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MINISTERIO SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA. (2021).
«INTEGRIDAD, PROBIDAD Y TRANSPARENCIA EN CHILE.
TRES DÉCADAS DE AVANCES Y DESAFÍOS». MINISTERIO SECRETARÍA GENERAL DE LA PRESIDENCIA
Pablo Sepúlveda Moreno1
Introducción
El desarrollo de las políticas de integridad pública
y transparencia en Chile ha sido un proceso cuya trayectoria ha traspasado gobiernos y coaliciones
políticas, transformándose en una política
de Estado. Son más de 30 años en que Chile ha logrado robustecer su institucionalidad, siendo
pionero en Hispanoamérica en esta materia.
A lo
largo de esta historia, diversas instituciones públicas han ejercido sus atribuciones para la correcta
implementación de esta política. Es el caso de la Contraloría General
de la República, el Consejo para la Transparencia, Chilecompra y el Servicio Civil, órganos que, provistos de
autonomía, han incentivado la adopción de una cultura funcionaria de la probidad,
la apertura y la transparencia.
Esta publicación pretende responder las siguientes preguntas:
a)
¿cuáles son las principales reformas que Chile
ha realizado en los últimos 30 años?;
b)
¿qué factores han facilitado o han obstaculizado su desarrollo?; y
c)
¿qué desafíos aún tenemos pendientes como país?
En
ella se narra esta historia desde el punto de vista de la implementación de las políticas
públicas, situando la mirada sobre los actores institucionales.
1 Secretario ejecutivo de la Comisión
de Integridad Pública
y Transparencia.
Los
temas que aborda este libro son diversos y dan cuenta del avance logrado desde distintas
perspectivas, tales como:
1)
la probidad;
2)
la transparencia;
3)
la regulación del lobby;
4)
la prevención de los conflictos
de interés; y
5)
la labor de las instituciones públicas para la
integridad en Chile. La ciudadanía juzga estos temas con rigor.
Los
tres primeros capítulos del libro fueron escritos por Felipe del Solar, quien fuera secretario ejecutivo de la Comisión de Probidad y Transparencia entre
2008 y
2011. Hablan de la Comisión Nacional de Ética Pública creada en 1994, y de cómo se dieron los primeros pasos en
materia de probidad y de transparencia, luego de recobrada
la democracia en Chile.
El libro continúa con el trabajo
de Gonzalo Guerrero,
secretario ejecutivo de la Comisión de Probidad y
Transparencia entre 2018 y 2020. Explica la constitucionalización
de este proceso y de cómo se fueron elevando los estándares de
integridad y rendición de cuentas.
El
libro continúa con lo escrito por Alberto Precht, presidente de la Comisión Defensora Ciudadana y Transparencia entre
2010 y 2014. Enfatiza la defensoría ciudadana y relata cómo un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos marcó un punto de inflexión
en esta materia, que llevó a la dictación de la ley Nº 20.285, publicada
el 20 de agosto de 2008.
1.
Probidad y transparencia
Los
capítulos que comentaré describen los tres pilares de lo que denominamos un ecosistema de probidad y de
transparencia. Ellos destacan la labor de la
Comisión Nacional de Ética Pública, así como la
primera vez que en Chile se comenzó
a usar el concepto de ética pública. Cabe recordar que la palabra ética tiene un sentido que se relaciona
con el ēthikós, con el carácter que define nuestros valores,
pero también con el ēthos, porque esos valores
se construyen en una tradición, en una costumbre. Después viene el tema de la constitucionalización y de los principios de probidad y de
publicidad, para terminar con la implementación de una cultura de la transparencia.
Este libro representa una enorme contribución a difundir el proceso de construcción o de generación institucional de los últimos 31 años,
precisamente el mismo
lapso que diríamos,
está en jaque desde 2019.
El
proceso parte en Chile con un enorme retraso, empujado por casos de corrupción que fueron
abriendo ventanas de oportunidad para hacer avances y por exigencia de organismos internacionales, como el caso de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Sin embargo, finalmente Chile toma la delantera y señala un derrotero para el resto
de los países de
Hispanoamérica. Esto último lo atestigua la cantidad de veces que las instituciones
nacionales —ya sea el gobierno, la Contraloría General y el mismo Consejo para la Transparencia— han sido
requeridas para prestar asistencia técnica internacional.
En
ese sentido, el libro es un testimonio escrito por sus protagonistas. Me parece muy
documentado, prolijo en la descripción del proceso de generación institucional de herramientas regulatorias
para la construcción de un sistema de integridad
y ética pública, que nos permite finalmente plasmar los valores de la probidad y de
la transparencia en nuestra cultura.
Este
ejercicio es una constante batalla, un tema inacabado. Me parece relevante mencionarlo, porque el contexto hispanoamericano es de fragilidad institucional, de una permanente
inestabilidad económica, de ingobernabilidad política y de una amenaza
populista creciente en los últimos
años.
