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EL ROL DE LA CONTRALORÍA
GENERAL Y LA FUNCIÓN
FISCALIZADORA DE LOS ORGANISMOS
PÚBLICOS SOBRE LA
DISPOSICIÓN
ILEGAL DE RESIDUOS EN EL
RÍO
ACONCAGUA
THE ROLE OF THE GENERAL COMPTROLLER AND THE FUNCTION OF SUPERVISION AND CONTROL OF PUBLIC BODIES ON THE ILLEGAL
DISPOSAL OF WASTE IN THE
ACONCAGUA RIVER
Alejandra
Lorena Pérez
Fernández1
Resumen
Este trabajo explora el rol de la Contraloría
General de la República de Chile y de las entidades públicas en cuanto a
reducir la disposición ilegal de residuos en los
ríos y sus riberas y cauces, desde la perspectiva de la fiscalización, tomando
como caso de estudio el río Aconcagua y algunos afluentes que componen su red hidrográfica.
A través de su función de auditoría, la Contraloría
General ha detectado falencias en
cuanto al control de las entidades públicas sobre la disposición ilegal de residuos en las áreas ribereñas. Por su
parte, su función jurídica les ha requerido a dichas entidades la aplicación de los principios
generales del derecho administrativo a fin de reducir este problema.
Este documento muestra la importancia del
control en terreno de los organismos
públicos, especialmente de las municipalidades, y conduce a una reflexión sobre
el real impacto de su fiscalización sobre la disminución de esta práctica
ilegal.
1 Ingeniero
forestal de la Pontificia Universidad Católica de Chile; magíster en Estudios Medioambientales [Master of Environmental Studies], de la Victoria University
of Wellington, Nueva Zelanda.
* La autora agradece
la valiosa colaboración de don Ricardo
Betancourt Solar, abogado,
contralor regional de Valparaíso, durante
el proceso de confección de este artículo
quien, por cierto,
no es responsable de este texto ni de las opiniones aquí contenidas.
El trabajo coordinado de las entidades competentes
se presenta como una forma de
abordar el problema y se insta a considerar el desarrollo de acciones desde los principios de la eficiencia y
eficacia.
Palabras clave: disposición ilegal de residuos – rol
de los organismos públicos – río Aconcagua – bien nacional de uso
público – cauce de río – fiscalización – principio de coordinación –
Contraloría General
Abstract
This paper explores the role of the General Comptroller of the Republic and public entities
in reducing illegal waste disposal into rivers and their banks and riverbeds, taking
as a case study
the Aconcagua River and some of the tributaries that form its
hydrographic network.
Through its
auditing function, the General Comptroller of the Republic
has detected shortcomings in the
control of public entities over the
waste disposal into riverside areas. For its
part, the legal function has required the application of the general principles of administrative law to reduce this problem.
This document leads to a reflection on the
real impact of the role of public
agencies in discouraging this illegal practice and reports on the contribution
of the General Comptroller of the Republic in this matter.
The coordinated
work of the
proper entities is presented as a way to address the problem
and it is urged to consider
the development of actions from
the principles of efficiency and effectiveness.
Keywords: illegal
waste disposal – role of public entities
– Aconcagua River – national
good of public
use – riverbed – supervision
and control – coordination principle – General Comptroller
1. Introducción
La finalidad del presente documento es exponer la
problemática ambiental que enfrenta el río Aconcagua y otros cursos de agua que
componen su red hídrica, con respecto a la disposición ilegal de residuos en su
ribera y cauce, desde la perspectiva de las facultades administrativas de los
entes públicos involucrados en
su protección.
Su objetivo es mostrar cómo
las distintas
funciones de la Contraloría General
se articulan para contribuir a la protección
de los ecosistemas fluviales del país,
alentando la fiscalización de los entes públicos, el
control ciudadano y sirviendo de base para posibles mejoras en la normativa y
en las políticas públicas sobre la materia.
Este documento se elaboró sobre la base del trabajo
realizado por la Contraloría Regional de Valparaíso a partir de denuncias
ciudadanas y de la planificación de auditorías con enfoque de riesgos de la Contraloría General. Además, aporta información proveniente tanto del
derecho administrativo como de su interpretación, así como también de los
resultados de la fiscalización en terreno de la Contraloría General (ver
Contraloría Regional de Valparaíso, 2021a; 2021b; 2022; 2023).
2.
La función de la Contraloría General en
la detección de la
disposición
ilegal
de residuos en el río Aconcagua
En el ejercicio de la función de control externo,
compete a la Contraloría General de la República velar por el acatamiento de las normas
jurídicas, el ingreso
y la inversión de los fondos públicos y la probidad administrativa,
resguardar el patrimonio público y verificar la exactitud o razonabilidad de
sus estados financieros, así
como el cumplimiento de los principios de eficacia, eficiencia y economicidad
en el uso de los recursos públicos, según corresponda.
Para dichos efectos, la Contraloría General realiza
auditorías a los servicios públicos
y a las entidades sujetas a su fiscalización y formula instrucciones y acciones correctivas o derivadas para
subsanar las infracciones, irregularidades, deficiencias y debilidades que detecte, según
corresponda (resolución Nº 10, 2021).
En dicho contexto, mediante fiscalizaciones realizadas en terreno en las
comunas de La Cruz, Hijuelas, Llaillay, Quillota, San Felipe y Putaendo, durante los años 2021 y 2022, todas
de la
región de Valparaíso, la Contraloría
General ha observado que, en la
ribera y cauce del río
Aconcagua, que atraviesa parte de aquellas, existe una gran cantidad de
depósitos de residuos domiciliarios, residuos peligrosos —por ejemplo algunas
sustancias contenidas en la basura electrónica—, neumáticos y escombros, aparte
de evidencia de la quema de los mismos en el lugar.
Además, debido a la sequía que ha afectado a las
cuencas de los ríos Petorca, La Ligua y Aconcagua desde 2010 en adelante
(ver decreto Nº 403, 2010), entre otros factores, el
cuerpo de agua del cauce del río se ha reducido, generando la
proliferación de caminos
que conducen a vertederos ilegales y escombreras en las áreas que han quedado descubiertas de agua. Dichos
lugares son regularmente alimentados por desconocidos que descargan basura y
escombros, como se muestra en las siguientes fotografías contenidas en los
respectivos informes y publicadas en www.contraloria.cl.
Por su parte, dentro de su función jurídica, la
Contraloría General emite pronunciamientos
jurídicos obligatorios para la Administración del Estado, como dictámenes y
oficios, que conforman la jurisprudencia administrativa.
Fotografía Nº
1
Acumulación de basura domiciliaria, electrónica y escombros a lo largo
del río Aconcagua, en el sector este (Romeral) de
la comuna de Hijuelas
Fuente: fiscalización
de la Contraloría Regional
de Valparaíso el
día 2 de marzo
de 2021.
Fotografía Nº
2
Depósito de material electrónico en la ribera
del río Aconcagua, en la comuna
de Hijuelas
Fuente:
fiscalización de la
Contraloría Regional
de Valparaíso el día
23 de febrero
de 2021.
Fotografía Nº
3
Depósito de basura y escombros en la ribera
del río Aconcagua, en la comuna
de Hijuelas, a fin de
construir un pretil para defensa fluvial
Fuente:
fiscalización de la
Contraloría Regional
de Valparaíso el día
23 de febrero
de 2021.
Fotografía Nº
4
Depósito de basura en el cauce
del río Aconcagua, en la comuna
de Quillota, aguas arriba
del puente Boco
Fuente:
fiscalización de
la Contraloría Regional
de Valparaíso el
día 11 de
mayo de 2021.
Fotografía Nº
5
Quema de basura en el cauce
y ribera del río Aconcagua en la comuna
de Quillota, aguas arriba del puente Boco
Fuente: fiscalización
de la Contraloría
Regional de
Valparaíso el
día 11 de
mayo de 2021.
3.
Normativa
general, jurisprudencia de la Contraloría General y
organismos
públicos competentes
Son bienes nacionales aquellos cuyo dominio
pertenece a la nación toda. Si además
su uso pertenece a todos los habitantes de la nación, como el de calles, plazas, puentes y caminos, el mar adyacente
y sus playas, se llaman bienes nacionales
de uso público o bienes públicos (Código Civil,
artículo 589).
«Todas las aguas son bienes nacionales de uso
público» (Código Civil, artículo 595) y «El
suelo que
el agua
ocupa y
desocupa alternativamente en sus creces y
bajas periódicas, forma parte de la ribera o del cauce, y no accede mientras
tanto a las heredades contiguas» (Código Civil, artículo 650, inciso segundo).
Por su parte, el álveo «o cauce natural de una
corriente de uso público es el suelo que el agua ocupa
y desocupa alternativamente en sus creces
y bajas periódicas» (Código
de Aguas, artículo 30, inciso primero). «Este suelo es de dominio público y no accede mientras tanto a las
heredades contiguas, pero los propietarios riberanos podrán aprovechar y
cultivar ese suelo en las épocas en que no estuviere ocupado por las aguas»
(Código de Aguas, artículo 30, inciso tercero).
A este respecto, «Son riberas o márgenes las zonas
laterales que lindan con el álveo
o cauce» (Código de Aguas, artículo 33).
Además, el reglamento sobre concesiones marítimas
define playa de río o lago como
«Extensión de suelo que las aguas bañan en sus crecidas normales comprendido entre la línea de aguas mínimas
y aguas máximas» (decreto Nº 9, 2018, artículo 1º, Nº 46); mientras que se
entiende por línea de las aguas máximas en ríos y lagos el «nivel hasta donde llegan
las aguas en los ríos o lagos, en sus crecientes normales
de invierno y verano» (decreto
Nº 9, 2018, artículo 1º, Nº 31).
Así, de acuerdo con las definiciones citadas, el río
Aconcagua corresponde a un bien
nacional de uso público.
3.1.
El Ministerio de Bienes Nacionales
El antiguo Ministerio de Tierras y Colonización
—actual Ministerio de Bienes Nacionales— ejercerá las atribuciones que las
normas sobre adquisición, administración
y disposición de bienes del Estado le confieren respecto de los bienes
nacionales de uso público, sobre los cuales tendrá, además, un control superior, sin perjuicio de la competencia
que en la materia les asignan leyes especiales a otras entidades (decreto ley Nº 1.939, 1977, artículo 1º, inciso segundo).
Enseguida, corresponde al actual Ministerio de
Bienes Nacionales «Fijar los
deslindes de los bienes nacionales de uso público que constituyen los cauces de los
ríos, lagos
y esteros»
(decreto Nº 609,
1978, letra
B), conforme al
procedimiento contemplado. Para la determinación de aquellos se oirá previamente al Departamento de Defensas Fluviales de
la Dirección General de Obras Públicas
—actual Departamento de Obras Fluviales, dependiente de la Dirección de Obras Hidráulicas—, «quien informará sobre la materia y
agregará a su informe técnico un plano de la zona del río,
lago o estero cuyo deslinde se trata de fijar, indicando dicho deslinde»
(decreto Nº 609, 1978, letra B).
Tal facultad es de vital importancia para la
problemática de la disposición de residuos, toda vez que, casi la totalidad de
los cauces a nivel nacional no está delimitada por el Ministerio de Bienes
Nacionales, lo que causa confusión sobre qué sectores son bienes nacionales de
uso público y, por lo tanto, su limpieza es de cargo de los municipios, función
que se analizará más adelante.
Es del caso indicar que, por medio de la resolución
exenta Nº 325, de 2022, la Dirección de Obras
Hidráulicas de Valparaíso aprobó el contrato de consultoría para el «Estudio
de análisis
y proposición
de fijación
de deslindes
ríos Aconcagua, La Ligua, Petorca y Putaendo, región de
Valparaíso», estudio que servirá de insumo
técnico al Ministerio de Bienes Nacionales, de acuerdo con la normativa antes citada.
Plano Nº
1
Extracto del plano denominado «fijación de deslindes
río Aconcagua ribera izquierda sector Las Vegas», de 2014, del Ministerio
de Bienes Nacionales
Fuente: Ministerio de Bienes Nacionales.
Nota: el plano Nº 1 muestra, con línea negra gruesa, el deslinde aprobado
por el Ministerio de Bienes Nacionales, en la comuna de Llaillay, el cual
fue requerido por una empresa de extracción de áridos que opera en el río
Aconcagua. Así, lo que se encuentra a la izquierda de la línea
gruesa corresponde al río Aconcagua, que es un bien nacional
de uso público.
3.2.
Las municipalidades
Las zonas geográficas a las que hace referencia este documento, en las que generalmente ocurre la disposición ilegal de residuos, corresponden, en principio, a bienes nacionales de uso público. Los entes administradores de tales
bienes, incluido su subsuelo, son las municipalidades, las que se encuentran
habilitadas para otorgar concesiones y permisos sobre ellos (ley Nº 18.695, artículos 5º, letra c, y 36).
Además, entre las funciones privativas de dichas
entidades edilicias, se contempla
el aseo y ornato de la comuna (ley Nº 18.695,
artículo 3º, letra f), en tanto que la salud pública y la protección del medio
ambiente están entre las atribuciones que pueden desarrollar los municipios,
directamente o con otros órganos de la Administración del Estado (ley Nº 18.695, artículo 4º, letra b).
Enseguida, la unidad municipal encargada de la
función de medio ambiente, aseo
y ornato tiene competencia para velar por la limpieza de las vías públicas,
parques, plazas, jardines y, en general, de los bienes nacionales de uso
público existentes en la comuna (ley Nº 18.695,
artículo 25, letra a) y por el servicio de extracción de basura (ley Nº 18.695,
artículo 25, letra b).
Por su parte, las municipalidades
deben proveer
la limpieza
y las
condiciones de seguridad de sitios públicos, de tránsito y de recreo, y recolectar,
transportar y eliminar por métodos adecuados, las basuras,
residuos y desperdicios que se depositen o produzcan en la vía urbana (Código
Sanitario, artículo 11).
Dicho esto, es posible afirmar que los municipios
poseen claramente un rol de aseo de las riberas y cauces de los ríos,
los cuales, de acuerdo con el Código
Civil,
son bienes nacionales de uso público.
Corroborando lo anterior, la Contraloría General ha precisado que corresponde a las municipalidades la limpieza
de tales áreas (dictamen Nº
14.103, 2016).
Es más, la jurisprudencia administrativa de esta
entidad fiscalizadora reconoce, en relación con la recolección
y transporte de escombros, que si bien la
normativa que regula las funciones y
atribuciones de las entidades edilicias no explicita que el
legislador haya contemplado expresamente tal actividad, la misma puede ser
realizada en el marco de la mencionada función de aseo y ornato (dictamen Nº 44.285, 2014).
A mayor abundamiento, la Contraloría alude a la
atribución de los municipios prevista en la Ley sobre Rentas Municipales
(decreto ley Nº 3.063, 1979, artículo 8º, inciso
segundo), en el sentido de que, en el marco del servicio de extracción de residuos sólidos domiciliarios, las
municipalidades pueden realizar otra clase de extracciones de restos que no están contenidos en la definición
de los primeros desechos
mencionados, entre los
cuales se encuentran los escombros,
pudiendo cobrar al efecto los respectivos derechos (dictamen Nº 44.285, 2014).
Criterio similar ha
establecido la Corte de Apelaciones
de Santiago
—confirmado por la Corte Suprema—, con
respecto a la obligación de aseo y ornato de la Municipalidad de Lampa, esta
vez, con
respecto al retiro de escombros
y basuras en otro
tipo de bien nacional de uso público, esto es, en la extensión de la calle Las
Encinas, de la comuna de Lampa (rol Nº 1.306, 2021).
Ahora bien, cabe indicar que los municipios tienen
la posibilidad de regular la disposición de residuos y las quemas
de los mismos
dentro de sus jurisdicciones.
Por ejemplo, la Municipalidad de Hijuelas, mediante
su ordenanza local sobre medio ambiente, prohíbe la disposición de sustancias,
basuras y desperdicios en ríos, esteros y riberas, entre otros
cursos de agua, así también como la realización de quemas de todo tipo en bienes nacionales de uso público,
sitios eriazos, patios, jardines y otros (decreto alcaldicio Nº 2/1.507, 2017, artículo 8º).
Es del caso agregar que la importancia de los municipios, en cuanto a la
protección ambiental, se
encuentra fuertemente basada en sus atribuciones fiscalizadoras.
Tales atribuciones no se restringen únicamente al
ámbito de sus propias ordenanzas, sino que la ley les permite colaborar en la
fiscalización y en el cumplimiento
de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del medio ambiente,
dentro de los límites comunales
(ley Nº 18.695, artículo 5º). Ello, sin perjuicio de las
competencias de los otros organismos públicos sobre tales materias.
Además, los municipios constituyen uno de los
organismos con competencia ambiental en los términos
establecidos en el reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (decreto Nº 40,
2012, artículo 24).
Al respecto, la Contraloría General concluyó —en
relación con la operación ilegal de una planta de áridos en un predio de la comuna de San José de Maipo— que las municipalidades deben ejercer sus
facultades fiscalizadoras basándose, entre otros, en
el inciso
primero del artículo 65, de
la ley
Nº 19.300 (dictamen
Nº 74.756, 2012). Esta normativa estipula que los
municipios deben recibir las denuncias que formulen los ciudadanos por
incumplimiento de normas ambientales y que las pondrán en conocimiento de la
Superintendencia del Medio Ambiente
para que esta les dé curso (ley Nº 19.300, artículo
65, inciso primero).
La Contraloría también cita el principio de inexcusabilidad (ver ley Nº
19.880, artículo 14) al indicarle a la Municipalidad de San José de Maipo, para
el caso antes citado, que debía
ejercer sus atribuciones fiscalizadoras, no pudiendo excusarse por carecer de una unidad de inspección
(dictamen Nº 74.756, 2012) y el principio de coordinación (ver ley Nº 19.880, artículo 5º) en cuanto a su
deber de actuar con la autoridad sanitaria para
abordar problemas relacionados con residuos, como se describirá más adelante.
A partir de la normativa aludida, se colige, desde
el punto de vista de la jurisprudencia
de la Contraloría General, que las municipalidades poseen un preponderante rol
de aseo y de fiscalización y protección ambiental, debido a que son administradoras de los cauces y las
riberas de los ríos y que tales funciones
son inexcusables y deben ser ejecutadas de forma coordinada con otras entidades públicas.
3.3.
La autoridad sanitaria
Sin perjuicio de las facultades
del Ministerio
de Salud
Pública, el Servicio Nacional de
Salud es competente para atender todas las materias relacionadas con la salud
pública y el bienestar higiénico del país, de conformidad con lo dispuesto en
el inciso final
del Nº 14 del artículo 10
de la Constitución
Política del Estado
—actual artículo 19, Nºs.
8 y 9, de la Constitución Política de la República—, el Código Sanitario y su
ley orgánica (Código Sanitario, artículo 3º).
En la actualidad, las alusiones al Servicio Nacional
de Salud que contiene el Código Sanitario deben entenderse referidas a las
secretarías regionales ministeriales
de Salud respectivas (decreto con fuerza de ley Nº 1,
2005, artículo 13).
Asimismo, cada vez que, en el Código Sanitario, en
la ley o en el reglamento, se aluda a la autoridad sanitaria, deberá entenderse
por ella:
a) al ministro de Salud, en las materias que son de su competencia;
b) a los secretarios regionales ministeriales
de Salud, como sucesores legales de los servicios de salud y del Servicio de
Salud del Ambiente de la región Metropolitana, respecto de las atribuciones y funciones que el código, la ley o el reglamento radica en dichas
autoridades y que ejercerán dentro del territorio regional de que se trate; y
c) al director del Instituto de Salud Pública,
en relación con las facultades que
legalmente le corresponden respecto de las materias sanitarias que el código, la ley o el reglamento regula.
Ello, sin perjuicio de los funcionarios en quienes
estas autoridades hayan delegado
válidamente sus atribuciones (Código Sanitario, artículo 5º).
Precisado lo anterior, el Ministerio de Salud,
mediante el decreto Nº 189, de 2005, estableció las normas para la disposición final de residuos
sólidos domiciliarios y
asimilables, en el sentido de terminar con los basurales del país, que
antiguamente estaban regulados por la resolución Nº
2.444, de 1980 —para
basurales fuera de los límites del gran Santiago—, y
las resoluciones Nºs. 7.539, de 1976, y 2.476, de
1977 —para basurales dentro del límite del gran Santiago—, todas de la misma cartera de Estado.
El citado decreto Nº 189
expresamente excluye la disposición final de los siguientes residuos industriales en rellenos
sanitarios:
a) aquellos que se encuentren en estado líquido o que presenten líquidos libres;
b) los de demolición —por ejemplo, escombros—; y
c) neumáticos (decreto Nº 189, 2005, artículo 57).
Así, se observa que tales residuos, al no poder ser
llevados a rellenos sanitarios, son susceptibles de ser depositados ilegalmente
en sectores ribereños, como ocurre
en efecto.
Además, como se mostró en la fotografía Nº 2, en estos ecosistemas ribereños es posible encontrar
basura electrónica, que puede poseer sustancias que se regulan en el decreto Nº
148, de 2003, del Ministerio de Salud, precepto que previene que toda instalación para eliminar residuos
peligrosos deberá contar con la
respectiva autorización otorgada por la autoridad sanitaria, en la que se especificará el tipo de residuos que
podrá eliminar y la forma en que dicha eliminación se llevará a cabo, ya sea mediante tratamiento, reciclaje o disposición
final (decreto Nº 148, 2003, artículo 43).
Respecto de la quema de basuras, el Código Sanitario
delega en el Servicio Nacional de Salud —hoy
en día las
secretarías regionales ministeriales de Salud— la función de velar porque se eliminen o controlen
todos los factores, elementos o agentes
del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el bienestar de los
habitantes, en conformidad con las disposiciones de ese código y sus
reglamentos (Código Sanitario, artículo 67). Luego, el mismo texto legal señala
que un reglamento establecerá las normas que se refieran a la conservación y
pureza del aire y a evitar en él la presencia de materias u olores que
constituyan una amenaza para la salud, seguridad o bienestar del hombre (Código
Sanitario, artículo 89, letra a). Este se encuentra vigente y contenido en el
decreto Nº 144, de 1961, del Ministerio de Salud, que fija normas para evitar emanaciones
o contaminantes atmosféricos de
cualquiera naturaleza.
En cuanto a lo planteado, la Contraloría General ha
concluido que, en virtud de los artículos 5º, 67 y 89, letra a), del Código
Sanitario, y 12, Nº 2, y 13 del decreto con fuerza de ley Nº
1, de 2005, del Ministerio de Salud, es deber de las secretarías regionales
ministeriales de Salud velar por que quienes desarrollan una actividad
económica cumplan con lo previsto en el citado decreto Nº
144 (dictámenes Nºs. 45.418, 2015; 84.719, 2015).
Agrega la jurisprudencia del órgano contralor que,
conforme al artículo 155 del Código Sanitario, los funcionarios de las secretarías regionales ministeriales de Salud han de realizar las actuaciones tendientes a
comprobar la existencia de una infracción
al citado
código o a sus reglamentos —carácter que
reviste el decreto Nº
144—, pudiendo practicar la inspección y registro de cualquier sitio, edificio, casa, local y lugares de trabajo,
sean públicos o privados, en los términos que allí se enuncian (dictámenes Nºs. 45.418, 2015; 84.719, 2015).
A su vez, indica que el artículo 156 del mismo texto
explica que, cuando, en el ejercicio de tales labores fiscalizadoras, los
mencionados servidores públicos verifiquen la existencia de un ilícito, deben levantar y firmar un acta
dejando constancia de los
hechos que lo constituyen, para lo cual tendrán el carácter de ministros de fe
(dictámenes Nºs. 45.418, 2015; 84.719, 2015).
De esta forma, puede apreciarse
que tanto la basura domiciliaria como la peligrosa deben ser trasladadas y procesadas en los lugares
que estableció el legislador mediante los decretos Nºs.
189, de 2005, y 148, de 2003, respectivamente, por cuanto la conducción y la
disposición de tales residuos en lugares distintos a los ahí señalados
contraviene la normativa sanitaria.
Además, las multas por transporte de residuos a lugares clandestinos,
incluyendo bienes nacionales de uso
público, fueron reguladas mediante la ley Nº 20.879 y
se encuentran establecidas en el artículo 81 del Código Sanitario.
Es importante indicar que la
Contraloría General aplicó el principio de
coordinación consagrado en el artículo 5º de la ley Nº
18.575, en cuanto a la presencia y eliminación
de residuos domiciliarios y peligrosos en el río Aconcagua, exigiendo que la Secretaría Regional Ministerial de Salud de
Valparaíso, en virtud de sus
atribuciones contenidas en el Código Sanitario y en el decreto Nº 148, de 2003, se coordinara con la Municipalidad de
Quillota, dentro del ámbito de sus competencias,
para resolver
dicho problema (Contraloría Regional de Valparaíso, 2021b). Ello, pues los órganos de la Administración
del Estado deben cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la
unidad de acción, evitando la duplicación
o interferencia de funciones.
La aplicación de dicho principio de coordinación
también fue exigida por la Contraloría
General al Ministerio de Salud, en relación con la necesidad de fijar, en coordinación con la autoridad
ambiental, una metodología para la medición de los olores, de manera de
cautelar correctamente la salud de las personas y el medio ambiente (dictamen Nº
84.719, 2015).
3.4.
El Ministerio y la Superintendencia del Medio Ambiente
3.4.1.
El Ministerio del Medio Ambiente
Es el encargado de colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de
políticas, planes y programas en materia ambiental, así como en la protección y
conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales renovables
e hídricos, promoviendo el desarrollo sustentable, la integridad de la política
ambiental y su regulación normativa (ley Nº 20.417,
artículo 69).
Sus funciones mayoritariamente se relacionan con la
elaboración y seguimiento de políticas (ley Nº 20.417,
artículo 70) y, entre ellas,
se encuentra
la de
coordinar el proceso
de generación de las normas de calidad ambiental, de emisión y de planes de
prevención o descontaminación, determinando los programas para su cumplimiento (ley Nº
20.417, artículo 70, letra n).
Los planes de prevención son instrumentos de gestión
ambiental para evitar la superación de una o más normas
de calidad
ambiental primaria o secundaria, en
una zona latente. Por su parte, los planes de descontaminación están destinados a recuperar los niveles señalados en las normas
primarias o secundarias de calidad ambiental de una zona calificada como
saturada por uno o más contaminantes (decreto Nº 39,
2012, artículo 2º).
Para el área que abarca la cuenca del río Aconcagua,
el Ministerio del Medio Ambiente ha elaborado instrumentos de gestión
ambiental, dentro de los que
se encuentran:
1) la declaración de zona latente por MP10 como
concentración diaria a la provincia
de Quillota y a las comunas de Catemu, Panquehue y Llaillay de la provincia de San Felipe de Aconcagua
(decreto Nº 107, 2018) y
2) el anteproyecto Plan de Prevención y
Descontaminación Atmosférica para la
provincia de Quillota y las comunas de Catemu, Panquehue
y Llaillay (resolución
exenta Nº 82, 2022), cuya propuesta de plan
definitivo, al 31 de diciembre de 2023, se encontraba en etapa de tramitación
en el Ministerio Secretaría General de
la Presidencia2.
Dicho plan tiene como objetivo
dar cumplimiento y recuperar los niveles
establecidos en las
normas primarias de calidad ambiental de aire
asociadas a los contaminantes:
1) material particulado respirable —MP10— y 2) dióxido de azufre —SO2— en un
plazo de 10 años
y persigue la instauración de prohibiciones a la quema de diversos residuos,
incluidas las basuras y los neumáticos, en zonas urbanas, vías públicas, recintos domiciliarios y predios agrícolas,
ganaderos o de aptitud preferentemente
forestal, lo que se enfoca principalmente en las quemas agrícolas.
2 https://planesynormas.mma.gob.cl/normas/expediente/index.php?tipo=busqueda&id_expediente=936325
Por su parte, la Contraloría General
ha señalado, a propósito de la lentitud en la emisión de normas de calidad
ambiental para el río Huasco —cuyo anteproyecto fue aprobado en 2008—, que es deber del Estado velar
por que el derecho a vivir en
un medio ambiente libre de contaminación no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza, lo cual
se cumple y concretiza con
la promulgación
y aplicación de las normas de calidad,
entre otros instrumentos de gestión ambiental (dictamen Nº
74.289, 2016).
Así, la dilación en la promulgación de la citada
norma contraría los principios de celeridad y conclusivo que rigen los
procedimientos administrativos, de acuerdo a lo
ordenado en la ley Nº 19.880. Por esta razón, el
órgano contralor exigió al Ministerio
del Medio Ambiente:
a) adoptar las medidas necesarias para concluir aquel procedimiento destinado a la dictación de las normas secundarias de
calidad ambiental para la protección de las aguas continentales superficiales
de la cuenca del río Huasco y
b) investigar las razones de la excesiva demora
en la tramitación y finalización de aquel proceso, ponderando el inicio de un procedimiento disciplinario
(dictamen Nº 74.289, 2016).
De esta forma, se puede advertir que el Ministerio
del Medio Ambiente está obligado
a evitar dilaciones cuando se trata de la emisión de instrumentos de gestión
ambiental tendientes a la protección y conservación de la diversidad biológica y de los recursos naturales
renovables e hídricos —para el caso en análisis, la aprobación del plan de descontaminación y las normas de
calidad ambiental—.
Cabe destacar que el precitado plan de norma no
dispone explícitamente tal prohibición de quema
de residuos en los cauces.
3.4.2.
La Superintendencia del Medio Ambiente
Fue creada para ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de:
a) las resoluciones de calificación ambiental;
b) las medidas de los
planes de prevención o de descontaminación ambiental;
c) el contenido de las
normas de calidad ambiental y normas de emisión;
d) los planes de manejo, cuando corresponda; y
e) todos aquellos otros instrumentos de
carácter ambiental
que establece
la ley (ley Nº 20.417,
artículo 2º).
Además, impone sanciones en caso de que se constaten
infracciones de su competencia (ley Nº 20.417,
artículo 2º).
De esta forma, se observa que la Superintendencia
del Medio Ambiente posee atribuciones
de fiscalización sobre materias que involucren residuos en los bienes nacionales de uso público,
en tanto ellas
se enmarquen dentro
de los instrumentos de
carácter ambiental enumerados en el artículo 2º de la ley Nº
20.417. En ese caso, la fiscalización ambiental queda exclusivamente supeditada
a la Superintendencia del Medio Ambiente, estando impedida la fiscalización directa
de los organismos sectoriales en aquellas materias
que estén regidas por
los instrumentos ambientales antes señalados (Bermúdez Soto, 2013).
Así, por ejemplo, la quema
de residuos
para la
zona en
análisis podría contravenir el
referido plan de prevención y descontaminación atmosférica del área, no obstante que, como se mencionó anteriormente, la
quema de residuos de forma ilegal en cauces no es parte de dicho plan de forma
explícita en la actualidad.
3.4.3.
La Superintendencia del Medio Ambiente y los neumáticos, la basura electrónica y otros residuos
De las aproximadamente 140.000 toneladas de residuos de neumáticos
producidos
en Chile anualmente, solo un 17 % se maneja de
forma ambientalmente racional. Del porcentaje restante, una fracción
termina siendo depositada de forma
ilegal en basurales y vertederos clandestinos, desconociéndose con exactitud el destino de la gran mayoría de los
residuos de neumáticos (decreto Nº 8,
2019, considerando 4).
Fotografía Nº
6
Neumáticos, basura
electrónica y escombros en zonas ribereñas de la comuna
de Hijuelas
Fuente:
fiscalización de
la Contraloría Regional
de Valparaíso el
día 2 de
marzo de 2021,
en la comuna
de Hijuelas.
Al respecto, la ley Nº 20.920 compele a los fabricantes de productos prioritarios
—aceites lubricantes, aparatos eléctricos y
electrónicos, baterías, envases y embalajes, neumáticos y pilas— a organizar y
financiar la recolección de los residuos de aquellos en todo el territorio nacional, así como su
almacenamiento, transporte y tratamiento en conformidad con la ley, a través de
alguno de los sistemas de gestión a que se refiere el párrafo 3º del título III
de esa ley, sobre responsabilidad
extendida del productor. Tal imposición será exigible con la entrada
en vigencia de los respectivos decretos supremos que dispongan metas y otras
obligaciones asociadas —por ejemplo, el
referido decreto Nº
8, de 2019, del Ministerio del Medio Ambiente, que
establece metas de recolección y valorización y otras obligaciones asociadas de
neumáticos— (ley Nº 20.920, artículo 9º, letra b).
Todo generador de residuos deberá entregarlos a un
gestor autorizado para su tratamiento, de acuerdo con la normativa vigente,
salvo que proceda a manejarlos
por sí mismo (ley Nº 20.920, artículo 5º, inciso
primero). Se define como
«generador» al poseedor de un producto, sustancia u objeto que lo desecha o tiene
la obligación
de desecharlo
de acuerdo a
la normativa
vigente y como «residuo» a la sustancia
u objeto que su generador desecha o tiene la intención u obligación de desechar
de acuerdo a la normativa vigente (ley Nº 20.920,
artículo 5º, inciso primero).
Es importante indicar que la Superintendencia del
Medio Ambiente es la responsable
de sancionar las infracciones contempladas en la ley Nº
20.920, dentro de las que se encuentra,
calificada como gravísima, la entrega
de residuos de
productos prioritarios a gestores no registrados ante el Ministerio del Medio
Ambiente (ley Nº 20.920, artículo 39). Ello, sin
perjuicio de la responsabilidad civil por los daños ocasionados por el manejo de
residuos peligrosos y la responsabilidad
penal por tráfico de residuos peligrosos (ley Nº
20.920, artículos 43 y 44).
3.5.
La Dirección General de Aguas
La Dirección General de Aguas tiene la atribución de
ejercer la policía y vigilancia de las aguas en los cauces naturales de uso público y acuíferos (Código de
Aguas, artículo 299, letra c), competencia que podría aplicarse para el caso en
estudio, en tanto que los residuos representen modificaciones en cauces
naturales o artificiales que puedan causar daño a la vida, salud o bienes de la
población o alteración del régimen de escurrimiento de las aguas (Código de Aguas, artículo 41), como podría por
ejemplo ocurrir con la disposición de escombros mostradas en las fotografías Nºs.
7 y 8.
El Código de Aguas, en su artículo 171, inciso 1, prescribe que tales modificaciones
—al régimen de escurrimiento de las aguas— requieren
de la aprobación de la Dirección General de Aguas y establece la multa asociada
a la falta de la citada autorización (Código
de Aguas, artículo
172, inciso 1).
Al respecto, la Contraloría determinó que, para el
caso de la disposición de escombros
en el estero Las Hualtatas, de la comuna de Lo Barnechea, el citado código, en su artículo 172, inciso 2,
faculta a la Dirección General de Aguas para encomendar a terceros la ejecución de las obras necesarias para el
retiro de ese material, por cuenta de los causantes del
entorpecimiento o peligro, esto
es a costa del infractor —en este caso, proveniente de los trabajos de una
inmobiliaria—, no resultando admisible que tal dirección le encomendara dicha
función al municipio debido a su falta de recursos (dictamen Nº 15.322, 2008).
Fotografía Nº
7
Escombros depositados ilegalmente en área ribereña en la comuna
de San Felipe
Fuente: fiscalización de la Contraloría Regional de Valparaíso el día 26 de julio
de 2022, en
la comuna de
San Felipe.
Fotografía Nº
8
Escombros depositados ilegalmente en área ribereña de la comuna de San Felipe
Fuente: fiscalización de la Contraloría Regional de Valparaíso el día 26 de julio
de 2022, en
la comuna de
San Felipe.
4.
Sanciones
a la disposición de
residuos en bienes nacionales de uso público
Las resoluciones que adopten las municipalidades se
denominan ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o
instrucciones. Las ordenanzas son
normas generales y obligatorias para la comunidad y en ellas podrán establecerse multas para los infractores,
cuyo monto no excederá de 5 unidades tributarias mensuales —UTM—, las que serán aplicadas por los juzgados de policía local correspondientes (ley Nº 18.695, artículo 12).
Por ejemplo, la «Ordenanza local sobre medio
ambiente de la Municipalidad de Hijuelas» prohíbe arrojar escombros, basuras de
cualquier tipo u otros materiales
en los bienes nacionales de uso público, siendo el mismo municipio responsable
de controlar el cumplimiento de su ordenanza (decreto alcaldicio Nº 2/1507, 2017, artículo 63). Al respecto, las multas establecidas en dicho
texto normativo varían desde las 0,5 hasta las 5 UTM (decreto alcaldicio Nº 2/1.507, 2017, artículo 78).
A su turno, la autoridad sanitaria, ante
infracciones al Código Sanitario y sus reglamentos, decretos o resoluciones del
director general de Salud3, tiene atribuciones para instruir sumarios sanitarios (Código Sanitario, artículo
162), procedimiento que puede terminar en un castigo consistente en una multa
de 0,1 UTM hasta 1.000 UTM y las reincidencias podrán
ser sancionadas hasta con el doble de la multa original
(Código Sanitario, artículo
174).
Por su parte, la Superintendencia del Medio Ambiente
puede imponer sanciones en caso de que se
constaten infracciones de su competencia,
de acuerdo
con lo
señalado en el título III de la ley Nº 20.417. Dichas
medidas pueden ser: amonestación por
escrito, multa de una a diez mil unidades tributarias anuales, clausura temporal o definitiva y revocación de la
resolución de calificación ambiental.
Como se indicó anteriormente, la Superintendencia
del Medio Ambiente tiene la potestad exclusiva sancionadora
respecto del incumplimiento de las
medidas e
instrumentos previstos en los planes de prevención o de descontaminación, normas de calidad y emisión, cuando corresponda (ley
Nº 20.417, artículo 35, letra c), y respecto de la
infracción de cualquiera otra norma de carácter ambiental que no tenga
establecida una sanción específica (ley Nº 20.417, artículo 35, letra n). A este respecto, Bermúdez
Soto (2013: 442) aclara que las facultades sancionadoras de la citada
superintendencia son siempre exclusivas, sin perjuicio del carácter residual a
que se refiere el citado artículo 35, letra n.
Dicha entidad es competente para sancionar las infracciones descritas en el título VI de la ley Nº
20.920, de conformidad con el párrafo 3º del título III de su ley orgánica.
Dichas sanciones pueden ir desde una amonestación por escrito hasta una multa
de hasta diez mil unidades tributarias anuales (ley Nº
20.920, artículo 40).
La Dirección General de Aguas, ante infracciones al
artículo 171 del Código de Aguas puede imponer multas de primer grado —de 10 a
50 UTM— o segundo grado —de 51 a 100 UTM— y, además, puede apercibir al infractor y fijar un plazo
perentorio para que modifique o destruya total o parcialmente las obras.
Lo anterior, para todos los casos mencionados, sin
perjuicio de las responsabilidades
penales y civiles establecidas en las citadas leyes.
3 En
concordancia con lo dispuesto en los artículos 5º del Código Sanitario y 13 del
decreto con fuerza de ley Nº 1, de 2005, del Ministerio de Salud, actualmente, para los efectos de la fiscalización de que se trata, el director general
de Salud corresponde a la autoridad
sanitaria constituida por el
respectivo secretario regional ministerial de Salud, en tanto que los
funcionarios del Servicio Nacional de Salud serán
ahora aquellos dependientes de tales secretarías (dictamen Nº E96400, 2021).
5. Análisis
El principio de coordinación, prescrito en el
artículo 5º de la ley Nº 18.575, de
Bases Generales de la Administración del Estado, corresponde a una manifestación de los valores de los
principios de eficiencia y eficacia4, que se expresa como (Harris Moya, 2021):
Las autoridades y funcionarios deberán velar por la
eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido
cumplimiento de la función pública.
Los órganos de la Administración del Estado deberán
cumplir sus cometidos
coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de
funciones (ley Nº 18.575, artículo
5).
Al respecto, la doctrina ha distinguido que el
principio de coordinación puede operar de manera forzosa o voluntaria, según el
grado de vinculatoriedad en el ejercicio de las competencias de las entidades
públicas (Harris Moya, 2021). Así,
la coordinación forzosa o coordinación en sentido
estricto supone la adopción por
parte de un órgano de la Administración del Estado de una decisión de obligado
cumplimiento para otro u otros órganos, que condiciona el ejercicio
de sus propias competencias… y la coordinación voluntaria o cooperación implica una conducta
activa de los órganos de la Administración del Estado con el objeto de facilitar las actuaciones de los demás órganos de la Administración o para llevar a cabo
acciones conjuntas y voluntariamente
aceptadas para la consecución de sus fines de interés común (Cordero Quinzacara, 2023).
Además, Cordero Quinzacara (2023) señala
que el principio de coordinación en su dimensión forzosa o vertical comprende un poder
directivo de la Administración coordinante sobre las coordinadas y, en su
dimensión horizontal, la cooperación constituye un deber general de los órganos
de la Administración.
Por su parte, Bermúdez Soto (2014) aborda el
principio de coordinación desde
su ejecución práctica, la que puede manifestarse mediante acuerdos que
4 La
eficacia dice relación con la finalidad primera de la Administración pública,
que es la satisfacción de las necesidades públicas. Esta se debe realizar
en el menor tiempo posible,
con el máximo aprovechamiento de los
recursos que los funcionarios públicos tienen a disposición para ello, es decir, de manera eficiente
(Bermúdez Soto, 2014).
En otras palabras, la eficacia se relaciona con el logro de un objetivo definido
y la eficiencia, con el logro
de un objetivo con el menor uso de recursos posible.
pueden ser formales —por ejemplo, establecidos en la
ley— o informales —como reuniones, conversaciones y negociaciones en donde se
acordará de qué forma se
propenderá a la unidad de acción—. A su vez, Cordero Quinzacara
(2023) explica que, en su
dimensión horizontal, el principio de coordinación tiene lugar bajo diversas formas, como informes,
consultas, acuerdos y otros, denominados genéricamente convenios de coordinación.
Asimismo, tal principio promueve que «todos los
órganos y entidades administrativos
deben prestarse asistencia mutua y respetar el ejercicio de las respectivas competencias»
(Rodríguez-Arana Muñoz, 2014: 52, citado por Linazasoro
Espinoza, 2018) y, por su parte, la Contraloría ha señalado que «el principio
de coordinación no solo implica evitar la duplicidad de labores, sino también concretar medios y esfuerzos con una
finalidad común» (dictamen Nº E443424, 2024).
En el ámbito medioambiental, Harris Moya (2021)
menciona que uno de los principales
ejemplos de procedimientos administrativos destinados a coordinar
—forzosa o voluntariamente— a los órganos de la
Administración es el Sistema de
Evaluación Ambiental, que permite que múltiples órganos de la Administración formulen apreciaciones acerca de los
efectos sobre el medio ambiente de los proyectos ingresados a ese sistema.
Una de las aplicaciones más emblemáticas del
principio de coordinación en
materias medioambientales en la justicia chilena fue el fallo de la Corte Suprema con respecto
a la
emergencia de contaminación ambiental ocurrida en las
comunas de Quintero y Puchuncaví, debida a la generación de gases y compuestos químicos emanados de empresas del
denominado «Complejo Industrial
Ventanas» que causaron una intoxicación masiva de los habitantes de esas comunas en agosto de 2018.
En el
citado fallo, la Corte Suprema, concluyó que
surge con nitidez que las medidas protectoras
dispuestas por esta corte deberán ser concretadas, necesariamente, entendidas a la luz del señalado principio de coordinación, debiendo ser ejecutadas
conjuntamente por las autoridades recurridas, bajo una dirección que los conduzca
al resultado esperado,
y en el natural
entendido de que cada cual habrá de concurrir a ese objetivo en el marco de sus respectivas competencias (rol Nº 5.888, 2019: 66).
Tal principio, aplicado en el
sentido de lograr la integración
de actos
parciales en la globalidad del sistema
(Cordero Quinzacara, 2007, citado en rol Nº 5.888, 2019:
66).
En el caso de la protección de los cauces en
relación con la disposición de residuos,
se colige que ella involucra a variadas entidades públicas que poseen
roles específicos en cuanto a su fiscalización y
posterior sanción, definidos en
la legislación.
Como se puede apreciar, de tales entidades públicas
los municipios tienen un rol
preponderante sobre la mantención de la limpieza de los ríos, pues son administradores de los bienes
nacionales de uso público, fiscalizan el medio ambiente y ejercen facultades con respecto
al aseo de aquellos, lo que implica un trabajo permanente
en el territorio.
No obstante ello, el desincentivo a la disposición
ilegal de basura y escombros en bienes nacionales de uso público descansa de forma relevante en multas a los infractores
de la normativa, lo que, a su vez, solo puede producirse vía fiscalización de los organismos públicos,
especialmente de las municipalidades, en terreno.
Como puede adelantarse, las sanciones
cursadas por los entes públicos
requieren de esfuerzos de fiscalización permanente en el sitio, lo cual
habitualmente escapa a las
posibilidades de control de tales organismos. A modo de ejemplo, puede citarse
a la Municipalidad de Hijuelas, que disponía, en 2021, de un único inspector a
cargo de tales actividades, quien además cumplía funciones como inspector en
materia de obras municipales y tránsito (Contraloría Regional de Valparaíso,
2021a). Dicha capacidad fiscalizadora municipal resulta insuficiente para vigilar de forma permanente los tramos
ribereños que se usan como vertederos de basura y botaderos de escombros,
actuaciones que también ocurren de
noche, fuera de la jornada laboral de los inspectores.
Otro ejemplo a mencionar,
corresponde a la Municipalidad de La Cruz. Allí un particular realizó un
relleno con materiales de todo tipo en el río Aconcagua, con el fin de extender
su propiedad sobre el área de cauce. Para evitar el depósito de basuras y
escombros en el sector de Apablaza, la autoridad edilicia, en ejercicio de sus
acciones de fiscalización, cursó las siguientes infracciones (Contraloría Regional de Valparaíso, 2022):
a) parte Nº 123, de
2017, por recepción de basura en su predio para conformar un relleno;
b) parte Nº 72, de
2019, por recepción de basura y escombros en su predio y disposición de dicho material en el río;
c) parte Nº 102, de
2020, por las mismas causas de los partes anteriores, además de cobrar a camiones
por pasar por su propiedad
para botar escombros y basura en la ribera norte del
río Aconcagua; y
d) parte Nº 107, de
2020, por realizar un cierre de su propiedad que abarca terrenos correspondientes a bienes nacionales de uso
público.
Dichas inspecciones finalmente concluyeron en una multa
total de 9 UTM5 como se observa en la
siguiente tabla:
Fuente: elaboración propia.
De esta forma, se observa que, si bien el rol
fiscalizador de los municipios
es relevante para el tema
planteado, existen dudas razonables si ese rol de fiscalización provoca una real disminución de la
disposición ilegal de residuos
en el río y si es eficaz y
eficiente.
Otro tipo de acciones para evitar la disposición
ilegal de residuos en el río aplicadas en la Municipalidad de La Cruz han sido
campañas informativas y educacionales, letreros, el incentivo a que la
ciudadanía se haga parte de la limpieza
de los ríos y la colocación de barreras físicas a la entrada de camiones a sectores ribereños, como se aprecia en la siguiente fotografía
(Contraloría Regional de Valparaíso, 2022):
Fotografía Nº
7
Escombros depositados ilegalmente en área ribereña en la comuna
de San Felipe
Fuente:
fiscalización de Contraloría
Regional de Valparaíso
el día 18
de agosto de
2021.
5 Según
el Banco Central de Chile, al día 14 de febrero de 2024, 1 UTM correspondía a $
64.793, equivalentes a US$ 66,7 (1
US$ = $ 971,56 a esa misma fecha).
A diferencia del caso de contaminación atmosférica
de las comunas de Quintero y Puchuncaví, que afectó la
salud de sus habitantes —lo cual visibilizó el
problema que derivó en el fallo de la
Corte Suprema rol Nº 5.888, de 2019—, la disposición
ilegal de residuos en el río Aconcagua y en otros cursos de agua permanece, en
cierta medida, invisible, debido a que no ha producido un significativo impacto en la
salud de la población o daños materiales y ambientales.
Al respecto, si bien para el caso del río Aconcagua
no se ha manifestado una emergencia
a raíz de la disposición de residuos en su cauce, el criterio de la Corte Suprema con
respecto al rol preventivo de
los municipios
se estableció en el
caso de la inundación ocurrida en Punta Arenas por la crecida del río Las Minas en 2012 (rol Nº
25.169, 2019).
En dicho caso, la Corte Suprema rechazó el recurso
de casación en el fondo deducido
por el Fisco de Chile, en contra de la sentencia dictada por la Corte de
Apelaciones de Punta Arenas. Tal fallo concluyó que
a la Municipalidad [de Punta Arenas], corresponde
efectuar labores preventivas de
protección frente a emergencias y también labores de limpieza de los cauces de los ríos en el ámbito de su
territorio (rol Nº 25.169, 2019).
Agrega que, con la prueba rendida, se acreditó la
falta de servicio del municipio en el ámbito de la prevención.
Dicho criterio sobre el rol preventivo de los
organismos públicos cobra fuerza para el caso de la red hidrográfica del río Aconcagua, cuando la Dirección
de Obras Hidráulicas de
Valparaíso (2021) observó la existencia de rellenos —los que se construyen con material de
distinta naturaleza— que fueron hechos
en el cauce del río Putaendo, por lo cual ofició a la Municipalidad de Putaendo y la
Dirección General de Aguas —organismos competentes—, indicando que tal relleno
constituye, además de una apropiación indebida de un bien nacional de uso público por parte de particulares, «un riesgo de inundación para quienes
habitan en la ribera opuesta».
Como se ha expuesto anteriormente, la protección de
dichos ecosistemas fluviales descansa prácticamente en el rol fiscalizador
municipal, lo cual es insuficiente,
según lo ha evidenciado la función auditora de la Contraloría.
Así, no parece ser eficiente ni eficaz solucionar el
problema limitándose a ejercer los roles fiscalizadores, evitando la
interferencia de funciones. Al respecto, las Naciones Unidas han reflexionado que, «con demasiada frecuencia, la aplicación y
el cumplimiento de las leyes y los reglamentos en materia de medio ambiente no
están al nivel que se necesita para hacer frente a los problemas ambientales» (Programa
de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente, 2019); ello,
en el contexto de la
problemática en la implementación de las normas ambientales
—como por ejemplo, el abordamiento de las
condiciones del terreno— y de asegurar la eficacia de las
mismas.
Por su parte,
si bien la ley Nº 20.920
aparece recientemente como un marco normativo que contribuye a reducir la disposición
ilegal de residuos, ella, al igual que los textos normativos citados en este
documento, descansa fuertemente en el control y la fiscalización que la
Superintendencia del Medio Ambiente ejerza sobre los generadores de residuos.
Además, los generadores de residuos —por ejemplo,
neumáticos— asumen la responsabilidad de trasladar y colocar dichos desechos en
lugares habilitados (ley Nº 20.920). Sin embargo, el desembolso económico que ello
conlleva resulta más costoso
que pagar la infracción o simplemente arrojar furtivamente los residuos en las riberas o cauces. A
mayor abundamiento, el decreto Nº 189, 2005, del Ministerio de Salud, excluye el depósito en rellenos
sanitarios de líquidos o
de restos que contengan líquidos libres, escombros y neumáticos, debiendo enviarse tales
residuos a otros
lugares.
Por su parte, la obligación
legal de
los municipios
de mantener
la limpieza
de los cauces y sus riberas —precisada por la
jurisprudencia de la Contraloría, por ejemplo para el caso de los escombros (dictamen Nº 44.285, 2014)— podría, a la
larga, incentivar a los infractores para continuar depositando residuos ilegalmente en
las áreas
ribereñas, ya que las multas
no son
significativas, aun en el evento
de que aquellos fuesen sancionados por los inspectores municipales.
Similar situación ocurre en el caso de los escombros
o desechos de demolición, cuyos generadores —el constructor a cargo de la obra— deben depositar tales residuos en lugares autorizados (Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones, artículo 5.8.12). Sin embargo, no se
advierten normas que obliguen a los órganos del Estado
a mantener
sitios para el depósito y
disposición de escombros (dictamen Nº
55.384, 2003), lo que presiona
al rol fiscalizador municipal
sobre los bienes nacionales de uso público.
Como se aprecia, el actuar de las entidades públicas
respecto a esta problemática se
ha abordado más bien desde la perspectiva de no interferencia de sus funciones,
apegada a la formalidad otorgada por las leyes, quedando los municipios prácticamente solos en la resolución
de dicho
problema. Sin perjuicio de ello,
el mismo legislador ha conferido a las municipalidades la posibilidad de
celebrar convenios en las condiciones que señale la ley respectiva, sin alterar las atribuciones y funciones que correspondan a los
municipios (ley Nº 18.695, artículo 8º).
Al respecto, no se ha desarrollado lo suficiente una
acción coordinada del rol fiscalizador
de las entidades públicas, desde la perspectiva de la prestación de asistencia
mutua y la cooperación, para alcanzar el objetivo global de la protección
ambiental.
A través de su jurisprudencia e informes de
fiscalización, la Contraloría General les recuerda a los organismos competentes
su obligación de cumplir con sus funciones legales, de acuerdo con la normativa vigente. Relacionado con el tema, el desempeño eficiente y eficaz de las entidades públicas, valores
reflejados en el principio de coordinación, podría ser
analizado como una alternativa para abordar la disposición ilegal de residuos en el río Aconcagua y en otros.
En este sentido, el principio de coordinación se comprende como «el conjunto de
reglas o disciplinas que coordinan los medios necesarios
para obtener un resultado determinado con el mínimo de gastos y de esfuerzos»
(Ortiz Díaz, 2015, citado por
Figueroa Herrera, 2022).
En el fondo, queda pendiente como desafío analizar
multisectorialmente de qué forma
el rol fiscalizador de las entidades puede ejecutarse en el territorio, de forma coordinada, para desincentivar la
disposición ilegal de residuos en el río de forma eficiente y
eficaz.
Por último, si bien el rol de la Contraloría no es
directo sobre los ecosistemas fluviales,
contribuye a que las entidades sujetas a su fiscalización puedan mejorar sus procesos, como ocurrió en la
Municipalidad de Hijuelas, que hoy se encuentra trabajando con la Contraloría
Regional de Valparaíso en un programa de apoyo al cumplimiento para la
subsanación de las observaciones formuladas en el informe final de auditoría Nº 413, de 2021. En ese marco, el trabajo de la institución
fiscalizadora permitió que concejales y dependencias municipales, elaboraran conjuntamente una ordenanza que contribuyera de mejor manera a la protección del medio ambiente, tomando como
base las observaciones contenidas
en el citado informe final, documento que fue aprobado a través del decreto alcaldicio Nº
2/511, de 2022.
6. Conclusiones
1) La disposición de residuos en el río Aconcagua y
sus afluentes es un
problema que afecta bienes que
pertenecen a la nación toda, creando trastornos de orden social, ambiental y
sanitario, así como también la desvalorización y pérdida de tales bienes en
cuanto a su valor ecológico y valor de uso por los ciudadanos del país.
2) Queda en duda si las actuales facultades
fiscalizadoras de los organismos públicos para evitar la disposición de residuos son eficientes y eficaces,
teniendo en especial
consideración la capacidad real de control que tales entidades pueden ejercer en terreno.
En relación con lo
anterior, cabe preguntarse, por ejemplo,
en qué
medida las sanciones económicas impuestas por los tribunales en los casos de
disposición ilegal de residuos en los ríos —las que
son el resultado del
proceso de fiscalización en terreno de los entes públicos—
son un desincentivo real a este tipo de prácticas.
3) El hecho de que la responsabilidad de
depositar los residuos en lugares autorizados descanse en sus generadores implica una fuerte labor de fiscalización por parte de las entidades públicas. En el caso de los
escombros, por ejemplo, el
crecimiento inmobiliario y de los desastres como inundaciones o incendios, coloca una fuerte presión
en los municipios, situación
que debe discutirse más profundamente, ya que el desincentivo económico como
método para regular dicha práctica ilegal parece no surtir los efectos deseados,
toda vez
que los
infractores asumen el riego de
infringir la ley o abonar una multa
pequeña, a pagar por llevar sus desechos a una escombrera autorizada, que cobra
por recibir los residuos. Ello, sumado a las funciones de los entes públicos
que demandan recursos financieros y horas de fiscalización para tal cometido.
4) El presente documento deja en evidencia que
la naturaleza diversa de los residuos
requiere del actuar sectorial, pero también coordinado de los diferentes organismos públicos, pues,
dependiendo del tipo de residuo, cada entidad actúa, delimita sus facultades
administrativas y aplica diferentes sanciones. A este respecto, la coordinación
en su sentido voluntario y para la
concreción de una finalidad común podría potenciar y complementar el trabajo de
fiscalización individual de las instituciones públicas.
5) La insuficiencia de los controles de los
organismos públicos competentes con respecto al proceso de disposición ilegal
de residuos en la cuenca del río
Aconcagua se evidencia en que el control queda prácticamente acotado a su fiscalización en terreno, restando como tema
para discutir, qué otras opciones de control sobre dicho acto ilegal pueden ser
implementadas de forma
coordinada.
6) La existencia de residuos en las zonas
ribereñas del río Aconcagua no
ha causado daños visibles, como
ocurre en el caso de los episodios de contaminación de
Quintero-Puchuncaví y de desborde de
río en
Punta Arenas, lo que
ofrece la oportunidad de acción temprana para evitar futuros daños a las
personas y al medio ambiente. Ello, en armonía con el cumplimiento de la función pública.
7) La Contraloría General, a través de sus
funciones de auditoría y jurídica, ha hecho presente a los organismos públicos involucrados en la protección del río Aconcagua y su red hidrográfica cuáles son sus responsabilidades y facultades, evidenciando
sus falencias y clarificando la normativa, a fin de promover un mejor desempeño
de los entes públicos con respecto al control de la disposición ilegal de residuos
en cauces y riberas.
Referencias
•
Bermúdez Soto, J.
(2013). Fundamentos y
límites de la potestad sancionadora
administrativa en materia ambiental. Revista
de Derecho de la Pontiflcia Universidad Católica de
Valparaíso (40), 421-447.
•
Bermúdez
Soto, J.
(2014). Derecho administrativo general (3ª ed.). Thomson Reuters.
•
Cordero Quinzacara, E. (2023). Curso de derecho administrativo. Libromar.
•
Contraloría Regional
de Valparaíso. (2021a). Informe flnal de
auditoría Nº 413, de 2021, sobre auditoría
a la
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en la Municipalidad de Hijuelas. https://www.contraloria.cl/web/cgr/
•
Contraloría Regional
de Valparaíso. (2021b). Informe flnal de
auditoría Nº 580, de 2021, sobre auditoría
a la
extracción y procesamiento de áridos,
en la Municipalidad de Quillota. https://www.contraloria.cl/web/cgr/
•
Contraloría Regional
de Valparaíso. (2022).
Oflcio Nº E172020, de 2022, sobre la Municipalidad de La Cruz.
•
Contraloría Regional
de Valparaíso. (2023).
Oflcio Nº E326644, de 2023, sobre municipalidades de San Felipe y Putaendo.
•
Dirección de Obras
Hidráulicas de Valparaíso (2021). Ordinario Nº 693. Dirección de Obras Hidráulicas de Valparaíso.
•
Figueroa Herrera, M.
(2022). Coordinación
administrativa en la gestión de zonas costeras en Chile. Una aproximación desde el derecho ambiental. Revista
de Estudios Ius Novum, 14 (1), 147-208.
•
Harris Moya, P.
(2021). La coordinación administrativa de los ministros de Estado. Biblioteca del Congreso Nacional.
https://obtienearchivo.bcn.cl/ obtienearchivo?id=repositorio/10221/30364/1/Informe_BCN.pdf
•
Linazasoro Espinoza, I. (2018). El derecho a una buena administración pública en Chile. Revista de Derecho Público (88), 93-109.
•
Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente. (2019). Environmental
rule of law: flrst global report. https://wedocs.unep.org/ handle/20.500.11822/27279#:~:text=Description,the%20environmental%20 rule%20of%20law.
Normativa
•
Decreto ley Nº 1.939, de 1977, normas sobre adquisición,
administración y disposición de
bienes del Estado. Diario
Oficial de la República de
Chile, 10 de noviembre de 1977. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=6778
•
Contraloría General
de la República (2021). Resolución Nº 10,
establece normas que regulan las auditorías efectuadas por la Contraloría
General de la República y deja sin efecto la resolución
Nº 20, de 2015, de este origen. Diario Oficial de la República de Chile, 30
de junio de 2021. https://www.bcn. cl/leychile/navegar?i=1162083&f=2021-06-30
•
Ley Nº 19.300, de Bases del Medio Ambiente. Diario Oficial de la República de Chile, 9 de marzo de 1994. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=30667
•
Ley Nº 19.880, establece bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del
Estado. Diario Oficial de
la República de Chile, 29 de mayo de 2003. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=210676
•
Ley Nº 20.417, crea el Ministerio, el Servicio de
Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente. Diario Oficial de la República de Chile, 26 de enero de 2010. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1010459
•
Ley Nº 20.920, establece marco para la gestión de residuos,
la responsabilidad extendida
del productor y fomento al reciclaje. Diario Oficial de la República
de Chile, 1 de junio de 2016. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=1090894
•
Ministerio de Defensa Nacional
(2018). Decreto Nº 9, de 2018, sustituye
reglamento sobre concesiones marítimas, fljado por decreto supremo
(M) Nº 2, 2005, del Ministerio de Defensa Nacional. Diario Oficial
de la República de Chile, 17 de marzo de 2018. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=1116315
•
Ministerio de
Justicia (1981). Decreto con fuerza de ley Nº 1.122, de 1981, flja texto del
Código de Aguas. Diario
Oficial de la República de Chile, 29 de octubre de 1981. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=5605
•
Ministerio de
Justicia (2000). Decreto con fuerza de ley Nº 1, de 2000, flja texto
refundido, coordinado y sistematizado del Código Civil;
de la ley Nº 4.808, sobre registro civil,
de la ley Nº 17.344, que autoriza cambio de nombres y apellidos, de la ley Nº 16.618, Ley de Menores,
de la ley Nº 14.908, sobre abandono de familia y pago de
pensiones alimenticias, y de la ley Nº 16.271, de
impuesto a las herencias, asignaciones
y donaciones.
Diario
Oficial de la República de Chile,
30 de
mayo de
2000. https://www.bcn.cl/ leychile/navegar?idNorma=172986&idParte=8717776
•
Ministerio de Obras
Públicas (2011). Decreto Nº 403, de
2010, que declara zona de
escasez a las cuencas de los ríos Petorca, Ligua y Aconcagua, ubicadas en la región de Valparaíso. Diario Oficial de la República de Chile, 7
de enero de 2011. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?i=1021865&f=2011-01-07
•
Ministerio de Salud
(2004). Decreto Nº 148, de 2003,
que aprueba reglamento
sanitario sobre manejo de residuos peligrosos. Diario Oficial de la República de Chile, 16 de junio de 2004.
https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=226458
•
Ministerio de Salud
(2006). Decreto con fuerza de ley Nº
1, de 2005, flja el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley Nº 2.763, de 1979, y de las leyes Nºs. 18.933 y 18.469. Diario Oficial de la República de Chile, 24
de abril de 2006. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=249177
•
Ministerio de Salud
(2008). Decreto Nº 189,
de 2005,
que aprueba
reglamento sobre condiciones sanitarias y de seguridad básicas en los rellenos
sanitarios. Diario Oficial de la República de Chile, 5
de enero de 2008. https://www.bcn. cl/leychile/navegar?idNorma=268137
•
Ministerio de Salud
Pública (1968). Decreto con fuerza de ley Nº
725, de 1967, Código Sanitario. Diario Oficial de la República de Chile, 31 de enero de 1968. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=5595&idParte=0
•
Ministerio de
Tierras y
Colonización (1979). Decreto Nº 609, de
1978, deroga
decreto Nº 1.204, de
1947, y
flja normas para
establecer deslindes propietarios riberanos con el bien nacional
de uso público por las riberas de los ríos,
lagos y esteros. Diario Oficial de la República
de Chile, 24 de enero de 1979. https://
www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=133741
•
Ministerio de
Vivienda y Urbanismo (1976). Decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1975, aprueba nueva Ley General de
Urbanismo y Construcciones. