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ANÁLISIS DEL PROCESO DE CONTROL DE INVENTARIOS
EN INSTITUCIONES PÚBLICAS
CHILENAS: PRINCIPALES ASPECTOS QUE EMERGEN EN LA
GESTIÓN DE BIENES
PÚBLICOS Y PROPUESTAS DE MEJORA, PARA FORTALECER LA EFICIENCIA DE LOS PROCESOS, SU PROBIDAD
Y
TRANSPARENCIA
ANALYSIS OF INVENTORY
CONTROL PROCESS IN CHILEAN PUBLIC
INSTITUTIONS: KEY ASPECTS THAT EMERGE IN ASSET
MANAGEMENT WITHIN THE PUBLIC SECTOR AND
IMPROVEMENT MEASURES, TO IMPROVE THE EFFICIENCY OF THESE PROCESSES, AND ITS PROBITY AND TRANSPARENCY
Raúl Aparicio Arias1 José Ramírez Campos2
Resumen
La gestión de bienes en el sector público chileno ha sido
fuertemente relegada como una
actividad secundaria, sustentada en una normativa rígida y antigua que no da espacio a la modernización en
pos de aumentar su eficiencia. Esta investigación
presenta un estado del arte del control de bienes en instituciones públicas
de Chile y los obstáculos a los que se enfrenta
una adecuada gestión
de éstos en el quehacer
organizacional. Posteriormente, se propondrán líneas
1 Raúl Aparicio Arias,
administrador público de la Universidad de Santiago de Chile, MSc. in Operations, Project and Supply Chain
Management, University of Manchester, United Kingdom. Correo: raul.aparicio@uchile.cl.
2 José Ramírez Campos,
administrador público de la Universidad de Chile y magíster en Gobierno y Gerencia Pública
del Instituto de Asuntos Públicos
de la Universidad de Chile. Correo: jm.ramirezcampos@gmail.com.
de mejora para el proceso de control de inventarios, que
permitan mejor control de los bienes
y mayor eficiencia en la administración y control de los recursos públicos.
Palabras clave: control de
inventarios – inventario de bienes – gestión de bienes – bienes
muebles – ciclo
de vida de los bienes
Abstract
The
management of assets in the Chilean public sector has been relegated to a secondary activity, driven by rigid and out-of-date regulations, which do not foster modernization to improve the efficiency in processes. This study describes
the current practises in asset control
by public institutions in Chile and the obstacles impeding the
implementation of adequate asset management procedures in organizations. Subsequently, improvement opportunities are proposed to deliver enhanced inventory control
processes, which underpin better control of the goods and greater efficiency for
the management and control of public resources.
Keywords: inventory control – goods inventory – goods
management – movable goods – goods
life cycle
1. Introducción
La gestión de inventarios debe entenderse como el proceso en
que estos bienes son administrados
para comprobar su estado y hacer seguimiento constante de su situación, a lo
largo del tiempo. Al formar parte del patrimonio del Estado, su correcto
resguardo constituye un imperativo para las instituciones públicas. Sin embargo, la gestión de bienes en este
sector es un proceso que no recibe especial
atención en el contexto del quehacer institucional. Por tratarse de una tarea intrincada que requiere de una
amplia cobertura en cuanto a recursos humanos
y protocolos de procedimiento, usualmente es relegada o asignada como tarea adjunta a
quienes desempeñan otro tipo de funciones, lo que conlleva dificultades en las diferentes
etapas del ciclo de vida de los bienes.
La estructura de las instituciones del sector público
suele ser variable
según su presupuesto, tamaño y
capacidades y, adicionalmente, muchas no solo se encuentran frente a un problema de estructura organizacional
respecto a la tarea operativa de
controlar el inventario, sino que también a un incumplimiento constante en la periodicidad con la que
deben ser gestionados los bienes. De manera preliminar, se puede entender
esta problemática como consecuencia del
alto número de bienes, las funciones adicionales que
desempeña cada miembro de una
institución, eventuales fallas intrínsecas que puede presentar el sistema utilizado, el
presupuesto, entre otras. Los elementos anteriormente mencionados podrían plantearse
como los posibles factores que derivan en un ineficaz control de inventarios en el sector público de
Chile, el cual puede repercutir en procesos adyacentes
en la gestión de bienes, tales como el proceso de baja de estos o su identificación inmediata para un posterior traslado,
entre otros.
Otro elemento es la normativa que lo rige, la cual presenta
criterios y direcciones que dejan muy poco espacio a la modernización en los procedimientos,
siendo el principal objetivo de ésta, el establecimiento de controles periódicos.
El control de inventario de bienes muebles muchas veces no
se reconoce como una labor demarcada en las instituciones y, su gestión,
se realiza como una tarea a la cual no se le atribuye
la complejidad que realmente posee, en relación con los requerimientos impuestos
por la Contraloría en cuanto a periodicidad.
Ahora bien, de manera más particular, en la ley Nº 10.336,
en su Título IV, se especifican las responsabilidades de los funcionarios ante los bienes de los cuales están a cargo. De lo anterior
se colige que las instituciones están obligadas a velar por una correcta administración de bienes,
específicamente a partir del
compromiso de sus funcionarios, quienes también son responsables de “su uso, abuso o empleo ilegal y de
toda pérdida o deterioro de estos que se produzca, imputables a su culpa o negligencia” (Ministerio de Hacienda,
1952).
Existen instituciones que poseen una gran cantidad
de bienes y, con una persona a cargo, el conteo y administración de bienes se torna complicado, considerando la cantidad de gestiones intermedias que se realizan
a diario en cuanto a la alta y baja de bienes. Por un lado, se tiene la normativa vigente en cuanto a la toma y control de inventarios que se contrapone
con cómo se efectúa realmente el control de inventarios en las instituciones del sector público,
por lo tanto, surge el contraste entre lo legal
y lo práctico.
2.
Marco teórico y contexto normativo
En economía, podemos
situar al bien como un objeto corporal
o tangible que satisface una necesidad (Olmo,
2002). Según la definición, se pueden desprender
dos tipos de bienes: aquellos que son corporales (inmuebles, muebles, semovientes)
e incorporales (créditos, derechos, acciones). En este caso, nos centraremos en aquellos que son corporales,
específicamente en los bienes muebles.
Los bienes se clasifican dependiendo de su sujeto a
patrimonio: de dominio público y de propiedad privada. En este caso se analizarán los bienes
de dominio público, puesto a que pertenecen al patrimonio del Estado.
Para efecto de esta investigación, se analizará el control
de bienes muebles de dominio público,
aquellos que son adquiridos por las instituciones, sujetos de control,
inventariables y que pasan por el ciclo de vida de los bienes.
La toma de inventario de bienes suele ser vista como una actividad relegada
en el sector público, no obstante, una gestión correcta
al respecto puede derivar en la reducción y control de los costos
totales, e incluso mejora los servicios y productos entregados (Galvão, Favaretto, da Silva, & Batista, 2014).
El inventario usualmente en el mundo privado se utiliza como
colchón contra la oferta y la demanda,
en tiempos de incertidumbre (Han, 2007), lo cual aporta en
el stock de las empresas que tienen que seguir contando con productos
para vender.
Siguiendo con la esfera privada, la gestión de inventarios
busca optimizar la inversión y mantenerla a niveles adecuados
de satisfacción (Galvão, Favaretto, da Silva, & Batista, 2014),
lo cual, en una esfera
pública, se traduciría en maximizar el uso de los recursos del Estado, que a
su vez son en su mayoría provenientes del aporte fiscal
(en el caso de Chile),
mediante aquellos insumos
que sirvan para la
concreción de objetivos en pos del bien común. Ya se lidia adicionalmente con compromisos como
minimizar los costos al momento de adquirir un bien y las complejidades que pueda obtener el proceso
de compra de éstos, por lo tanto, una
correcta gestión de los bienes aportaría en una mejor gestión en cuanto a recursos, administración y control de
éstos. Ante las complejidades del sector público,
se necesitan controles de inventarios que sean más eficientes, es decir, que tengan una clasificación adecuada para
que su medición sea fácil y rápida, así como también que se garantice
la efectividad en la toma de inventario.
En el caso de
Brasil, las organizaciones públicas hicieron transformaciones en búsqueda de modernizar y restructurar los modelos de gestión (al
igual que en gran parte de la
región), en pos de incorporar métodos de gestión del sector privado para contrarrestar un modelo burocrático y
simplificar los procesos. Vieron
como gran oportunidad en el control
de abastecimiento de las
organizaciones, el poder optimizar la manera en la que se gestionaban los recursos públicos usados mediante una
buena y eficiente gestión de bienes, lo que
significaría una reducción en los costos del Estado. Luego, al comenzar la tarea de optimizar los bienes públicos, se enfrentaron al problema de que resultó
ser una tarea extremadamente complicada, inclusive siendo más fácil adquirir
un stock de un bien que mantener los que ya poseían
mediante un control constante (Galvão,
Favaretto, da Silva,
& Batista, 2014).