Existen en los países hispanoamericanos circunstancias que favorecen la corrupción
y grandes niveles de opacidad, a pesar de lo que se ha invertido y avanzado en leyes de transparencia. Actualmente, tres países —Cuba, Venezuela y Bolivia—
no tienen este tipo de leyes. Persiste
una débil fiscalización y rendición de cuentas de las autoridades, ausencia de
servicio público basado en el mérito, ineficiencia
estatal, excesiva regulación y alta discrecionalidad, falta de sanción de los actos corruptos y, finalmente, una
falta de voluntad política para enfrentar estos graves defectos y sus consecuencias. Estas últimas son gravísimas, pues afectan la estabilidad económica, generan desconfianza y debilitan las instituciones.
En
el caso particular de Chile, el fenómeno de la corrupción ha dado pie a reformas del Estado,
consistentes en cambios en el diseño y funcionamiento de los organismos y procesos públicos. Se busca hacerlos más
eficientes para que contribuyan a la
estabilidad macroeconómica, la confianza y el fortalecimiento institucional, aspectos que se conciben
como bases de una sólida democracia y de un modelo económico-social estable.
Quisiera dividir
mi aproximación a esta agenda en cuatro grandes momentos:
1)
Entre 1975 y 1989, la reforma del Estado
básicamente se impulsó en función de proveer
una estabilidad macroeconómica, de disminuir el tamaño del Estado
y de redefinir su rol. Varias de las instituciones que hoy día están en jaque, como el sistema de pensiones, surgen precisamente en esa época.
2)
Entre 1994 y 1999, en el gobierno del
presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, se pone en funcionamiento un sistema de auditoría interna
y modernización de la gestión pública. Fue un gran avance
administrativo en la forma como nos
acercamos a estos temas. Crucial fue la Comisión Nacional de Ética Pública, de 1994,
pues propuso una enorme cantidad de medidas para distintas áreas, pero lamentablemente logró
una implementación mínima, quizás porque eran tiempos distintos, más políticos y menos técnicos,
sin una sociedad civil
organizada, activa y fiscalizadora de los avances. Por lo tanto, muchos de ellos quedaron
en el camino. Un ejemplo
de éxito fue la ley Nº 19.653, sobre probidad
administrativa, que incorpora el principio de
publicidad de los actos de la Administración a nivel legal.
3)
Entre 2003 y 2008 proliferan las regulaciones.
Por ejemplo, la ley Nº 19.880, de 2003, que regula el deber de abstención, y la ley Nº 19.882,
que crea el sistema de alta dirección pública
y la Dirección Nacional del Servicio Civil.
Hasta aquí, muchas de estas reformas
responden a las fragilidades típicas
de los sistemas políticos hispanoamericanos, esto es, los contextos que facilitan el surgimiento de la corrupción. Además,
cabe recordar que los cuerpos legales mencionados tienen su origen en negociaciones políticas destinadas a enfrentar
graves episodios de corrupción, como los acaecidos,
por ejemplo, en el gobierno del presidente Ricardo
Lagos Escobar.
Resulta destacable el segundo capítulo
del libro, en que se aborda la constitucionalización de los principios de publicidad y probidad, lo cual despejó el camino
para avanzar en la implementación de más herramientas regulatorias. Después de ello, en 2016 se dicta la ley Nº 20.880, que regula en su
título II la declaración de intereses y patrimonio, producto del fallo de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de ese mismo año, que zanja un tema que se debatía
desde 1998, a propósito del caso «Claude Reyes y otros contra
el Estado de Chile», por temas de derecho de acceso a la información pública. A diferencia
del primer momento, en este sí tenemos una sociedad civil más activa. Toda esta discusión se tradujo
después en la moción parlamentaria de 2006,
en el instructivo presidencial en materia de transparencia activa de ese mismo año y finalmente en la indicación sustitutiva que crea el Consejo
para la Transparencia en 2007.
Luego vendrá la ley Nº 20.285, de
transparencia, de 2008, y la creación
de la Comisión de Probidad y Transparencia que después cambia de nombre —Comisión de Integridad— también de 2008. Todo
esto fue gracias al notable empuje
de la sociedad civil.
4)
Entre 2009 y 2018, tenemos el cuarto momento. A
fines de 2009, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos invitó formalmente a Chile a integrarse ella, lo
que obligó a adecuar distintas herramientas
regulatorias para facilitar ese ingreso y en ese contexto aparecen, por
ejemplo, la ley Nº 20.393, de 2 de diciembre de 2009, sobre la responsabilidad penal de las personas jurídicas.
Otro hito fundamental —no abordado en el libro de manera
específica— es la reforma constitucional de 2010 con la
ley Nº 20.414, que establece las declaraciones
de intereses y patrimonio, el fideicomiso y la enajenación de activos.
Fue una reforma con nombre y apellido,
pues recién había accedido a la presidencia don
Sebastián Piñera Echeñique, y existía la polémica respecto al manejo de su patrimonio. Esto
agilizó la tramitación de leyes estancadas desde hacía mucho tiempo.
En 2014 se dicta la ley Nº 20.730, del lobby; en 2016, la ley Nº 20.880, de probidad y prevención de conflictos
de interés, la ley Nº 20.900 sobre fortalecimiento y transparencia de la democracia —que aborda distintos
temas electorales—; aquella
que perfecciona el sistema de alta dirección
pública y otra que mejora el sistema de defensa de
la libre competencia. Dos años
después, la ley Nº 21.121, publicada el 20 de noviembre de 2018, modifica
el Código Penal sobre prevención, detección y persecución de la corrupción. La relevancia de esto estriba en que
finalmente se toma conciencia de que
los valores de probidad y de transparencia no solamente son una exigencia de la sociedad hacia el
Estado sino hacia la sociedad completa, pues se aborda
el tema de la corrupción privada.
En un primer momento,
las reformas sobre probidad fueron una reacción a casos de corrupción, y estaban inspiradas en el ánimo general
de reformar el Estado. No había una
agenda de integridad y de transparencia como tal. La Comisión Nacional de Ética Pública propuso decenas de medidas,
abarcando todos los ámbitos de
políticas anticorrupción. Sin embargo, solamente algunas fueron implementadas, pues la mayoría quedaron pendientes. La
relevancia de esa comisión
radica en que propuso cuestiones novedosas como la enajenación de activos
subyacentes. Además, la probidad adquirió relevancia como principio fundamental para el ejercicio de las funciones públicas.
La
reforma constitucional de la ley Nº 20.050, publicada el 26 de agosto de 2005, elevó el principio de probidad a rango
constitucional, despejando el camino para avanzar en mayores exigencias regulatorias, instalar una cultura de la
integridad pública
y de rendición de cuentas, y proteger penalmente bienes jurídicos relacionados con la probidad.
Tanto la comisión como esta reforma
constitucional, o más bien la constitucionalización de estos principios, fueron claves en la incipiente construcción de una cultura de probidad
y de la transparencia en Chile.
Con
todo, la que más contribuyó es la ley Nº 20.285, pues generó un órgano garante del derecho
de acceso a la información pública —el Consejo para la Transparencia— que ha tenido una presencia pública relevante en
los últimos 13 años. Ninguna de las otras herramientas regulatorias, salvo el Servicio Civil en su ámbito
específico2, tuvieron esta importancia.
Puede
haber momentos auspiciosos para la probidad y la transparencia, pero el riesgo de regresión está siempre presente.
Ahora que estamos en un proceso constituyente, donde se ha expresado admiración por regímenes como el boliviano o el venezolano —curiosamente
dos de los tres países que en América no tienen ley de transparencia—, en los cuales se han concentrado los poderes en el Ejecutivo, diluyendo los
contrapesos institucionales que caracterizan a las democracias. Así pues, la Convención Constituyente está
enfrentada a un gran desafío: no solo no regresar o retroceder en los avances de las últimas
tres décadas en términos de probidad y transparencia, sino que profundizarlos.
El
capítulo cuatro de la segunda parte del libro plantea una interrogante ¿cómo avanzamos hacia un ecosistema de transparencia? y la respuesta
o análisis tiene una particularidad: se aborda desde el punto de vista de Gloria de la
Fuente, que actualmente
es presidenta del Consejo para la Transparencia, o sea, la mirada de alguien que está dentro del sistema.
El capítulo
cinco de la tercera parte, referido a los mecanismos en materia de lobby y
cómo los funcionarios públicos de este país han contribuido a su implementación, fue escrito por Rodrigo Mora, también ex secretario ejecutivo
de la Comisión
de Transparencia y Probidad.
Por
último, está el capítulo seis de la tercera parte, que trata de los mecanismos de prevención en materia de probidad, su
funcionamiento y las ideas matrices que los inspiran.
Fue escrito por Consuelo González.
2.
Regulación del lobby
y prevención de los conflictos de intereses
Los
capítulos que reseñaré tratan de las leyes de transparencia, de lobby y
de declaración de intereses y patrimonio. Pocos
países de la región tienen
estas tres regulaciones. De hecho, las leyes de lobby, en general, no son muy comunes, pues son más propias
de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
2 Más focalizado en el tema de probidad
y transparencia.
Este
libro será muy útil para aquellos extranjeros que quieran estudiar la realidad administrativa chilena,
quienes generalmente ven a Chile mucho mejor de lo que
lo perciben sus ciudadanos. Por ejemplo, hace unos años, en una encuesta bicentenario de la Pontificia Universidad Católica de Chile, que preguntó si el país era igual, más o menos corrupto
que el resto de los países de la región, un 50 % de los encuestados opinó que igual, a pesar de que todos los indicadores y otros estándares nos dicen que eso no es
así, que efectivamente hay un gran avance
en Chile, pues tenemos una agenda comprometida con el mejoramiento del Estado.
