadministrador-municipal-de-chillan-por-caso-aljibes.shtml
18
Sobre este
punto, Espacio Público formuló propuestas en la tramitación del
proyecto de ley en trámite, bol. Nº 14.137-05:
https://espaciopublico.cl/wp-content/uploads/2021/09/
Observaciones-Ley-de-Compras-2021.pdf
actual trámite aborda de forma
deficiente esta materia y significaría incluso un retroceso
respecto de las reglas actualmente vigentes (boletín Nº
14.137-05).
Además, debería exigirse que el
acuerdo del concejo municipal se rija por el principio de estricta sujeción a las bases y no pueda
rechazar la propuesta del alcalde por una causa que no tenga
relación con las disposiciones establecidas en la ley, en el
reglamento o en las respectivas bases de
licitación.19
Por último, urge contar con un
registro de beneficiarios finales de empresas, para prevenir de
forma efectiva los conflictos de intereses en las compras y
contratos de concesiones que celebren las
municipalidades.
3.7.
Empleo público en el
municipio
Un ámbito de importancia a nivel
municipal, al igual que en la administración del Estado en general,
es la gestión de personas y el empleo público.
El ingreso a la función pública
debería contar con mecanismos que aseguren que las personas que
ingresen cumplan
con las condiciones
de formación que cada caso requiere. En 2015 el «Consejo Asesor
Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de
influencias y la corrupción» (2015) propuso la creación de un
sistema de acreditación profesional con examen nacional de
conocimientos y habilidades para estar habilitado para participar
en concursos públicos
municipales.20
También debe ponerse foco en la
formación constante que deben recibir los funcionarios y en los sistemas de calificación y
promoción.
Si bien ha habido recientes cambios
en materia de personal y exigencias para cargos directivos en municipios –introducidos
por la Ley de Plantas Municipales (Ley Nº
20.922)–, debe hacerse una evaluación de su implementación. Por
ejemplo, desde 2016 se exige que todas las municipalidades cuenten
con un reglamento de concursos públicos para ingreso a la planta, y
debería evaluarse si todas han
cumplido con dicha obligación, si se han aplicado, cómo han
funcionado los procedimientos
de concurso y considerarse su extensión para cargos más allá de la
planta. También con dicha ley se exige que ciertos cargos
directivos cuenten con títulos profesionales y se exigen
profesiones específicas para ciertos cargos, pero según las normas
transitorias (art. 9 transitorio) tales exigencias no son aplicables al personal que a la
fecha de publicación de la ley
ya se encontraba en funciones. Por lo mismo, debería evaluarse
cuántas municipalidades siguen sin renovar tales cargos y
establecerse incentivos para
|
|
 |
19
Al menos este
aspecto es tratado en el proyecto de ley en trámite ya
citado.
20
http://consejoanticorrupcion.cl/wp-content/uploads/2015/06/2015.06.05-consejo_
anticorrupcion.pdf
relocalizar a tales funcionarios de
forma de hacer cumplir los nuevos requisitos a quienes ocupen dichos cargos.
En este ámbito, una gran deuda es la
extensión de la selección por el Sistema de Alta Dirección Pública
al mundo municipal. Tanto así, que en la ley Nº 20.955, que
perfeccionó el Sistema de Alta Dirección Pública y fortaleció la
Dirección Nacional del Servicio Civil a fines de 2016, se incluyó
una norma transitoria para que el Presidente de la República
enviara al Congreso un proyecto de ley sobre mecanismos de
selección y reclutamiento basados en el mérito en el ámbito
municipal.
Además, debe regularse la
contratación de personal a honorarios en períodos electorales,
pues tales contrataciones podrían utilizarse
de forma clientelar
o bien para financiar campañas
de forma subrepticia. Esta fue otra de las recomendaciones del «Consejo Asesor Presidencial
contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la
corrupción» que aún sigue pendiente.21 Esto es
especialmente relevante cuando efectivamente se han constatado
aumentos en las contrataciones
a honorarios en periodos electorales.22
Por otra parte, la formación
permanente y capacitación del personal municipal debe ser una prioridad en la gestión de
personal. En este ámbito cabe mencionar que la Contraloría imparte cursos especializados a
través del Centro de Estudios de la Administración del
Estado –CEA–.23 Una
alternativa a considerar debe ser la
obligatoriedad de cursar ciertos programas de capacitación
impartidos por el CEA, para efectos de uniformar y mejorar las
competencias del personal municipal.24
Cabe considerar que conforme al
reciente dictamen de
la Contraloría25,
de enero de 2022, el personal
contratado a honorarios que cuente con «confianza legítima» deberá
ser traspasado a personal a contrata, lo que requerirá
también
21
http://consejoanticorrupcion.cl/wp-content/uploads/2015/06/2015.06.05-consejo_
anticorrupcion.pdf
22
Conforme al
Consejo para la Transparencia, “el aumento más significativo en el
plazo de siete meses
analizado se vio en el caso de las corporaciones municipales, con un
36% más de gasto en 2021 en relación a 2020 y de un 28% en la
cantidad de funcionarios entre ambos períodos. Aunque en menor medida, aumentó el gasto promedio mensual por
honorarios en las asociaciones (en un 13 % en 2021 con respecto a
2020), pero la cantidad promedio de personas contratadas bajó un 2
%, en el mismo período.
En las municipalidades, en tanto, el gasto promedio
registró un alza de un 5 % y el promedio de funcionarios
contratados bajo esta modalidad creció un 8% en 2021 al comparar
los 7 meses de 2020 con igual período de 2021.”
https://www.consejotransparencia.cl/cplt-caracterizo-honorarios-a-nivel-municipal-predominan-
sobre-otros-contratos-y-el-gasto-supero-los-940-mil-millones-entre-enero-de-2020-yjulio-de-2021/
23
https://www.ceacgr.cl/CEA/
24
La
Contraloría, entre sus 25 propuestas para combatir la corrupción,
planteó: “ El desarrollo de cursos técnicos, especializados y
habilitantes que permitan a nuevos profesionales desempeñarse en la
Administración del Estado tanto a nivel central, regional y
municipal.”.
25
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/E173171N22/html
supervisión, y se aplicará a todo el
personal que tenga contratos posteriores al 31 de diciembre de 2021
(dictamen E173171, 2022). Conforme a los registros de la
Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (Subdere), al
año 2020 en el total de
municipalidades un universo de 65.134 funcionarios se
desempeñaban en calidad de
honorarios, de los que 85 % lo hace en programas comunitarios, con
menores exigencias de procedencia y no se computan para el límite
de contrataciones a honorarios de cada municipio.26 Según el
Consejo para la Transparencia
(2021b), a partir de lo informado por 366 entidades
municipales en el portal de
transparencia, se pagó por contratos a honorarios entre enero de
2020 y julio de 2021 una suma de
$941.554.933.660.27
Por otra parte, de acuerdo a la ley,
toda municipalidad debe contar con ciertas autoridades de inferior rango, pero con
importantísimas atribuciones.
Una de ellas es el Director de
Obras Municipales (DOM), que es la autoridad encargada de emitir una serie de decisiones de orden
urbanístico y de obras en la comuna, tales como aprobar
subdivisiones y loteos, ventas por pisos, emitir la
recepción definitiva de edificios y construcciones, dar permisos de
edificación (ley Nº 18.695, artículo 63). Es muy importante que
respecto de este cargo se establezcan requisitos especiales de idoneidad
y reglas especiales de
prevención de conflicto de intereses, así como sanciones
suficientemente disuasivas. Casos como el de los denominados
“guetos verticales” demuestran que se trata de un área que requiere
especial cuidado y supervisión. En tal caso, el director de obras
municipales de la municipalidad de Estación Central, en 2016,
confirió un permiso contrario a derecho, permitiendo edificaciones
que atentan contra normas elementales de la urbanística, pero cuyas
consecuencias que se mantienen
hasta hoy.28
Además, debe evitarse que cargos que
dicen relación con el control interno se comprometan en el
desarrollo de las tareas que deben ser controladas.
Por último, también en relación a las
normas que se aplican al personal municipal deben tenerse en consideración elevar estándares que
son aplicables en general a la administración y que requieren una
mejora, como ocurre con las normas sobre prevención de conflictos
de intereses pre y post empleo.29
26
Palacios,
Juan Pablo (2022). “Expertos advierten que instructivo de la
Contraloría sobre honorarios se aplicaría a también a la
Administración central”, en El Mercurio, Economía y Negocios, B5,
disponible online:
https://www.elmercurio.com/inversiones/Registro/Login.aspx?urlBack=/
Inversiones/Noticias/Analisis/2022/01/13/1006000/instructivo-de-contraloria-aplicaria-
administracion.aspx
27
https://www.consejotransparencia.cl/cplt-caracterizo-honorarios-a-nivel-municipal-predominan-
sobre-otros-contratos-y-el-gasto-supero-los-940-mil-millones-entre-enero-de-2020-yjulio-de-2021/
28
https://www.latercera.com/nacional/noticia/corte-suprema-ratifica-ilegalidad-de-los-guetos-
verticales-en-estacion-central/OYN5C7ONOBATTCKID376A2RJNE/
29
España,
Alfonso (2020). Transparencia y Probidad en Municipios y Gobiernos
Regionales, Horizontal, Santiago, p. 21; proyectos de ley Fortalece
la Integridad Pública (Boletín Nº 11.883-06), y Previene los
conflictos de intereses (Boletín Nº 10.140-06).