Es por lo anterior, que surge la contraposición entre los
beneficios que puede traer la toma de inventarios en una institución, tales como el ahorro de recursos y un control total de los bienes
adquiridos que forman parte del patrimonio del
Estado, versus un control que puede resultar sumamente difícil si no se
toman medidas e ideas que aporten a una buena administración de los mismos bienes.
La gestión de inventarios es una de las interrogantes más
antiguas en la gestión privada, sector
en el cual se han intentado hacer
grandes cambios para llevar un buen control,
dado que una mala gestión de bienes deriva en pérdidas económicas. No obstante, en el sector público se enfrentan
desafíos muy distintos al sector privado,
ya que el Estado en su totalidad
necesita cumplir una multiplicidad de objetivos, los cuales pueden ser contradictorios y con diferentes obligaciones legales y financieras, restricciones bajo el marco
de la ley, obstáculos con el personal
e incluso institucional (Galvão et al.,
2014). Por lo tanto, es mayor la relevancia que
debiese adquirir la gestión de inventarios en
el sector público, dada las complejidades que obstaculizan la
oportunidad de sacar provecho
en cuanto a los aspectos
económico y legal.
2.1.
El ciclo de vida de los bienes
El proceso de abastecimiento está relacionado con aquellas actividades de flujo y transformación de bienes en productos,
desde la etapa de materia prima y la identificación de su proveedor, hasta el consumo de este por el usuario
final. Los factores clave de la cadena de abastecimiento son los siguientes3:
1)
que exista un registro de compras exacto y oportuno;
2)
que exista un listado de proveedores identificado;
3)
que se planifiquen compras e insumos;
y
4)
que exista un inventario de productos y posibilidad de bodegaje si corresponde.
Además, en el sector público, el ciclo de vida de bienes
implica tres procesos importantes:
adquisición, control y baja, cuya secuencia puede ser entendida, a grandes rasgos,
de la siguiente manera:
1)
Adquisición
del bien: se realiza
mediante el sistema de Mercado Público y la naturaleza de este, determinará el mecanismo de compra a utilizar.
2)
Gestión de bienes: consiste en la administración de cada bien en cuanto
a su distribución, control de inventario y depreciación.
3
Basado en los instructivos de ChileCompra del proceso de abastecimiento en el sector
público.
3) Baja de bienes: es el término del ciclo de vida de un bien, el cual puede ser dado de baja con o sin enajenación,
dependiendo del estado del bien y las decisiones que se tomen respecto
a este.
Ilustración 1.
Ciclo de vida de los bienes
Fuente: elaboración propia.
2.2.
Contexto normativo
En esta sección
se narrarán aquellos
elementos observables en la realidad
en que se enmarca la gestión de
inventarios en instituciones del sector público en Chile, específicamente al tipo de
instituciones analizados, para así situar de
manera más concreta el tema investigado. Es necesario entender este
apartado como una profundización al enunciado del problema expuesto
anteriormente.
2.3.
Rol de la Contraloría y normativa aplicable
La Contraloría General
de la República posee potestades estipuladas en la Constitución Política de la
República respecto a la contabilidad de la nación.
Bajo dicho marco, establece en su ley orgánica Constitucional Nº 10.336 una
serie de regulaciones en cuanto al resguardo de bienes y el inventario de estos según su periodicidad, así como también
las sanciones administrativas resultantes de una gestión de recursos inadecuada.
La serie de regulaciones impuestas
por la Contraloría son propias del principio
de legalidad en el sector público. Además, los bienes que se administran
en las instituciones son parte del
patrimonio del Estado, ya que son adquiridos con recursos
públicos.
Adicionalmente a lo estipulado en la ley Nº 10.336, la
Contraloría, en su Resolución 16 del
año 2015, establece que la Normativa del Sistema de Contabilidad General de la Nación comenzó
a regir de manera obligatoria a partir del 1 de enero de
2016 para todas las entidades del sector público referidas al artículo 2º del decreto ley Nº 1.263, de
1975. En ella, se definen las existencias como activos:
de materiales o suministros para ser consumidos
en el proceso de producción;
para ser consumidos o distribuidos en la prestación de servicios; conservados para su venta o distribución a
terceros sin contraprestación o por una contraprestación insignificante, en el curso ordinario
de las operaciones; o en proceso de producción para su venta o
distribución. Por esto, los activos fijos son
ocupados para que funcionarios realicen sus funciones en la entrega de su servicio
o producto a la sociedad bajo el marco de las instituciones públicas.
Además, se establece que, en el caso de los bienes de
consumo, se consideran como gastos
patrimoniales al tener un período contable menor y de consumo inmediato (como los materiales de oficina). En cuanto a las existencias de materiales y suministros, resultan
más significativos, puesto que están relacionados
con el proceso de prestación de servicios. Por su parte, los activos fijos están sujetos a depreciación, es
decir, una valorización posterior al costo inicial de adquisición, la cual determinará el valor libro
actual de cada bien, lo que
puede establecer la administración de este en cuanto a su posterior baja. Lo anterior,
propicia una baja correcta de los mismos y un control eficiente
y eficaz.
La Contraloría se adscribe a las Normas Internacionales de
Contabilidad del Sector Público
(NICSP), las cuales tienen su origen en la profesión
contable como una forma de
mejorar la transparencia y la accountability mediante el mejoramiento y la
estandarización de la información financiera, desarrolladas por comités de expertos
en materias de contabilidad, con estándares provenientes del International Financial
Reporting Standards (IFRS), la International Public
Sector Accounting Standards
Board (IPSASB) y la International Accounting Standards Board (IASB) (Deloitte, 2017).
En cuanto a inventarios, la Contraloría se rige por la NICSP
12, implementada el año 2013, con el objetivo de prescribir
el tratamiento contable de inventarios dentro
de la medición de costos históricos y valorizar sus costos mediante la depreciación.
La Contraloría sitúa los bienes de uso como “aquellos que
son activos tangibles, muebles e inmuebles que poseen las entidades para su uso en la producción o suministro de bienes y servicios o propósitos administrativos y, que sean utilizados
por más de un período contable” (Contraloría, 2015). La normativa estipula mantener un inventario
actualizado, para así entrever el estado de los bienes y su valor contable actual y controles periódicos de al
menos una vez al año.
Como las instituciones públicas se enmarcan en las
regulaciones del sector público, se adscriben
a la presentada normativa y, en su estructura organizacional,
el control de los activos
fijos debe tener cabida dentro
de las funciones repartidas internamente.
Idealmente, se debe poseer un puesto de trabajo para cubrir dicha función, pese a que esta sea controlada institucionalmente por la Contraloría, que adquiere potestad
sobre el resguardo
de bienes.
2.4.
Decreto Nº 577, de 1978, del antiguo
Ministerio de Tierras
y Colonización, Reglamento
sobre bienes muebles
fiscales
Para entender el contexto normativo es necesario revisar el
decreto Nº 577, de 1978, del antiguo
Ministerio de Tierras y Colonización, actualmente Ministerio de Bienes Nacionales de Chile.
La breve normativa4,
cuenta con ocho capítulos, en los que se señalan las modalidades y procedimientos relativos
a la adquisición, administración y disposición
de bienes muebles fiscales en conformidad a lo dispuesto en la Constitución Política en el artículo 72,
Nº 2 (aprobación de leyes por ambas cámaras).
Primeramente, se establecen normas generales y se define al
bien de uso como aquel que no se extingue
por su empleo, así como también los de consumo, que se extinguen o destruyen por uso natural. Por otra parte, los
bienes muebles pueden trasladarse de
un lugar a otro sin que pierdan su individualidad, sea moviéndose por sí mismos (semovientes) o por fuerza externa
(inanimados). Además, se considera por “Unidad Operativa” la oficina, establecimiento o dependencia de un servicio en el que se practica el registro del inventario físico de los bienes muebles de uso, las que deben ponerse en conocimiento del
actual Ministerio de Bienes Nacionales
(Ministerio de Tierras y Colonización, 1978). En el mismo apartado se
habla del proceso de alta y baja de bienes, que son las operaciones en cuanto a la incorporación
física o eliminación de un bien mueble en el inventario.
En el segundo
articulado, respecto a la adquisición de muebles, se señala que los
altos directivos deben ser quienes dispongan de las necesidades de cada institución. Todo
inventario debe ser aprobado por el jefe de servicio y ser conservados en hojas, cuadernos, libros o de acuerdo con el sistema que estime el Jefe Superior del
Servicio, quien tiene la última palabra por sobre el encargado del inventario (Ministerio de Tierras y Colonización, 1978).
Se señala como principal mecanismo de
administración, la
disposición de una “hoja
mural”, en la cual se consignarán las especies en ella con el número de
orden que les corresponde en el inventario. Es importante señalar que se menciona al jefe del inventario, como una
figura que se asume presente en las instituciones.
4
El documento
cuenta con cuatro
páginas, es público
y se puede encontrar fácilmente en la Biblioteca del Congreso Nacional
de Chile mediante
el siguiente enlace:
http://bcn.cl/2f9ry
La hoja mural debe ser repuesta periódicamente en las fechas
que señale el Jefe
de Servicio y en la columna “observaciones” se anotarán los cambios a las especies
que figuran en ella, manteniendo el mismo número
de orden, siendo
la respuesta a la duplicidad, la asignación de un número contiguo al
hallazgo encontrado.
Por último, respecto al traslado de muebles, se señala que se efectuarán mediante
resolución del Jefe del Servicio a cuyo cargo se encuentren y, dentro de una Unidad Operativa, se
deben realizar mediante órdenes internas del Jefe de ésta.
En el cuarto
título, se habla
sobre la disposición de bienes muebles
fiscales, la cual debe ser informada y autorizada por la “Dirección Regional de Tierras
y Bienes Nacionales” para la enajenación de éstos,
la cual se pronunciará autorizando la baja o sugiriendo una entidad que requiera de los
muebles, con plazos de 45 días de funcionamiento desde la recepción
de la solicitud. Desde la autorización, dentro de 10 días de
plazo, el jefe del servicio deberá dictar la
Resolución de baja con enajenación.
En cuanto a los bienes deteriorados o destruidos que
definitivamente no se pueden reparar,
así como también
aquellos que fueron ofrecidos para remate y no se enajenaron, pueden ser dados de
baja para destrucción mediante una Resolución del Servicio, pudiendo
ser donados a entidades gremiales
como Juntas
de Vecinos, Centros de Madres u otra similar, así como también a “pobladores y campesinos”.
En el quinto título de “Reglas especiales relativas al
material de desecho”, como relevante se puede extraer que aquellos bienes como el papel,
cartulina, cartón, tarjetas
perforadas, archivos, cintas magnéticas, celuloide en calidad de desuso y no aprovechable, serán
considerados bienes desechables por el actual
Ministerio de Bienes Nacionales, el cual podrá autorizar la venta en caso de estimarlo conveniente, así como también
la destrucción mediante respectiva Resolución.
En el sexto título de “Responsabilidades y de la
Fiscalización”, se señala a los funcionarios como responsables de los bienes muebles en cuanto a su
uso, abuso, empleo ilegal y de toda pérdida
o deterioro, sin perjuicio de la responsabilidad del Jefe de la Unidad Operativa en caso de comprobar la
negligencia. También están obligados
a velar por el cuidado de las especies registradas en la Hoja Mural (Ministerio de Tierras y Colonización, 1978).
2.5.
Resguardo de bienes públicos y las NICSP
Relacionado a la probidad en el sector
público, el Estado debe resguardar los bienes públicos, dado que éstos
permiten la concreción de los objetivos institucionales en pos del bien común. En el Manual
de Transparencia del
Servicio Civil se afirma que:
Los funcionarios están obligados a proteger el patrimonio
fiscal. Este deber se expresa en las siguientes obligaciones: (a) rendir fianza cuando se administren o custodien fondos o bienes y; (b) no atentar contra los bienes de la institución ni cometer actos que produzcan la destrucción de materiales,
instrumentos o productos de trabajo o disminuyan o causen su deterioro (SEGPRES,
2008).
El Estado adquiere bienes con fondos públicos que en su
mayoría se componen del aporte
fiscal, es decir, de lo que le entrega la ciudadanía al Estado para que éste le provea bienestar.
El aporte de las NICSP, es que su objetivo es “suministrar a
las entidades del sector público información útil para la toma de decisiones y contribuir
a la transparencia
y rendición de cuentas de los recursos asignados, incrementando tanto la calidad como el detalle de la
información financiera presentada por las entidades del sector público
de los distintos países” (Escuela
de Auditoría, 2019).
2.6.
Guía práctica del activo fijo
La Contraloría elaboró la denominada «Guía práctica del
activo fijo», con el fin de entregar
«apoyo, orientación y colaboración, para fortalecer la administración, control,
resguardo, uso-tenencia, contabilización y presentación del activo fijo en
los estados financieros». Este documento está en el marco de las NICSP y es un intento por adscribir a dicha norma
internacional, estableciendo la estructura guía para las instituciones públicas
en torno a cuatro ejes:
1) diagnóstico. Mediante
el cual se señala que la autoridad del servicio disponga una autoevaluación objetiva del estado
del activo fijo de la entidad para obtener resultados a priori de las actividades a desarrollar;
2) preparación. En
la cual se debe realizar el plan de acción y prever la correcta administración de recursos físicos y de
recursos humanos, considerando también la estructura organizacional;
3) la implementación. En que se ejecutará el levantamiento de inventario y todas las actividades del plan de acción
realizado, cubriendo cada arista relacionada al activo fijo y ajustes
necesarios para la representación en registros contables y;
4) el seguimiento/monitoreo. Corresponde un trabajo a nivel de jefe de administración y finanzas, de auditoría interna, jefe de
contabilidad y encargado de activo
fijo, así como también de toda acción realizada, aplicación
y correcciones (Contraloría, 2020).
La Contraloría, identifica tres maneras de realizar
el inventario:
1)
inventario ciego: no hay información, por lo que se deberá indicar
tanto el bien como el detalle
de estos;
2)
inventario abierto:
en este tipo de inventario el sistema indica
el bien y el detalle de este, procediendo a validar que la información sea correcta;
3)
inventario mixto: corresponde a una mezcla de los dos anteriores (Contraloría, 2020).
De lo anterior, se desprende una sencilla pero importante
conclusión: si no hay información
sobre los bienes, así como tampoco un detalle, debe hacerse el proceso de inventario para controlar los bienes.
En el apartado del control, es necesario realizar tareas
como verificar la existencia de la “hoja mural”,; la codificación o inscripción de los
bienes con las correspondientes placas individuales descriptivas, obedeciendo al Artículo
8 de la normativa mencionada en el punto anterior; montos
mínimos de activación de inventario, que consiste en verificar
los ítems señalados en cuanto a la diferenciación entre bienes de consumo (bajo las 3 UTM) y aquellos que
son inventariables; verificar
bienes no inventariados y registrados; verificar
los auxiliares para su contabilización; informe técnico-financiero de avance; la depreciación
del activo fijo; verificación del método de depreciación y que se realice en la misma unidad operativa (área
transaccional) en la que se registra el activo;
la confirmación en caso de que corresponda con el Ministerio de Bienes Nacionales, CBR y el SII; bienes
entregados o recibidos en comodato que se encuentren
en los registros auxiliares ni en la contabilidad del servicio; bienes recibidos en donación; bienes destinados
bajo la denominación de destinación y/o
reasignación, y; entre otras relacionadas con bienes inmuebles y de otra categoría (Contraloría, 2020).
En cuanto al resguardo, la Contraloría sugiere considerar
las cauciones y constatar
que los bienes que administra o utiliza el servicio cuenta con estas para asegurar su uso, estado y conservación, así como también la verificación de que el servicio cuente
con medios para velar por su buen uso, mantención y condiciones de los bienes que componen su
activo fijo, velando así por la seguridad del bien: su no duplicidad y procedimientos plasmados en
manuales que estipulen cada acción a seguir en la correcta administración de bienes (Contraloría, 2020).
En cuanto al uso, la Contraloría sugiere
verificar el estado de los bienes durante
la toma de inventarios, es decir, identificar
aquellos que en la inspección se encuentren en mal estado o deteriorados e identificar mediante
procedimientos disciplinarios el motivo de su estado si corresponde, asegurar que las
resoluciones estén acorde a la normativa, castigar por los bienes en mal estado y
proceder a su baja. También sugiere implementar una bodega de excluidos, el cual es un lugar para los bienes que la autoridad administrativa ha excluido de la actividad
institucional y que exista un control de estos (Contraloría, 2020).
Para el correcto seguimiento y monitoreo, la Contraloría
instruye a realizar revisiones
constantes por parte de la Unidad de Auditoría Interna de las instituciones para
poder verificar el cumplimiento de las acciones comprometidas durante el proceso de diagnóstico, así como también
la comunicación permanente entre los actores en el ámbito del activo fijo (Contraloría, 2020).
3. Marco metodológico
3.1.
Objetivos y metodología
El objetivo general es realizar un análisis de la gestión de
inventario de bienes en instituciones
del sector público de Chile, del cual se desprenden los siguientes objetivos específicos:
1)
identificar el estado del arte del control de inventarios en la administración de bienes del sector público
chileno;
2)
identificar cómo se lleva a cabo en la práctica
el control de inventario de bienes muebles actualmente en instituciones del sector público de Chile;
3)
proponer y desarrollar propuestas en relación
con la gestión de inventarios en el sector público.
3.2.
Metodología
La metodología utilizada
es de carácter cualitativo, orientada a profundizar casos específicos. Su preocupación es
cualificar y describir el fenómeno a partir de rasgos determinantes, según sean percibidos por los elementos mismos que están dentro del estudio (Bernal,
2010). El alcance es exploratorio, debido a que
se examina un tema poco estudiado como la toma de inventario de bienes muebles, en el sector
público en Chile.
Como se especifica la Ilustración 2, el presente
estudio tiene un enfoque cualitativo, realizando la revisión bibliográfica para cumplir el primer objetivo,
la realización de entrevistas para cumplir el segundo y, con la
integración de ambos, realizar el
análisis de los problemas encontrados, para de ese modo, cumplir el tercer objetivo señalado.
Ilustración 2.
Lineamientos de la investigación
Fuente: elaboración propia.
El razonamiento lógico para entender el fenómeno estudiado
será de carácter inductivo y, dada la naturaleza cualitativa de la investigación, dicho método obliga a conocer con mayor profundidad el campo analizado, mediante las similitudes que se puedan ir presentando
para lograr entender los procesos, cambios y experiencias en torno a la temática
planteada (Hernández Sampieri
et al., 2010).
Se identificó como variable dependiente el control de
inventario de bienes muebles en instituciones del sector público en Chile y; como independientes:
1) Elementos constituyentes del proceso.
Se intentará analizar
las herramientas que se utilizan en la
toma física de inventario de bienes, tales como las tecnologías —automatizado, semiautomatizado
o manual—, la cantidad de bienes de la institución, los costos de la realización de inventarios y
las capacitaciones.
2) Conocimiento de la normativa. Se destacarán aspectos como la periodicidad de la realización de
la toma de inventario de acuerdo con la normativa vigente, el conocimiento de esta y su efectividad.
3) Estructura de la organización. Recopilará aspectos como el área que realiza esta gestión, la exclusividad de funciones de quien toma el
inventario y la cantidad de personal para realizar el inventario.
4) Controles o auditorías. Se intentará
revelar si efectivamente se realizan controles internos
o externos.
5) Análisis del proceso. Identificar cuáles son las virtudes, problemas, desafíos, planteamientos de mejora interna
y relevancia de la toma de inventario dentro de la institución.
6) Relevancia de la modernización. Se intentará reflejar la relevancia y
necesidad de modernización que perciben los
entrevistados en relación con la toma de inventario de bienes muebles
en el sector público.
Ilustración 3.
Variables y método para su estudio
Fuente: elaboración propia.
Las preguntas deben estar alineadas
con las variables independientes presentadas anteriormente, para así codificarlas y materializarlas en áreas temáticas. Luego, mediante la
triangulación de datos, se podrán obtener datos cualitativos y realizar
representaciones para describir, clasificar e interpretar la
información obtenida en relación con el análisis de las
variables. Según Creswell (1998), el
análisis puede ser visto como un espiral, en el que se cubren varias facetas o diversos ángulos
del mismo fenómeno
de estudio, lo cual será utilizado al momento de
ejemplificar y relacionar los resultados obtenidos (Hernández Sampieri et al., 2010).
Tabla 1.
Áreas temáticas y orientación de la pregunta
a realizar
|
|
 |
|
Variable
|
Temática
|
Orientación de la pregunta
|
|
Elementos constituyentes del proceso
|
Método ocupado
|
Identificar de qué manera
se realiza la toma de inventarios en la institución: automático, semiautomático o manual.
|
|
Cantidad de bienes
|
Identificar
la cantidad de bienes inventariables en la institución.
|
|
Costo de realización
|
Identificar el mayor costo de la realización de inventario de bienes
muebles en la institución.
|
|
Capacitación
|
Identificar
existencia capacitaciones relacionadas.
|
|
Conocimiento de la normativa
|
Periodicidad
|
Identificar aproximadamente cada cuánto tiempo se realiza
la toma de inventario de bienes
en la institución o área.
|
|
Conocimiento del
reglamento
|
Identificar el conocimiento sobre
el reglamento mediante
el cual se rige la gestión de bienes en su institución.
|
|
Efectividad de la normativa
|
Identificar
la efectividad
de la
normativa vigente.
|
|
Estructura de la organización
|
Área que realiza la gestión
|
Identificar en qué área recae la función de control y gestión
de inventario de bienes
de la institución y personas encargadas.
|
|
Exclusividad de funciones
|
Identificar
exclusividad de funciones.
|
|
Cantidad de personal
|
Identificar capacidad del personal para la realización de la toma de inventarios.
|
|
Controles o auditorías
del proceso
|
Control interno
y externo
|
Identificar existencia de auditorías internas
o externas en el control
de inventarios de la institución.
|
|
Análisis del proceso
|
Virtudes
|
Reconocer aspectos positivos en la toma de inventario actual
en la institución.
|
|
Problemas y desafíos
|
Reconocer problemas y desafíos en el control
de inventarios de la institución.
|
|
Mejora interna
|
Identificar existencia de planteamientos internos para una mejora
en la gestión
de control de inventarios en la institución.
|
|
Relevancia
|
Identificar la relevancia del control de inventarios y la gestión de bienes muebles
de una institución.
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Modernización
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Factibilidad
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Identificar factibilidad de la aplicación de iniciativas de modernización.
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Relevancia
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Identificar relevancia de modernizar en materia de gestión de bienes y control de inventarios.
|
Fuente: elaboración propia.
La muestra para representar una parte del sector público se
determinó con un total de diez
instituciones públicas a las cuales, les es aplicable la normativa del decreto Nº 577 de 1978, del Ministerio de Tierras y Colonización.
Ilustración 4.
Instituciones escogidas
para el análisis
Fuente: elaboración propia.
Si bien podrían entenderse como muestras homogéneas entre
sí, por los parámetros
relacionados al formar parte del sector público y estar sujeta a la normativa vigente en el control de
inventarios, en realidad lo que se pretende es
tener una muestra diversa o de máxima variación, “siendo utilizada para
mostrar distintas perspectivas y
representar la complejidad del fenómeno estudiado y documentar diversidad para localizar diferencias y coincidencias, patrones
y particularidades” (Sampieri, Fernández, & Baptista,
2010).
4.
Resultados
4.1.
Revisión de la normativa de la gestión de bienes muebles
Ilustración 5.
Normativa vigente
en el control de inventario de bienes en el sector
público de Chile
Fuente: elaboración propia.
El estado del arte de la gestión de bienes muebles en el
sector público se representa en 5 principales ejes:
1)
el rol de la Contraloría,
2)
el vigente decreto
Nº 577, de 1978, del antiguo Ministerio de Tierras y Colonización,
3)
las NICSP,
4)
lo que se señala brevemente en el Manual de transparencia del sector público
y
5)
la reciente Agenda de Modernización.
El decreto Nº 577, de 1978, posee aspectos desactualizados y
procesos que entorpecen el principio de celeridad de la función
pública, como por ejemplo, el proceso de baja de bienes por donación,
ya que se debe cumplir con una
serie de requisitos mediante resoluciones y actualizaciones. Por otra parte, no se constatan gestiones actuales como la
entrega de bienes en calidad de comodatos, el cual es utilizado con frecuencia en instituciones públicas.
Al ser una normativa con más de cuarenta años de antigüedad,
ignora la incorporación
de tecnologías que permitan actualizar el inventario de manera expedita;
es más, estipula que las instituciones deben obedecer el principio de
«colocar una hoja mural» que refleje los bienes en cada
dependencia, lo cual se contradice
con las iniciativas de «cero papel» que se están implementando en el sector público
en Chile.
En cuanto a la Contraloría, se deben realizar
auditorías de carácter
externo respecto al control de
inventario de bienes en el sector público, puesto a que éstos forman parte del patrimonio del Estado y, en su rol
fiscalizador, debe vigilar el
correcto uso y administración de ellos. Ahora bien, la Contraloría ha tenido iniciativas positivas en cuanto a la
implementación de las NICSP para aportar en un
mejor control contable de los bienes, así como también la implementación de un manual general que sirva de instructivo
a los servicios públicos, no obstante, se contradicen y estancan con lo señalado
en el actual Decreto que rige el control de bienes muebles, dificultando así la labor de la Contraloría en esta materia.
Existe además el imperativo ético de la correcta administración y resguardo de bienes que plantea el Manual de
Transparencia, el cual, si bien se estipula respecto a los bienes que forman patrimonio del Estado, se contradice
con una
normativa que no genera espacios ni facilita un correcto control de bienes muebles en el sector
público de Chile.
Comparando el análisis
documental con el «control de inventario de bienes muebles en el sector
público de Chile», se concluye que el país tiene una normativa antigua e incompleta,
desactualizada y que dificulta la incorporación de tecnología, todo lo cual repercute negativamente en la administración de bienes.
En conclusión, el ciclo de vida de los bienes
se ve fuertemente afectado y se
incurre en un uso ineficiente de recursos públicos. Pueden producirse adquisiciones innecesarias, propensión a la corrupción, erigir barreras a los intentos de incorporar tecnologías que
faciliten el manejo de bienes. Por último, se impide generar valor público mediante el reciclaje de bienes, los
cuales podrían
ser entregados a organizaciones de la sociedad civil para su uso y así ayudar al cumplimiento de sus objetivos.
4.2.
Resultados de las entrevistas realizadas
Luego de realizar entrevistas, se obtuvieron los siguientes resultados:
Tabla 2.
Síntesis de resultados basado en las entrevistas realizadas
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SÍNTESIS DE RESULTADOS
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Variable
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Conceptos claves
|
Dificultades encontradas
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ELEMENTOS CONSTITUYENTES DEL PROCESO
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Levantamiento manual;
alta cantidad de bienes en relación al tamaño de la
organización; multiplicidad de funciones; software deficiente; falta de
presupuesto para capacitaciones; apoyo en manuales de procedimientos.
|
Toma manual propenso al error humano;
usos distintos de análisis; no se usan tecnologías; inscripción de placas con lápiz; alta cantidad de bienes; funcionarios con poca disposición;
recursos humanos
escasos; software deficiente; falta de presupuesto para capacitación en el ámbito contable y de levantamiento; manuales desactualizados.
|
|
CONOCIMIENTO DE LA NORMATIVA
|
Inventario
anual, semestral; dificultad en salud y direcciones regionales; decreto
Nº 577, NICSP; manuales de procedimientos; normativa obsoleta, sin espacio para tecnologías, excesivos trámites, dificultad para baja de bienes, vacíos legales.
|
Normativa
es difundida por voluntad, dada la falta de
capacitaciones. Los manuales si bien son un buen medio
para poder mejorar y guiar los procedimientos para la toma de inventario de bienes, en muchos casos no están actualizados y requieren incorporar aspectos que la normativa no
posee.
|
|
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
|
Inventario diseccionado en áreas distintas, pocas instituciones con cargos dedicados exclusivamente, personal insuficiente, multiplicidad de funciones, gasto de recursos
en búsqueda de personal adicional.
|
Se
detecta que en la mayoría de los casos no hay áreas exclusivas para el control
de inventario de
bienes; el personal encargado de dicha
labor posee multiplicidad de funciones extras
y; el personal de las instituciones en muchos casos no da abasto con la cantidad de labores a
realizar.
|
|
CONTROL INTERNO Y EXTERNO
|
Auditoría interna, auditoría externa, auditoría al control
de inventario, a las hojas murales y a sistemas informáticos
|
El control interno y externo se realiza en base a un decreto
que se encuentra desactualizado; la fiscalización se realiza meramente
en el acto contable y no de procedimientos; las
observaciones de las auditorías se resuelven, sin mayor ganancia de mejoras.
|
|
ANÁLISIS
DEL PROCESO
|
Centro
de costos, adopción de NICSP, área dedicada, orden, control, coordinación, personal escaso,
planchetas débiles, tecnologías ineficientes, falta de compromiso, alto error humano, propuestas de mejora,
fortalecimiento del área,
temática relegada, valor
público.
|
El
proceso se realiza sin mayor relación con los sistemas contables actuales del Estado, como por ejemplo SIGFE;
además, se reconoce
que el proceso
es una temática relegada a nivel general
en las instituciones y; las propuestas internas que, si bien se han conversado, en su mayoría
no se logran materializar.
|
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MODERNIZACIÓN
|
Modernizar normativa, procedimientos, automatización, disminuir carga laboral, gestión documental, facilitar alta y
baja de bienes, implementar tecnologías,
facilitar ciclo de vida de bienes, cumplimiento de objetivos institucionales.
|
La normativa antigua vigente
no da espacio a la modernización y mucho menos al uso de
tecnología, por lo tanto,
se presenta una fuerte resistencia al cambio en la
incorporación de nuevas iniciativas. La agenda
de modernización vigente
no contempla aspectos relacionados al control y fin
de los bienes,
sino que está más orientado a la adquisición de éstos mediante
las reformas a las compras
públicas.
|
Fuente: elaboración propia.
4.3.
Elementos constituyentes del proceso
En cuanto a las tecnologías o método ocupado, se
constató que en las instituciones analizadas se realiza la toma de inventarios de forma manual,
verificando en terreno cada bien y capturando la información mediante
códigos de
barras y «a puño y letra». El traspaso de esta información en algunas instituciones se
realiza directamente hacia un software de desarrollo interno, a una hoja de cálculo
de Excel, un sistema ERP —como SAP—, lo que se catalogaría como semiautomático
en el análisis y no en la toma. Resulta llamativo que en algunas instituciones se realizan las plaquetas con códigos de
barras, mientras que en otras se
imprimen números relacionados con cada bien y, en el caso del hospital entrevistado, en algunos bienes
se escribe con plumón el número que corresponde al bien mueble.
En cuanto a la cantidad de bienes de la institución,
se obtuvo que, entre todas, se posee un total de
11.528,4 bienes en promedio. En general, se tiene que las instituciones tienen una alta cantidad de
bienes muebles en relación con su tamaño, desconcentración
territorial y personal.
En cuanto a los costos de la realización del inventario de bienes,
se comprobó que distrae al personal
de sus otras funciones; los funcionarios no cooperan en la
revisión; se gasta mucho dinero en viajes a dependencias regionales; cuando hay muchos bienes se debe contar con más
personas para supervisarlos; hay información
imprecisa anterior que conlleva a que sea más difícil levantar el inventario; problemas de software en algunas instituciones; preponderancia de lo manual y
plazos acotados para levantamiento considerando el personal disponible.
En cuanto a las capacitaciones para el proceso
de toma de inventario, la mayoría no se han realizado y las que sí, ha sido gracias
a la voluntad de los directivos. En otro ámbito,
quienes deben realizar el inventario físico cuentan con multiplicidad de labores, y en
ocasiones los funcionarios no cooperan con el proceso de toma de inventario de bienes; se gasta
dinero en comisiones de servicios en direcciones regionales; la información suele
ser imprecisa; se cuenta también
con softwares deficientes que no se comunican correctamente con
sistemas contables; y existe poco presupuesto para las capacitaciones.
4.4.
Conocimiento de la normativa
En cuanto al conocimiento de la normativa, en la mayoría
de las instituciones se conoce el decreto Nº 577, de 1978, las NICSP y los manuales
internos, reconociendo
en su mayoría mayor importancia a las NICSP dispuestas por la Contraloría —que se están implementando—.
En varias instituciones se otorga mucha relevancia a los manuales
de procedimientos, incluso
en algunas se reconoce la necesidad de actualizarlos para llevar un mejor conocimiento.
La mayoría reconoce que la difusión del decreto Nº 577, de
1978, ha sido por voluntad de los directivos, más que por otra razón, dado que se
considera antiguo y con vacíos frente a la realidad
actual.
En cuanto a la efectividad de la normativa, se tiene
que en este aspecto parece haber un
consenso al respecto de la normativa, dado que se considera obsoleta, con conceptos no aplicables como el de solicitar reiteradamente al Ministerio de Bienes Nacionales
la realización de baja de bienes, lo que se contradice con el principio de celeridad de los procedimientos administrativos. Además, se reconoce una excesiva cantidad de
procesos burocráticos y no contempla casos como la actual pandemia, en el cual los funcionarios deben
trabajar desde
casa y muchos deben tener consigo bienes para la realización de tareas. Además, no se toman en cuenta los bienes
en calidad de arriendo o comodatos, no
está actualizada respecto a las NICSP, se debiera mejorar el ámbito de las donaciones, deja procedimientos sujetos a
la especulación, no da espacio al uso de
tecnologías, demanda demasiado uso de papel y no presenta comunicación con el sistema actual SIGFE.
Se pudo constatar
que si bien muchas instituciones conocen la normativa
y la periodicidad en la que deben
realizar la toma de inventarios, obedecen más a sus procedimientos
internos que resultan ser más efectivos y sin tantos espacios a las dudas como se refleja en el decreto Nº 577, de
1978. En otro aspecto,
las NICSP se han enseñado de manera constante en las instituciones por la Contraloría, no obstante, las instituciones reconocen que la normativa es obsoleta y no da cabida a nuevas
tecnologías para facilitar la toma de inventario, no contemplando ámbitos como el arriendo y comodato de
bienes o contingencias como qué hacer en caso de pandemias.
La normativa desactualizada a los tiempos
actuales repercute negativamente en el control de inventarios en el sector público, dificultando dicho proceso. Las instituciones públicas
son conscientes de ello, por esto le dan relevancia a la creación de manuales de procedimientos que no dejen
espacios a dudas a diferencia del decreto
Nº 577, de 1978.
4.5.
Estructura organizacional
En la mayoría de las instituciones consultadas, la
responsabilidad recae en áreas relacionadas a la administración y finanzas, servicios generales,
adquisiciones, infraestructura y
áreas relacionadas a bienes y servicios. Sólo en tres de los diez casos consultados, se tiene un encargado
exclusivo del control de inventario y activo fijo.
Las instituciones, en su mayoría, consideran insuficiente el
personal disponible para llevar a cabo el control de inventario de sus bienes
muebles. En aquellas
que
sí consideran que dan abasto —en tres casos de diez—, asumen
que lo realizan con un arduo y exhaustivo trabajo,
pese a tener una menor cantidad de bienes.
En síntesis, el control de inventario de bienes en el sector
público requiere tener una estructura
organizacional sólida, clara y concisa, que logre eficiencia en el área especializada, según se mencionó en
el marco teórico respecto al aspecto de
«estructura organizacional». La práctica refleja que no existe un área clara para categorizar la gestión y control de
bienes, solamente aproximaciones a sectores de abastecimiento, administración, finanzas, recursos humanos
y servicios generales.
4.6.
Control interno y externo
Se constató que efectivamente se realizan auditorías relacionadas a la actualización
del inventario y revisión de sistemas informáticos. En varias instituciones son controles internos
relacionados a la actualización de inventarios y el pegado de hojas murales que representen los bienes de
cada oficinal. En gran parte de las
instituciones se han realizado auditorías externas por parte de la Contraloría.
Ninguna institución está exenta de las auditorías internas y
externas, siendo relevante contar con sistemas actualizados y llevar un correcto control
de inventario
para recibir observaciones y/o sanciones. Como aspecto positivo y, desde la práctica, en todas las
instituciones existe algún tipo de control en esta temática, no obstante, no ha significado un cambio hacia un
correcto control de bienes.
4.7.
Análisis del proceso
Se reconocieron los siguientes problemas: falta de personal
y capacidades técnicas; alto error humano; movimiento de
inventario sin aviso; placas débiles; falta
de tecnologías eficientes; falta de comunicación con las NICSP y el SIGFE; dificultad para mantener orden y control;
poco compromiso de funcionarios y jefaturas;
falta de capacitaciones en toma de inventario, finanzas y procesos presupuestarios; poca trazabilidad entre unidades para llevar un control de inventario
eficiente. Los desafíos a su vez responden a lo anterior, intentando transformar los problemas en soluciones, siendo un factor adicional la modernización.
Unánimemente, todas las instituciones han propuesto de manera interna, y en colaboración con jefaturas, diferentes planteamientos de mejoras, los cuales albergan aspectos
como exigir pólizas
de fidelidad funcionaria a los trabajadores, definir centros de costos más pequeños, adoptar formularios para
movilizar bienes, potenciar la relevancia del área,
capacitar al personal, mejorar los
procesos de altas, bajas y control de bienes, incluir mejoras tecnológicas, reingenierías en la gestión
de bienes, actualización de manuales, intentos
de abrir cupos para incluir
personal dedicado exclusivamente al área de bienes y modernizar las plataformas para el sistema
de control de bienes.
Las instituciones consideran relevante el control de
inventario de bienes y, más allá, la gestión de bienes muebles
en las instituciones públicas, explican
que una mala gestión implica
consecuencias negativas económicas para el Estado, generando
desperdicios y gastos
en bodegaje.
Las propuestas de mejora, si bien han existido en la mayoría
de las instituciones, no se han materializado, puesto a que depende de la voluntad de los
directivos públicos que usualmente enfocan
su atención en otras áreas.
4.8.
Necesidad de modernización
En algunas instituciones de carácter más político, no se han
realizado iniciativas de modernización,
pero sí esfuerzos en la digitalización. Muchas instituciones entrevistadas consideran que la función debiese ser exclusiva,
además de ir de la mano con una actualización de los
procedimientos dentro de la institución, aportando agilidad
y reducción de excesiva burocracia en pos de entregar mejores servicios a la sociedad. Por otra
parte, un sistema automático aportaría en
que se utilicen menos horas hombre en el levantamiento físico y se utilicen más esfuerzos en el proceso analítico, así
como también en el alta, traslado y baja.
La relevancia de modernizar, recae en actualizar la
normativa e implementar códigos
digitales para registrar bienes, para así disminuir la toma manual y los errores
que conlleva, optimizando el trabajo. Si bien la modernización es parte del presupuesto anual
hay que contar
con un buen uso de activos mediante
la tecnología y el conocimiento específico para realizar tareas. Se
consideró relevante
que el hecho de modernizar el control de bienes sea una tarea trascendental más
allá de lo ético, y que apunte a la redistribución, otorgándole así una buena vida y fin al bien, mediante
una donación ordenada
4.9.
Síntesis de problemas
Para poder constatar los principales problemas encontrados,
se presentará a continuación un
diagrama de Ishikawa basado en las experiencias recolectadas mediante
la realización de las entrevistas cuyos resultados se expusieron precedentemente:
Ilustración 6.
Diagrama de Ishikawa respecto
a los principales problemas encontrados en el control
de bienes
Fuente: elaboración propia.
Ante el problema encontrado se constataron seis espinas principales:
1) Elementos constituyentes del proceso. La toma de inventario de bienes se hace de forma
manual, lo que conlleva al riesgo de cometer errores.
También la
cantidad de bienes es alta, independiente de su tamaño, y el personal no se dedica exclusivamente a dicha labor.
Por último, no se realizan capacitaciones en el área de
gestión de bienes.
2) Conocimiento de la normativa. Se identificaron tres aspectos: no existe difusión de la normativa vigente y, cuando
se realiza, es de manera
voluntaria y por parte de los directivos públicos; los manuales se encuentran en
su mayoría desactualizados, siendo un elemento clave para la organización del trabajo y
aprendizaje de los pasos a seguir en el proceso de toma de inventario de bienes, puesto que, en
algunos casos, dicho documento contemplaba
procesos que la normativa no posee; y el hecho de que la difusión sea voluntaria, deja a la discrecionalidad de quien ejerce el mando
en el área la propagación de la normativa vigente, siendo un factor de
riesgo si no se considera relevante realizarlo.
3) Estructura de la organización. Se pudo constatar que no existe en ningún caso un área general que conozca del control de bienes, sino que siempre
es una función anexa a otra como adquisiciones, contabilidad, servicios generales,
entre otros, quitándole así relevancia a la especialización de esta labor. Además, quienes
realizan el control
de inventario poseen muchas tareas adicionales que no les permiten
realizar el levantamiento en el tiempo requerido, o bien no dan
abasto con la cantidad de bienes que deben controlar.
4) Controles internos y externos. Se identificó que si bien los controles son periódicos, estos no generan un cambio en las instituciones,
dado que se realizan observaciones, pero sin propuestas claras de mejora,
así como también se fiscalizan los bienes en su
ámbito contable y no en el proceso físico de actualización. Por último, el control está basado en un
decreto bastante desactualizado, por lo cual se constatan
aspectos como verificar
la hoja mural, siendo que en muchos servicios es un sistema obsoleto y
sin mayor importancia.
5) Análisis del proceso. Se constató que no existe una relación entre los sistemas informáticos con los sistemas
contables del Estado.
Si un servicio
quiere implementar un sistema nuevo mediante la adquisición de un
software informático, el sistema seguirá siendo semiautomático puesto que no se integra con los estatales.
La temática ha sido bastante
relegada en las instituciones,
siendo la toma de inventario un proceso que se suele postergar dado que, tanto para funcionarios como para directivos, en general no resulta
ser una labor
importante.
6) Modernización. Si bien todos los servicios consideran importante llevarla a cabo para poder mejorar los sistemas de
control de bienes y levantamiento de inventarios, se dificulta porque la actual normativa no contempla la implementación de
sistemas más eficaces y eficientes mediante el uso de tecnologías. Además, existe cierta resistencia al cambio y la agenda actual de modernización contempla aspectos
relacionados con la adquisición en materia de bienes, no mencionando otras partes del ciclo de vida de un bien.
5.
Propuestas de mejora
5.1.
Automatización y capacitación
A partir del análisis realizado, se pudo constatar que el
Estado posee una gran cantidad de
bienes, se poseen sistemas manuales para la toma de inventario y, no se cuenta con procesos de capacitación que permitan un correcto control.
Si se focalizaran los esfuerzos a nivel operativo
en al menos buscar formas
de automatización de inventario y análisis de bienes y, realizar
capacitaciones para cumplir una
función sin espacio a errores y dudas, se podría considerar como un gran avance hacia una buena
gestión de bienes en el sector público, aportando en otorgar una buena vida útil, mantención y posterior baja a cada uno,
cumpliendo así con un correcto ciclo de vida de los bienes. Dicha medida, podría perfectamente repercutir a nivel
operativo, táctico y estratégico, si se implementa de manera ordenada
y con apoyo de la jefatura correspondiente.
5.2.
Difusión y conocimiento
Las diferentes funciones que se realizan dentro de una
organización en el sector público no sólo obedecen
al concepto de labor funcionaria, sino que también
se respalda en una normativa que implica pautas
para el cumplimiento de obligaciones.
Ante una normativa que, redundantemente se ha declarado como antigua, con espacios vacíos no contemplados en la actualidad, procesos manuales, excesivas tramitaciones, según lo que se
recopiló en la información extraída de las entrevistas realizadas, una de las herramientas que más lugar ha ocupado
en relación al control de bienes son los manuales
de procedimientos, ya que en estos usualmente se suele incorporar
información no contemplada en la normativa
vigente, así como también facilitar el paso a paso de cada proceso que, en muchos casos, son largos y con
varios pasos, principalmente cuando se trata
de baja de bienes muebles (se necesita tramitar resoluciones que a su vez estén alineadas con el control de
inventario correcto y, finalmente, tramitar su
baja según su naturaleza).
Es por lo anterior, que la actualización de manuales de procedimientos incorporando
aspectos no contemplados en la ley y la difusión de aspectos claves de la normativa vigente
mediante presentaciones, boletines, correos, charlas,
capacitaciones internas, para todas las personas que trabajan en el sector público, aportará a concientizar en
la facilitación y cooperación en un buen control y resguardo de bienes.
De dicha manera, se podrá efectuar un conocimiento a nivel
operativo y táctico, que también puede ser condicionado por las decisiones
estratégicas que tenga el
directivo público, las cuales debiesen estar siempre orientadas a la eficiencia en el uso y resguardo de recursos.
5.3.
Claridad en la estructura y las funciones
El diseño de una institución pública influye en los procesos
de gestión en todos sus niveles y ámbitos, en este caso, en el control de bienes muebles.
En las organizaciones,
debe existir una relación entre áreas, que permita una sinergia entre las personas
que forman parte de ellas, de manera coordinada y respetando, entre varios aspectos, la racionalidad estructural, es decir, aquella
que permite el cambio de las personas que conforman
la organización, sin afectar su normal funcionamiento;
también las actividades y responsabilidades diferenciadas, en relación
al logro del objetivo del trabajo diferenciado y coordinado.
Como otro punto a recordar, la organización consta de
elementos básicos como la estructura, los recursos y sistemas operativos, entendidos como políticas, normas y procedimientos. Para este punto es necesario
relacionar que
los bienes permiten el logro de objetivos y son una parte
fundamental en las organizaciones,
por lo tanto, la claridad de funciones y coordinación entre áreas resulta fundamental para un diseño que
permita una buena gestión de bienes muebles
En primer lugar, es relevante que el encargado posea esta
función como labor exclusiva, respetando así las relaciones de responsabilidad, autoridad, dependencia y especialización, pero evocado en la identificación de las actividades o
subfunciones fundamentales como la identificación y clasificación de actividades y la departamentalización.
Para este punto, es necesario definir a nivel
estratégico qué área es la más atingente al control de inventario de bienes, la cual, desde el análisis
recabado, sugiero que puede funcionar
ligada al área de
adquisiciones, si no es como parte de ella, de manera particular, con especial coordinación con compras y contabilidad,
debido a que muchos bienes poseen un valor contable
sujeto a depreciación.
Un buen diseño organizacional, siempre
contemplará funciones demarcadas que permitan la
especialización del trabajo, por ello es importante que a nivel organizacional los perfiles de cargo -no sólo de la mencionada área- estén claros
y no dejen espacio a dudas, puesto que de dicha
manera se evitará la duplicidad de
funciones y se podrán efectuar mejores diagnósticos futuros que impliquen repercusiones positivas a la institución:
la cual debe adaptarse al cambio y al cambiante
contexto externo, puesto que es un sistema abierto en interacción con el entorno.
5.4.
Control efectivo
Como se mencionó anteriormente, el control es una parte
fundamental en el sector público, no
solo por el mero cumplimiento de la normativa vigente, sino porque aporta
en la mejora de procesos
y monitoreo del funcionamiento correcto
de éstos. Existe un control a nivel operativo y, se
ha mencionado a lo largo de la investigación:
el control de inventario de bienes. Este ha quedado demarcado en el aspecto más operativo, ahora bien ¿qué
sucede con el “control del control”? Sencillamente, se manifiesta de dos formas: control interno y externo.
El control interno
se realiza constantemente, al igual que el control
externo, pero
¿qué sucede con los efectos del control mencionados en
relación a que permita mejoras? En
los casos consultados, no fue así, incluso documentando que los esfuerzos se centraron en resolver las
observaciones realizadas, usualmente en el ámbito contable.
A nivel táctico,
es necesario que el control
funcione de acuerdo
a la adopción de medidas
en pos de una mejora continua en el control de bienes, es decir, que aporte positivamente a realizar
planteamientos internos que se materialicen en
propuestas que aporten
valor agregado al funcionamiento del área. Los controles
internos debiesen aportar
no sólo en un ámbito contable, sino que también
respecto al levantamiento físico y, que las observaciones, sean
traducidas en propuestas de mejora. Por otra parte, a nivel estratégico, mediante
el control de la
Contraloría, es necesario que la fiscalización esté orientada, al igual que en
el de carácter
interno.
5.5.
Relevancia
El ciclo de vida de los bienes contempla cuatro aspectos
esenciales: la necesidad de
adquirirlo, la compra, la administración y la baja. La necesidad de adquisición toma relevancia
cuando se compran bienes a consecuencia de una anterior mala administración,
incurriendo inevitablemente en un mal uso de recursos públicos, que son siempre escasos.
Cuando se habla de análisis
del proceso, se debe tener en consideración que resulta ser transversal a todos los
niveles expuestos: operativo, táctico y estratégico.
Por una parte, es importante darle más relevancia a la toma de inventario de bienes y no sólo entre
aquellos que realizan la función, sino que principalmente
en los directivos públicos y todas las personas de la institución. La función de controlar el inventario de
bienes es relegada y no se le presta la atención
que debiera, por lo tanto, es importante que la toma de inventario de bienes y el control
en general de estos sea visto como una temática igual de importante que las adquisiciones.
El contexto actual requiere una comunicación más expedita
dentro del gobierno, que posea coordinación con los sistemas
contables que se están implementando a nivel Estado,
así como también
realizar una síntesis
de las propuestas internas que realizan los
funcionarios públicos, puesto que se logró constatar que en todos los lugares se han planteado mejoras
en distintos ámbitos, no obstante muchas de ellas no se han concretado, debido a la falta de compromiso a nivel directivo y
gubernamental en el control de los bienes que conforman el patrimonio del Estado y, por lo tanto, de todas las personas.
5.6.
Modernización transversal
El ciclo de vida de los bienes, como se ha mencionado, posee
varias etapas, siendo la adquisición
a la que se le ha prestado más atención mediante la reforma de ChileCompra a comienzos del
presente siglo y, con las medidas propuestas
en la actual agenda de modernización del Estado. No obstante, los bienes poseen
otras fases importantes en su ciclo
de vida, que también debiesen
ser tomadas en cuentas cuando
de modernización se trata.
5.6.1.
Normativa
Como se mencionó en la revisión de la normativa, se pudo
constatar que el decreto Nº 577, de 1978, que rige el control de bienes en el sector público, posee
aspectos poco actualizados y con una cantidad demandante y
alta de procesos que entorpecen la celeridad de la función
pública.
Como piso mínimo,
la actualización de la normativa
debiese contemplar la sugerencia y facilitación para usar nuevas tecnologías para el análisis
de bienes, dado
que éstos se deprecian y están sujetos a mantenciones, facilitar procesos de baja de bienes, que según se
documentó mediante las entrevistas, actualmente poseen una excesiva
cantidad de procesos
que restan eficiencia.
Una normativa actualizada debiese adecuarse al contexto y
eliminar, por ejemplo,
el uso de hojas murales para reflejar los bienes de cada oficina, puesto que se opone a iniciativas como «cero papel» y a las propuestas de mejoras en la gestión documental incluidas
en la Agenda de Modernización del Estado.
Como sugerencia, se podría consultar a las instituciones
públicas respecto a las propuestas de mejora que poseen, dado que sí las hacen.
Incluso si estas no se materializan, es necesario aprovechar
la información que desde la práctica pueden ofrecer
los funcionarios públicos.
Por último, resultaría beneficioso integrar las NICSP en relación con el control
de inventario de bienes, para que así la Contraloría pueda cooperar
positivamente en el proceso de la creación de
una nueva normativa.
5.6.2.
Implementación de tecnologías
Como una buena iniciativa a proponer en este apartado, es
importante que el control de bienes
sea efectuado de manera eficiente, debido a que en varias organizaciones el personal encargado posee
multiplicidad de funciones y, la realización
manual conlleva mayor tiempo y propensión al error humano. Es por lo anterior,
que se ha decidido como propuesta la implementación de tecnologías en dos ámbitos: control físico de bienes y análisis.
5.6.3.
Control físico de bienes:
Como propuesta, el Radio Frequency Identiflcation —RFID—
es un sistema que realiza identificaciones mediante radiofrecuencia, siendo una herramienta eficiente que realiza la toma de inventario
de manera completamente automática: garantizando eficiencia y efectividad. Los sistemas de identificación
son empleados
para manejar información relativa a personas y objetos, utilizando formas magnéticas,
ópticas, sonoras e impresas. Su uso está orientado al mundo privado (Almonacid Sáez, 2007). Actualmente, ha tenido más cabida la identificación por códigos de barras, pero en instituciones más grandes es recomendable la
implementación de una tecnología como el RFID, por la automatización que ofrece y la alta seguridad
que alberga (Ramírez
Lazón, 2006).
Ilustración 7.
Síntesis del funcionamiento de un sistema
RFID
Fuente: elaboración propia.
En la ilustración 7, se identifican los bienes con su
respectivo chip RFID, el cual emite
una señal pasiva que es captada por un handheld activo, el cual
actualiza automáticamente la
información en la nube con la base de datos adquirida, la cual se actualiza de inmediato en el
ordenador, específicamente en el software.
Por último, los cambios realizados en el proceso de análisis de
bienes se ven reflejados
automáticamente en la nube, por lo tanto, también en el handheld, siendo así un sistema totalmente automatizado.
Algunas mejoras identificables en este tipo de sistema son
el poder realizar etiquetas adaptadas para cada bien —metal, plástico,
colgante, entre otras—;
es una tecnología de casi el mismo valor en cuanto a etiquetas en
comparación con el código de barras,
más costoso en su levantamiento inicial, pero más beneficioso en el mediano y largo plazo; actualiza la
información directamente desde el handheld al sistema informático utilizado —es adaptable
a casi la totalidad
de sistemas—, de manera automática; establece una línea de base coherente; asigna y reasigna la ubicación de bienes de manera automática; en caso de equipos que requieran mantención periódica, se puede adjuntar información al respecto, permite subir fotografías del estado del bien y facilitar su administración.
En segundo lugar, es necesario focalizar esfuerzos en el
análisis de bienes. La mejor manera de modernizar este aspecto es mediante la implementación de un software que ofrezca una solución universal
en el sector público, adecuado
a la correlación con sistema contables que se utilizan actualmente en el Estado
—como SIGFE— y con funcionalidades estandarizadas, acordes a
los criterios centrales de depreciación, control,
mantenimiento y procesos de bajas.
En el caso anterior se propuso de manera específica dos tipos de sistemas para controlar el
inventario, en este caso no es posible sugerir un software en específico,
dado que las instituciones trabajan con sistemas informáticos adquiridos como SAP, Oracle,
entre otros, o incluso de elaboración interna.
Si bien los softwares son
costosos, pueden adaptarse
muchas veces a las necesidades del usuario —en este caso de
las instituciones públicas—, siendo factible la posibilidad de integrarlos a las plataformas de SIGFE,
compras públicas u otras utilizadas
en el ciclo de vida de los bienes. Un software que permita conexión y relación con el ámbito
contable, así como también que muestre advertencias sobre la mantención de, por ejemplo, aires
acondicionados, maquinarias, equipos, entre otros, podría dar una alerta para actuar rápidamente y efectuar un buen
control de bienes, aminorando costos, gastos en bodegajes, generando valor mediante la donación y
aportando a un ecosistema agradable para el logro de objetivos
de las instituciones públicas.
6.
Conclusiones y comentarios finales
La presente investigación surgió de la pregunta: ¿cómo se
llevan a cabo los controles de inventario de bienes muebles
en instituciones del sector público
en Chile? La cual fue respondida en dos ámbitos:
normativa y la práctica. Primeramente, la normativa es antigua y desactualizada y, en la
práctica, se reflejó mediante la recopilación de información de las entrevistas realizadas.
Los controles de inventario de bienes son área relegada
por los funcionarios y directivos públicos en la mayoría de los casos; se cuenta con poca cantidad de personal ante una
alta cantidad de bienes; multiplicidad de funciones; existen procesos manuales; desconocimiento
de una desactualizada normativa; inexistencia de capacitaciones; propuestas de mejora no materializadas; auditorías constantes a nivel interno y
externo; sistemas informáticos distintos inexistentes; irregularidades no tratadas como el traslado sin aviso de
los bienes; resistencia
al cambio; ambigüedad respecto al área que pertenece; excesiva cantidad de procesos; sin iniciativas de
modernización o cambio concretas. En respuesta a la pregunta,
el control de inventario de bienes se lleva a cabo de una
manera ineficiente, lo cual pone en riesgo el resguardo
correcto de los recursos públicos.
Dado que esta investigación surgió con la necesidad de
realizar una comparación entre el ámbito legal y práctico, es necesario reparar ambas esferas:
1) En el ámbito legal, sin duda evocó interrogantes de cómo se realiza el proceso de toma de
inventario de bienes en la práctica, dada la escasez de información encontrada, siendo quizás relevantes aspectos como
el rol de la Contraloría, las NICSP y
el decreto Nº 577, de 1978. Luego de constatar la rígidez normativa, las entrevistas realizadas mostraron que no
es respetada del todo y no por mero
desobedecimiento, sino por lo desactualizada que resulta ser, evocando así que las mejoras
en el proceso se tengan que realizar a nivel interno y voluntario, por parte de directivos y funcionarios.
2) La práctica no funciona del todo bien, incluso la mayoría de las
personas entrevistadas no tuvieron reparo
en reconocerlo, puesto
que la normativa en muchos
ámbitos no es más que «letra muerta» que no facilita el proceso, dado que no considera el uso de tecnologías y no pone foco en la eficiencia
y la eficacia.
Si uno se pusiera en el lugar de un funcionario, que trabaja
nueve horas diarias, que tiene que
lidiar con problemas contingentes, que posee funciones como controlar la
recepción de bienes, su traslado, realizar planillas e informes y, además te exigen controlar
más de cinco mil bienes de manera manual, es
imposible no empatizar con que, tanto
para el funcionario público, como para el resto, resulta ser una labor tediosa y,
por ende, dejada de lado, puesto a que incluso
la normativa se estancó y pasaron cuarenta y dos años sobre ella, sin ningún tipo de actualización relevante.
6.1. Comentarios finales
Es inevitable sentir que se ha cumplido el objetivo de
explorar un área poco estudiada como la gestión y control de inventario de bienes en el
sector público, la
cual sin duda ha dejado lecciones respecto a cómo funciona dicho sector en el ámbito estatal. La
máxima de aumentar la eficiencia en el Estado se contrapone de sobremanera al
analizar procesos particulares y, según lo estudiado, relegados que siguen formando parte de la gestión
en las instituciones públicas.
Una revisión en la gestión de bienes desde una mirada
estratégica, sin duda aportaría a la
materialización de iniciativas de mejoras en la gestión y control de bienes, lo cual repercutiría positivamente en el buen uso de los recursos fiscales, que forman parte del patrimonio
del Estado y, por lo tanto, de la ciudadanía.
Cabe resaltar que la muestra
presentada es de diez instituciones, por lo tanto, no es factible generalizar la imposición de mejoras como aplicables a todas las instituciones del sector público, por
lo tanto, es necesario ver este estudio como
un insumo para aquellas instituciones que se acojan a las características presentadas en la muestra
de la investigación.
Como reflexión, si los bienes públicos ayudan a las
instituciones a cumplir los objetivos
institucionales, ¿por qué no se les ha dado la importancia que requieren? Dicha
pregunta, pese a todo el análisis realizado, queda abierta a varias respuestas, aunque una aproximación
podría ser la priorización de las actividades en el Estado de Chile.
Como bien se ha señalado en la literatura, Chile ha optado
por adoptar medidas respondiendo a la cualidad de reactivo,
es decir, cuando se generan escándalos a gran escala, se adoptan de inmediato
medidas para poder solucionar el error incurrido,
siendo incluso muchas medidas de modernización realizadas a raíz de la respuesta descontenta de la ciudadanía.
Si se obedece dicha lógica, quizás se está a la espera de
que se destape algún escándalo a gran escala para actualizar la normativa y modernizar la
gestión para proteger
los bienes del Estado, aunque siempre es preferible apelar a aquellos funcionarios y directivos que, gracias a sus ganas de generar cambio, aportan día a día a que la labor pública sea
mejor para todos, para la construcción de un
Estado que oriente todos sus esfuerzos en garantizar el bien común de
todo un país.
7.
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