La
implementación de las reformas no fue abordada en el libro. Urge hacer un seguimiento exhaustivo de ello, a fin de
determinar si las leyes funcionan como preveíamos.
Enseguida, cabe recordar que la ley Nº 20.285 fue motivada
por una sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos que resolvió en contra de Chile, sin olvidar el
gran empuje de la sociedad civil. Si bien la mayoría de los países de la región
cuenta con esta ley, Chile tiene la ventaja de contar con una entidad como el Consejo para la
Transparencia, autónomo en su ejercicio y que
ha mantenido la continuidad de sus funciones. Nuestra ley de
transparencia fue de avanzada en su
momento, pero ya han pasado más de 10 años desde su publicación y no hemos logrado perfeccionarla. El desarrollo de
las tecnologías de la información y
el asentamiento de la cultura de la integridad requieren que nos apliquemos a ello.
Por
su parte, la ley Nº 20.730, del lobby, tuvo 11 años de tramitación, con
tres proyectos de ley. Había mucha
resistencia inicial, pero esta se venció al cambiar el foco de la regulación desde la industria hacia trasparentar
las interacciones que tenía la
autoridad con el sector privado —quienes quisieran influir en las autoridades—. Esto tuvo un efecto
democratizador, pues al haber un formulario para
solicitar audiencia, cualquiera puede hacer solicitudes, no se necesita tener contacto con el jefe de gabinete, ni su
correo personal teléfono. Obviamente, las peticiones se pueden rechazar,
pero al menos se pueden formular.
La
Contraloría General fiscaliza el proceso, pero depende de las denuncias de terceros o de los medios de comunicación,
porque cuando se evade la ley se hace
en secreto y es muy difícil de comprobar. En general, casi no hay sanciones por el incumplimiento de esta ley y no
existe un registro de sujetos sancionados, de modo que urge trabajar en las áreas grises del sistema para evitar escándalos que generen el
desprestigio de las instituciones públicas y el surgimiento de una percepción de inutilidad de la ley.
El
último capítulo de la tercera parte versa sobre las declaraciones de
patrimonio. En
comparación con la ley de transparencia y la del lobby, existe una
fiscalización activa de la Contraloría General sobre la Administración del Estado en esta
materia, lo que genera
una gran diferencia con lo que ocurre, por ejemplo, en el Congreso,
que carece de fiscalización externa. Incluso con las declaraciones de intereses y patrimonio de los candidatos, donde tampoco hay
fiscalización ni sanciones. Ya vimos lo que pasó en el caso del constituyente Rodrigo Rojas Vade. En consecuencia, las regulaciones sin la debida implementación y
fiscalización no surten el efecto deseado.
También
es relevante la publicidad de las declaraciones de intereses y patrimonio. Actualmente podemos
ver toda la información en línea, incluso están los datos abiertos,
con lo cual se pueden comparar las declaraciones entre períodos.
La
principal diferencia entre las regulaciones hispanoamericanas y las de los países de altos ingresos de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, radica en que en estos últimos
se establecen muchos más requisitos y exigencias de contenidos para las declaraciones de
intereses, es decir, mayor
transparencia y publicidad. Estas dos características operan muy bien como desincentivo a la corrupción, ayudando a los medios de comunicación y a la sociedad
civil en su función de fiscalización.
El capítulo aborda la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, indicando el criterio original que este expresara:
no puede ser pública la declaración de intereses
y patrimonio, pues, aunque se ejerza una función pública, existe un ámbito de privacidad que debe respetarse.
Sin embargo, dicha jurisprudencia ha cambiado radicalmente en el último
tiempo.
3.
La labor de
otras instituciones y las perspectivas de futuro para la integridad
en Chile
A
modo de introducción, quisiera destacar la importancia que tiene la
fiscalización ejercida por la Contraloría General a través de sus dictámenes, pues fija, por la vía jurisprudencial, criterios jurídicos
que informan al legislador para la posterior
elaboración de leyes administrativas.
El primero
de los capítulos apunta a cómo los datos y la capacidad
de almacenarlos se transforman en una importante herramienta para la fiscalización.
El
título del libro refleja el cambio en la forma de abordar la corrupción, ya que han transcurrido 16 años desde la
consagración del principio probidad en la Constitución Política y más de 11 desde que se publicara la ley Nº
20.285, conocida comúnmente
como ley de Transparencia. Actualmente existe
conciencia
de que la probidad y la transparencia no son las únicas armas de lucha contra la corrupción, pues se deben incorporar valores éticos.
En
este sentido, la integridad pública consiste en que los servidores del
Estado se comporten bajo estándares
éticos que permitan que la entidad en la que se desempeñan cumpla su función privilegiando el interés público
por sobre el privado. Se compone de valores
que promueven la confianza pública y, de esta
forma, la ética actúa como el mejor antídoto contra la corrupción.
Asociado a la gestión de áreas prioritarias —fiscalización de compras públicas
y de manejo de personas—, el libro «Radiografía de la corrupción»
publicado por la Contraloría General,
recogió la opinión de más de 16.000 personas sobre la presencia de este flagelo en nuestro país. Ante la pregunta
¿cuáles son las áreas más expuestas a
la corrupción en Chile? el 72 % indicó que eran las compras públicas y un 65 % mencionó
la contratación de personal.
En relación
con la protección de los recursos públicos,
la Contraloría General
ha promovido que las compras públicas cumplan con el denominado
«principio de las tres E»: eficacia,
eficiencia y economicidad. Lo anterior, debido a que el Estado es un gran comprador de bienes y usuario de servicios. Un
ejemplo, durante la pandemia se hicieron transacciones por más de US$ 12.365.000, con una emisión de 1.600.000 órdenes de compra. Lograr estos
números es posible porque tenemos un
sistema de compras públicas destacado
a nivel internacional por organismos como la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos y el Banco
Mundial.
En materia de transparencia destacan:
1)
la estrategia de datos abiertos
de Chilecompra;
2)
la incorporación a la Alianza para el Gobierno Abierto;
3)
la implementación del estándar internacional de contrataciones públicas
promovido por el Banco Mundial —a través de la Alianza para el Gobierno Abierto—; y
4)
el trabajo realizado junto a la Unidad de
Análisis Financiero —UAF— en materia de registro del beneficiario final de las empresas que transan
con el Estado.
En términos
de tecnología, son dignos de mención el monitoreo permanente de los procesos
—a través del observatorio de Chilecompra en la detección
temprana de irregularidades usando la red Flux— y la derivación de
reclamos o denuncias de
irregularidades —mediante plataformas que interoperan con otras instituciones públicas—.
El capítulo
destaca los cuatro principios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos en esta materia:
1)
transparencia,
2)
buena gestión de recursos públicos,
3)
rendición de cuentas y
4)
control.
En
relación con la transparencia, no hay dudas sobre lo avanzado. Sin embargo, existen puntos que
deben fortalecerse para asegurar el buen uso de los recursos públicos. En este sentido,
la estrategia nacional
anticorrupción llevada a cabo por la Contraloría General propone avanzar
en algunos puntos esenciales, los cuales son:
1)
la estandarización de los reglamentos internos
de compras de las instituciones públicas. Ello, con la finalidad
de garantizar que las adquisiciones aseguren la eficacia, eficiencia y economicidad;
2)
la obligatoriedad para las instrucciones
públicas de elaborar un plan anual de compras que siga los lineamientos de Chilecompra;
3)
la inclusión de información de los
beneficiarios finales en el registro de proveedores del Estado;
y
4)
el perfeccionamiento de los estándares de probidad elevando
las inhabilidades para transar
con el Estado y así disminuir los potenciales
conflictos de intereses.
Una
segunda idea para destacar es la gestión de personas, piedra angular de una buena administración.
La materia se aborda en el capítulo nueve de la cuarta parte. En este se nos expone la relevancia de contar con equipos
profesionales capacitados que luchan por disminuir la corrupción, el buen uso de los recursos y la calidad de las políticas
públicas.
En
la consolidación del sistema de personal de la Administración del Estado, se destacan los siguientes hitos:
1)
la promulgación de la ley Nº 18.575,
de bases generales
de la Administración del Estado;
2)
la promulgación de la ley Nº 18.834, Estatuto Administrativo;
3)
la promulgación de la ley Nº 19.882, que regula
nueva política de personal a los funcionarios públicos
que indica; y
4)
la promulgación de la ley Nº 20.955, que
perfecciona las competencias de la Dirección Nacional del Servicio Civil.
Como
consecuencia de este marco normativo, en el capítulo se destacan logros en tres niveles,
relativos al Sistema de Alta Dirección Pública, a la gestión de personas y al
fortalecimiento de la integridad en el sector público. En el Sistema de Alta Dirección Pública
se mencionan tres fases:
1)
la que va de 2004 a 2008, donde se produjo un
cambio cultural que comenzó con un
proceso de selección de altos directivos públicos, específicamente 688 cargos para 98 entidades;
2)
la que va de 2008 a 2011, donde se avanzó en la
validación y reconocimiento del
sistema, al incluir más de 400 cargos no adscritos y más de 3.000 cargos de directores de establecimientos educacionales; y
3)
la que va de 2011 a 2016, cuando se perfeccionó
el marco normativo del sistema para disminuir ciertas falencias identificadas. En esta fase se concursaron alrededor de 5.000 cargos,
con un total de 48.000
postulaciones.
En relación con la gestión de personas se identifican tres fases:
1)
una primera fase, entre 2003 y 2005, en que el
Servicio Civil actúa como un actor, asesor y promotor de buenas prácticas;
2)
una segunda fase, entre 2005 y 2015, en que el
Servicio Civil se posiciona como un
organismo experto en la gestión de personas y en la instalación de capacidad de los servicios públicos; y
3)
una fase final que va desde 2016 hasta la
fecha, en que a partir de la ley Nº 20.955,
se fortalece el rol estratégico del Servicio Civil en el robustecimiento de la integridad. Se destaca el trabajo
realizado en 2015, de creación de 284 códigos
de ética. Hoy se trabaja en los códigos de ética a nivel municipal, complementando todos
estos logros bajo una perspectiva integral de
combate a la corrupción.
La estrategia nacional anticorrupción de la Contraloría General propone una modernización al sistema de personal de la Administración del Estado, a través de una reforma
al empleo público. Para ello se contemplan normas más avanzadas, estandarizadas y transparentes para el reclutamiento,
selección y evaluación de desempeño de los funcionarios del Estado. Ellas consisten en:
1)
la actualización de los programas de
mejoramiento de la gestión para aumentar su impacto
en la comunidad;
2)
el desempeño del personal mediante el
desarrollo de cursos técnicos especializados y habilitantes que permitan a nuevos profesionales trabajar en la Administración del Estado;
3)
el fortalecimiento de las normas de probidad,
regulando los períodos
de carencia y elevando los estándares de inhabilidades; y
4)
la creación de una institucionalidad responsable de articular
un sistema remuneratorio unificado que disminuya la
opacidad y complejidad de esta materia de la Administración del Estado.
En
cuanto a la importancia de la tecnología para enfrentar la corrupción y en relación con el capítulo dedicado a la
Contraloría General, la ley de probidad dotó
a esta de atribuciones para identificar formas más sofisticadas de
corrupción, como los conflictos de
intereses y otros tráficos de influencias, valiéndose del análisis de datos masivos.
Esto
implica una transformación completa de la Contraloría General en términos normativos, procedimentales y humanos. Tal
proceso, que comenzó hace más de una década, es transversal y se desarrolla día a día.
A
cinco años de implementada la ley Nº 20.880, la Contraloría General puede demostrar
resultados concretos. En este capítulo
se muestran tres de ellos,
tomados de las más de 69.000 observaciones identificadas:
1)
las declaraciones de intereses y patrimonio presentadas en 2019 dieron lugar a 470 procedimientos disciplinarios por incumplimiento de la ley;
2) las fiscalizaciones ocurridas
durante la pandemia
detectaron vínculos familiares entre entidades compradoras y empresas contratistas;
3)
la investigación realizada
en la adquisición de terrenos del Gobierno Regional de Coquimbo dio origen al denominado Papaya
Gate. En ella fue fundamental la información proporcionada por las declaraciones de intereses
y patrimonio, mientras que los datos tributarios de redes societarias permitieron determinar quién fue el beneficiario final,
resultando ser el padre del funcionario a cargo del análisis técnico
del proyecto.
La
estrategia nacional anticorrupción pone su foco en la incorporación de nuevos sujetos
fiscalizados, incluyendo, por ejemplo, a quienes participan en los procesos de
compras. Además, aumenta las materias obligadas a declarar, como saldos en cuentas corrientes,
pasivos, ahorro previsional voluntario, entre
otros. Asimismo, contempla la obligación de declarar los datos de las
personas vinculadas por parentesco hasta
el cuarto nivel
de consanguineidad o el segundo
de afinidad.
A su vez, se han desarrollado nuevos instrumentos para detectar conflictos de intereses, tales como bases de datos consolidadas en materia de
redes societarias o beneficiarios finales.
Al mismo tiempo,
se han implementado mecanismos de control
efectivos para fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones de
declaración de intereses y patrimonio en el Poder Judicial, el Congreso Nacional
y los órganos autónomos.
4.
Transparencia, lenguaje claro y gobierno
abierto
El
penúltimo capítulo del libro aborda, además de las transformaciones legales que se requieren, la
conveniencia de avanzar en cambios culturales. Se habla del lenguaje claro y el gobierno abierto como herramientas para lograrlo.
Por
último, el capítulo final habla de la empatía y el buen trato como actitudes necesarias para recuperar la confianza de la ciudadanía.
Finalmente,
la Contraloría General está empeñada en obtener apoyo en materia de lobby e implementación de
plataformas para la declaración de intereses y
patrimonio.
El
capítulo busca mostrar el esfuerzo de la Administración pública por construir una cultura de transparencia e integridad, a fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones.
Este texto tiene un carácter ilustrativo, pero contiene datos que son esclarecedores. Resulta interesante también su razonamiento y la
información que nos comparte. Los
autores manifiestan que la corrupción es un tema que, lamentablemente, ha ido invadiendo a los gobiernos de la región
y nos muestran las diversas
reacciones en la materia. En Chile ha generado agendas políticas de los diferentes gobiernos.
A partir
de lo establecido como sistema
de integridad y su proyección futura, los autores hacen un análisis de las brechas que identifican entre la legislación y la implementación práctica de las leyes. Específicamente,
hablan de brechas culturales y jurídicas.
El
capítulo analiza el proyecto de ley de la nueva transparencia 2.0 y explica cómo el estudio de
las brechas en relación con la legislación vigente dio pie para ir haciendo
mejoras respecto de las brechas
jurídicas.
Ese proyecto
de ley hace extensiva la legislación actual a:
1)
órganos con la autonomía constitucional;
2)
empresas concesionarias de servicios públicos;
3)
corporaciones,
fundaciones y asociaciones municipales; y
4)
demás personas jurídicas
que reciban un financiamiento estatal.
De
esta forma, se cumple el mandato del artículo 8º de la Constitución Política de que dicha legislación vincule
a todos los órganos públicos. La nueva ley recomienda también cambios al funcionamiento del Consejo para
la Transparencia:
1)
Crea una nueva gobernanza, proponiendo que la ciudadanía participe en el nombramiento de los consejeros.
2)
Agrega nuevas causales de remoción.
3)
Fija una obligación de cuenta pública
ante el presidente de la república y el Senado.
4)
Anuncia la creación
de diferentes organismos como:
a)
el Consejo de la Sociedad
Civil, de composición representativa y pluralista, que será de carácter consultivo;
b)
la Comisión de Coordinación de Transparencia, que velará por el buen funcionamiento del sistema
de transparencia; y
c)
la División de Integridad Pública
y Transparencia, que reemplaza
a la actual comisión.
Asimismo,
el proyecto de ley recoge entre sus principios aquello que los autores identifican en las brechas culturales: el
lenguaje claro y el gobierno abierto. Para ilustrar
la importancia del primero, el libro narra un caso: en Estados Unidos, los abogados
del Citibank recomendaron utilizar un lenguaje
claro en la redacción de los contratos, pues observaron que
permitía una mayor comprensión de las obligaciones
a sus clientes, lo que redundaba en un mayor cumplimiento de estas.
A
continuación, se señala que México fue pionero en dotarse de un manual del lenguaje ciudadano. En nuestro país, el
lenguaje claro ha ido instalándose como preocupación, al punto de existir la red del lenguaje claro. Esta surgió en 2017, a partir de un acuerdo de colaboración
entre la Corte Suprema, la Cámara de Diputados,
la Contraloría General, el Consejo para la Transparencia, la Pontificia Universidad Católica
de Valparaíso y la Biblioteca del Congreso Nacional, uniéndose
posteriormente el Ministerio Secretaría General de la Presidencia.
Otro
avance en la materia se produjo en 2015, cuando se crea la Comisión del Lenguaje Claro en el Poder Judicial. A su
vez, el Consejo para la Transparencia recomendó el lenguaje sencillo al interior de la institución y su uso
en las respuestas de solicitudes de acceso a la información.
Finalmente, la Subsecretaría General
de la Presidencia, a través del oficio
Nº 468, de 2021, recomendó a los funcionarios públicos el uso del
lenguaje claro
en la interacción con la ciudadanía —sea atención presencial, telemática, telefónica o escrita—, lo que constituye
sin duda un avance para solucionar la referida brecha cultural.
5. Empatía y buen trato para superar la desconfianza
En
esta última parte, se menciona lo ocurrido en un tribunal chileno con un compareciente llamado
Óscar Acevedo. El autor reflexiona sobre la razón por la cual el implicado
fue incapaz de decir fluidamente su nombre frente a un juez de garantía, pues vaciló en varias
oportunidades. Eso nos lleva a pensar que muchas
veces el ciudadano recurre al Estado en un momento de aflicción, de necesidad imperiosa y, en general, le
cuesta enfrentarse a un lenguaje técnico propio de una serie de trámites.
Surge entonces la pregunta de cómo responde
el Estado frente
a esta angustia.
Por
este motivo, la Comisión de Integridad Pública decidió desarrollar diálogos para una mejor
atención ciudadana, tras indagar en la relación que tiene el Estado con la ciudadanía, sobre todo con aquellos en situación de carencia.
Finalmente,
el autor entrega nuevos datos sobre la confianza en las instituciones. Por ejemplo,
el índice de confianza de la ciudadanía frente a las autoridades
—injustamente
bajo—, al que contrapone los índices respecto de la eficiencia institucional. Al respecto, el reporte del
ministerio manifiesta que esta última logra
un cumplimiento promedio del 99,5 % de gestión eficaz, mientras que se alcanza un promedio de 98,7 % en calidad
de servicios proporcionados a los usuarios ciudadanos, al tiempo que muestra un cumplimiento promedio de 96,7 %. A la luz de esos datos, no existe
coherencia en esta dicotomía entre la desconfianza en las instituciones y la eficiencia en el servicio.
¿Es posible
reconstruir o recomponer la confianza pregunta el autor? Estimamos que sí y que depende de nosotros. Pensamos
que es una cuestión de actitud, de querer actuar desde lo genuino para
satisfacer la necesidad de ese legítimo otro. Si somos capaces de acercarnos, de conectarnos, de ser genuinos y pacientes, de
empatizar, de avanzar juntos, de solidarizar, de entendernos, de comunicarnos, de entregar certezas,
de comportarnos éticamente, de dar cobijo y de tratar bien, habremos
dado un gran paso.
Conclusiones
Chile necesita
mejorar en materia
integridad pública y transparencia, además de
un profundo cambio ético. Ya lo decía C. S. Lewis, la ética es comportarnos correctamente, aun
cuando nadie nos esté viendo, porque incluso con las mejores normas sobre estas
materias, a pesar de las más acuciosas fiscalizaciones, nunca se va a llegar a todos los rincones donde existe
corrupción. Allí donde no llega la ley ni la fiscalización, sí puede hacerlo
la ética.
Carecemos
de un juramento hipocrático para los funcionarios. De existir, no cabe duda de que tendríamos que incluir en
él valores como la integridad, la probidad, la transparencia y el genuino servicio a la ciudadanía.
Por
último, necesitamos rectificar nuestro entendimiento de la función pública, especialmente en la actividad política.
Ello no significa desechar el pasado, pues mantenernos dentro de los límites del paradigma clásico tiene sus ventajas.
En
la actualidad, quien estudia la política analiza siempre su relación con el poder. Para los autores clásicos, en
cambio, la política trataba de la polis, de la ciudad, de la vida en común y de cómo mejorarla
a través, precisamente, de la búsqueda del
bien común; es decir, no trataba sobre el poder, sino más bien sobre el servir a los demás. Aristóteles
(trad. en 1951) identificó a la corrupción como una desviación de la orientación original —el bien público— hacia un interés privado,
pues en su época esto era muy evidente.
Tal
definición de corrupción responde la interrogante sobre los fines del poder. Nos enseña que deberíamos entender la
política como una actividad de sincero servicio a la ciudad y sus habitantes, de búsqueda del bien común y no
de intereses
particulares. En otras palabras, ella nos da con una orientación ética para entender nuestras funciones, y
especialmente la política, más allá de la mera acumulación y ejercicio de poder.
Referencias
•
Aristóteles. (1951).
Política,
(trad. de M. Araujo y J. Marías).
Instituto de Estudios Políticos.
Normativa
•
Ley Nº 19.653, sobre Probidad
Administrativa. Diario Oficial de la República de Chile,
14 de diciembre de 1999. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=149264
•
Ley Nº 19.882, regula nueva política de personal a los funcionarios públicos que indica. Diario Oficial de la República de Chile, 23 de junio de 2003. Última modificación 7
de diciembre de 2017. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=211480
•
Ley Nº 20.050, reforma constitucional que introduce diversas
modiflcaciones a la Constitución Política
de la República. Diario Oficial de la República de Chile, 26 de agosto de 2005. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=241331
•
Ley Nº 20.285, sobre Acceso a la Información Pública. Artículo primero: aprueba la ley de
transparencia de la función pública y de acceso a la información de la Administración del Estado. Diario Oficial
de la República de Chile,
20 de agosto de 2008. Última modificación 24 de febrero de 2020. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=276363
•
Ley Nº 20.393, establece la responsabilidad penal de las personas jurídicas en los delitos de lavado de activos,
flnanciamiento del terrorismo y delitos de cohecho
que indica. Diario Oficial de la República de Chile, 2
de diciembre de 2009. Última modificación
25 de enero de 2022. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=1008668
•
Ley Nº 20.730, regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante las
autoridades y funcionarios. Diario Oficial de la República de Chile, 8 de marzo de 2014. Última
modificación 26 de septiembre de 2019. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1060115
•
Ley Nº 20.880, sobre Probidad en la Función Pública y Prevención de los Conflictos de Intereses. Diario Oficial de la República de Chile, 5 de enero de 2016. Última modificación 18 de noviembre
de 2021.http://bcn.cl/2f96y.
•
Ley Nº 20.955, perfecciona el sistema de alta dirección pública y fortalece la Dirección
Nacional del Servicio
Civil. Diario Oficial de la República
de Chile, 20 de octubre de 2016. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1095821
•
Ministerio de Hacienda (2005).
Decreto con fuerza
de ley Nº 29, de 2004, flja texto refundido, coordinado y
sistematizado de la ley Nº 18.834, sobre Estatuto
Administrativo. Diario Oficial de la República de
Chile, 16 de marzo de 2005. Última modificación 20 de abril de 2021. https://www.bcn.cl/ leychile/navegar?idNorma=236392
•
Ministerio
Secretaría General de la Presidencia (2001). Decreto
con fuerza de ley Nº 1/19.653, de
2000, flja texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Diario Oficial de la República
de Chile, 17 de noviembre
de 2001. Última modificación 15 de febrero de 2018. https://www. bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=191865&idParte=8562353