3.8.
Transparencia
La dimensión de cercanía con las
personas y la dependencia de estas respecto de los municipios se puede apreciar en el alto número
de solicitudes de acceso a información que reciben. Conforme al Barómetro de
Transparencia de 2021, del Consejo para la Transparencia, los municipios
son los órganos
más consultados por acceso a
información pública –59 %–, lo que contrasta con que demás, las
municipalidades son el sexto organismo peor evaluado en 2021, con
31,5 %.
A nivel municipal el Consejo para la
Transparencia ha desarrollado iniciativas para mejorar los niveles de cumplimiento. Entre
ellas, nos parece que debe destacarse el «Modelo de gestión en transparencia
municipal»30, que por la
vía de convenios ha logrado que más del 90 % de los municipios
utilicen mejores sistemas de gestión de información pública para
su transparencia. También cabe
destacar que extender el modelo de gobierno abierto municipal fue
uno de los compromisos del Cuarto Plan de Acción de Gobierno
Abierto (Ministerio Secretaría General de la Presidencia, 2020), lo
que marca un primer paso en
llevar a nivel local los desafíos y la metodología del gobierno
abierto.31 También la
iniciativa Educa Transparencia ha sido de ayuda para la
capacitación del personal
municipal en estas materias. Además, se
ha comenzado a
implementar un nuevo modelo de fiscalización (Educatransparencia,
2021).32
En lo que se refiere a personas que
cumplen tareas en transparencia, un aspecto que se ha detectado
como deficitario es que la no exclusividad del personal
que realiza estas tareas y
alta carga de trabajo adicional (Consejo para la Transparencia, 2018).33
3.9.
Problema de las corporaciones y
asociaciones municipales
Una fuente de riesgo y casos de
corrupción son las corporaciones y asociaciones municipales, entidades que se rigen por las
reglas del derecho privado: Código Civil, Código del Trabajo, etcétera.
Las corporaciones municipales son de
dos tipos. Por una parte, aquellas creadas conforme al decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063 de
1980, con la finalidad de administrar servicios traspasados de las
áreas salud, educación y atención al menor. Por otra parte, las
creadas conforme al artículo 129 de la ley Nº 18.695, para la
promoción y difusión del arte, cultura y el deporte, el fomento de
obras
30
https://www.consejotransparencia.cl/wp-content/uploads/estudios/2018/01/modelo_de_
gestion.pdf
31
https://www.educatransparencia.cl/sites/default/files/docs/Presentaci%C3%B3n%20
Gobierno%20Abierto%20en%20Municipios%20-%20ET.pdf
32
https://www.educatransparencia.cl/sites/default/files/docs/Presentaci%C3%B3n%20
Modelo%20de%20Fiscalizaci%C3%B3n%20CPLT%2011.11.21.pdf
33
https://www.consejotransparencia.cl/wp-content/uploads/estudios/2018/01/modelo_de_
gestion.pdf
de desarrollo comunal y productivo, y
aquellas creadas conforme a leyes especiales que lo autoricen. Mientras corporaciones del primer
tipo no pueden seguir creándose —pues así lo determinó
el Tribunal Constitucional en 1988 (rol Nº 50,
1988)—34; las del
segundo tipo existen desde que fueron autorizadas
en 1992, con los años se ha
ido incluso ampliando su objeto y en la práctica siguen proliferando.35 Las
asociaciones, por su parte son personas jurídicas de derecho
privado, pero conformadas por dos o más municipalidades. También
estas siguen
creándose.
La razón de dicha proliferación es
muy simple: se opta por menos controles. Este fenómeno de huida del
derecho administrativo respondió a razones de orden práctico en su momento, pero requiere de una
urgente revisión.
Las sumas de dinero involucradas son
enormes y, en reiterados casos, se constatan irregularidades. Solo para tener un ejemplo: la
Contraloría determinó que una
corporación de la Municipalidad de La Serena hizo traspasos
irregulares de fondos y
formuló reparos por sobre $ 200.000.000 (Contraloría General de la
República,
2021b).36
En materia de transparencia, las
asociaciones municipales se rigen expresamente por la Ley de Transparencia (ley Nº 18.695,
artículo 149), mientras que las corporaciones han sido asimiladas a dicha ley por la reiterada
jurisprudencia del Consejo para la Transparencia. Si bien a la
fecha existe un proyecto de ley en trámite que lleva tal práctica a
la ley, conocido como «Transparencia 2.0», en rigor no se tratará
de una innovación, sino más bien de recoger a nivel legal un
estándar que ya se viene
exigiendo por la vía administrativa.
Las fiscalizaciones del Consejo para
la Transparencia (2020) han dejado a la vista un margen de
incumplimiento por parte de asociaciones municipales, donde 24 % ni siquiera cuenta con un
sitio web para publicar información que le exige la ley.37
En reciente dictamen la Contraloría
destacó que las corporaciones cumplen funciones públicas, además reciben
financiamiento de origen
fiscal, aportes y subvenciones municipales, pero aún cuando
reciban fondos privados como recursos propios, estos pueden
someterse a control de la Contraloría pues:
34
El Tribunal
Constitucional (STC Rol 50-1988) determinó que era inconstitucional
facultar a las Municipalidades a seguir traspasando atribuciones a
entidades de derecho privado, pero las que ya existían a la fecha
continuaron existiendo.
35
Este último
tipo de corporaciones surgieron en el derecho a partir del año
1992, con la ley Nº 19.130.
36
https://www.contraloria.cl/pdfbuscador/auditoria/79944ae2800b3594d15094dc9831e776/html
37
https://w w w.c onsejo tr anspar enc ia.c l/w p-c ontent/uploads/fisc alizac ion_
ta/2021/08/5.1.INFORME.Fiscalizacion-Cumplimiento-Asociaciones-y-Corporaciones-2020TA-
DAI.24.06.21.pdf
“si bien los fondos flscales o
municipales que perciben las corporaciones municipales constituyen ingresos propios, estas
se encuentran en el imperativo de cumplir, de manera constante y
permanente, con la función pública que ejercen. Por ello, el
personal que administre esos recursos o los tenga a su cargo puede
ser objeto de reparos ante el Tribunal de Cuentas, de
acuerdo con lo concluido en
los aludidos dictámenes Nºs. 16.073 de 2017, y 1.323 de 2018”. (Dictamen Nº 160.316).
Así, aplicando el “principio de
supremacía de la realidad”, la Contraloría determinó que más allá de que formalmente estas
entidades sean de derecho privado en realidad se trata de
organismos que cumplen funciones públicas y deben ser tratados como
tales. El dictamen señala que el principio de primacía
de la realidad:
“obliga a concederle preeminencia
a lo substancial por sobre la formalidad nominal y, en tal sentido,
si una entidad creada por el Estado, que desde una perspectiva
orgánica y funcional constituye el medio a través del que la
municipalidad cumple con alguna de sus labores, desarrollando una
función pública mediante la cual se satisfacen determinadas
necesidades de la comunidad local, debe ser considerada como un
órgano público para efectos de la aplicación de determinadas
regulaciones del Derecho
Administrativo”.
Con ello, este dictamen hizo
aplicables a las corporaciones el principio de probidad
administrativa, la ley Nº 19.880, que establece bases de los
procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos
de la Administración del Estado; la ley Nº 19.886, de bases sobre contratos
administrativos de suministro y prestación de servicios; la ley Nº 20.285, sobre acceso a la
información pública; la ley Nº
20.730, que regula el lobby y las gestiones que representen
intereses particulares ante las autoridades y funcionarios; y la
ley Nº 20.880, sobre probidad en la función pública y prevención de
los conflictos de intereses.
Otro aspecto importante que se
desprende del dictamen es que ahora debería ser aplicable a las
corporaciones y asociaciones municipales la normativa del Sistema
de Contabilidad de la Nación, lo que debería facilitar la
fiscalización y verificación de posibles irregularidades. Esta es
una falencia que el Observatorio del Gasto Fiscal ya había denunciado hace años (Díaz,
2017).
Con este dictamen se da un vuelco en
la configuración de las reglas a que se sometían corporaciones y
asociaciones. No tenemos aún claridad sobre los impactos de este
dictamen en la práctica y cuán efectivo podrá ser el control por
parte de la Contraloría en este enorme ámbito que se le abre, pero
es un avance y es de esperar que se pueda concretar en mejoras de
estándares reales.
Será un desafío hacer cumplir los
estándares a corporaciones y asociaciones municipales, por su
número, diversidad y por las distintas estructuras orgánicas
que poseen.
Por último, también será de suma
relevancia que se analice la estructura orgánica de estas entidades a fin de evitar que se
eluda la responsabilidad de los directivos y de las autoridades
políticas tras ellas, como también hacer exigible a ellas un plan
de prevención del delito a nivel municipal y contar con matrices de
prevención de riesgos de corrupción en todas las municipalidades,
que sean elaborados de forma participativa y transparente, y que
permitan ir midiendo las medidas adoptadas por cada comuna para
enfrentar riesgos de corrupción.
3.10.
Protección de
denunciantes
Otro aspecto relevante a nivel
municipal, pero cuya importancia se aprecia en todo el Estado, es la necesidad de contar con
normas que protejan a denunciantes de faltas a la probidad. La normativa que hoy existe es
deficiente y no asegura que no adoptarán represalias contra las
personas que se atrevan a denunciar o intervenir como testigo en un proceso
sancionador.
Si bien existe un proyecto de ley
sobre esta materia que incorpora avances, aún no ha visto la luz.
Sin embargo, hay casos interesantes de municipalidades que han
actuado de forma proactiva, más allá de la ley, estableciendo
canales de denuncias que aseguran el total anonimato de los
funcionarios denunciantes (Lo Barnechea, 2021).38 Casos como
estos podrían ser replicados mientras no contemos con un marco legal adecuado.
3.11.
Participación para la integridad y
ética en la comunidad
Un aspecto que no debe dejarse de
lado es el fortalecimiento de la ética en la comunidad.
Dado que la corrupción involucra no
solo a funcionarios públicos, las estrategias para combatirla deben
considerar también como público objetivo al sector privado (Fondo Monetario Internacional,
2016).
Pese a ello, en general se constata
una falta de planes de formación en ética e integridad que involucren a toda la comunidad.
Puede mencionarse que un avance en esta materia son las reformas
recientes que obligan a las personas jurídicas a contar con
mecanismos de compliance(ley Nº 20.393).
Una interesante la iniciativa de
involucramiento de la ciudadanía son los “contralores ciudadanos” desarrollada por la
Contraloría General de la República consistente en la formación de ciudadanos mayores de
edad en temas de probidad para
conocer los estándares de probidad exigibles, y también
para
38 Caso Lo Barnechea:
https://lobarnechea.cl/Noticias/hito-en-el-sistema-de-integridad-municipal/
ayudar a identificar infracciones y
presentar denuncias. En la experiencia peruana, por ejemplo, según ha destacado Nelson
Shack, Contralor General de Perú, la participación ciudadana por la vía de los “monitores
ciudadanos”39 y otras
formas de involucramiento de
la ciudadanía han sido de enorme importancia para extender la
capacidad de control de la Contraloría durante la
pandemia.40
3.12.
Uso de nuevas tecnologías
Por último, se ha demostrado que
cuando los gobiernos invierten en tecnologías de la información y
comunicación y la transparencia aumenta, disminuyen las
oportunidades de solicitar
sobornos (Mauro et al., 2019). Por lo mismo, los
gobiernos deben estar al tanto
de la evolución tecnológica y de las oportunidades
que inducen conductas
delictivas e ir constantemente evaluando cómo la tecnología puede
aportar en cerrar espacios de riesgo para la corrupción.
También el uso de redes sociales para
difundir información relevante sobre funciones de los órganos con
competencias en esta materia puede ser decisivo para avanzar en mejores percepciones de
anticorrupción.41
4.
Conclusiones
Para mejorar la calidad de vida de
las personas, fortalecer la confianza en las instituciones y lograr mejores índices de
percepción de la corrupción, es fundamental tomar conciencia sobre
la necesidad de avanzar en mejores estándares de probidad a nivel
municipal. Se trata de un problema que requiere un abordaje
multisectorial y considerar además la complejidad adicional que da
la diversidad entre las
comunas a lo largo del país.
Se han formulado propuestas para
avanzar en esta materia y diagnósticos, pero los avances concretos han tardado por razones de
diversa índole. También en los últimos años ha habido algunas reformas relevantes en el
ámbito municipal que requieren de una evaluación en su
implementación, como son las reformas más recientes sobre personal
municipal, pues no hemos visto impactos positivos
relevantes en la gestión
municipal.
39
https://monitorciudadano.contraloria.gob.pe/
40
Exposición de
Nelson Shack, en el webinario “Pandemia y Corrupción en América
Latina: Balance general en 9 países”, disponible online:
https://youtu.be/wl76VZp9d1g?t=1855
41
Por ejemplo,
de acuerdo a un estudio de la Contraloría General de la República,
entre quienes no han seguido a la Contraloría en redes sociales el
68% cree que Chile es un país corrupto o muy corrupto, mientras que
entre quienes sí siguen a la Contraloría, y por ende están más
informados de sus actuaciones, este porcentaje sube a 78 %, pero al
analizar la proyección de la corrupción dentro de los 5 años vemos
que en el primer grupo un 14,8 % estima dentro de los próximos 5
años Chile será un país menos corrupto, mientras que en el segundo
grupo, este porcentaje sube a 25,2 %. Contraloría General de la
República (2020), Radiografía de la Corrupción., Santiago de Chile,
p. 77.
De todas maneras, siguen pendientes
numerosas materias que requieren de cambios tanto a nivel legislativo como a nivel de
gestión municipal. En este trabajo hemos hecho un diagnóstico pormenorizado de los
principales espacios que generan riesgos de corrupción en este
ámbito. Entre ellos, es central que se revise un marco que permita
al concejo comunal cumplir con sus atribuciones de fiscalización
del alcalde; revisar el sistema de responsabilidad y sanciones de
las autoridades municipales, de forma de impedir que se sigan
arrastrando situaciones de impunidad, así como actualizar las
normas sobre inhabilidades e incompatibilidades por parentesco.
También las normas sobre rendición de
cuentas y las reglas que rigen las compras públicas en las municipalidades sean perfeccionadas.
El empleo público en el municipio es otro de los grandes ámbitos
que requieren de atención y de una serie de medidas para su mejor
calidad, ello junto con reglas que aseguren la protección de
denunciantes de corrupción. Las corporaciones y asociaciones
municipales son otro espacio que requiere de atención, así como
también poner esfuerzos en el rol del sector privado y de la
comunidad en la prevención de la corrupción. Por último, para
mejorar la transparencia y prevenir la corrupción a nivel municipal
es fundamental contar con un enfoque de modernización que incorpore
el uso de nuevas tecnologías de forma permanente.
Referencias
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funciones del concejo municipal en los procesos de contratación
pública” en Andrés Chacón (ed.) (2013) Análisis y perspectivas
del derecho municipal chileno.
•
Consejo Asesor Presidencial contra los
Conflictos de
Interés, el Tráflco
de Influencias y la Corrupción (2015). Informe flnal.
Santiago: www.
consejoanticorrupcion.cl/Informe
Consejo para la
Transparencia
•
Dirección Jurídica, Boletín Jurídico
del Consejo para
la
Transparencia Número 9 / Año 2021.
https://www.consejotransparencia. cl/wp-
content/uploads/2022/01/09.Boletin-Juri%CC%81dico-
CPLTDiciembre-2 021.V.PRO_.21.01.22.pdf
•
Unidad de Fiscalización, Dirección
de Fiscalización
del Consejo
para la Transparencia (2020).
Reporte de flscalización de cumplimiento asociaciones
y corporaciones municipales, derecho de acceso a la
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https://www.consejotransparencia.cl/wp-
content/uploads/fiscalizacion_ta/2021/08/5.1.INFORME.Fiscalizacion-
Cumplimiento-Asociaciones-y-Corporaciones-2020TA-DAI.24.06.21.pdf
•
Consejo para la Transparencia (2021). FISCALIZACIÓN SECTOR MUNICIPAL. Una
propuesta de valor para la transparencia Una aproximación al nuevo
Modelo.Disponible online: https://www.consejotransparencia.cl/
cplt-con-nuevo-modelo-de-fiscalizacion-de-cumplimiento-en-transparencia-
en-municipios-pone-foco-en-gastos-usados-para-combatir-la-pandemia/
Contraloría General de la
República
•
(2020a). Radiografía de la
corrupción: Ideas para Fortalecer la Probidad en Chile. Santiago de
Chile, Contraloría General de la República.
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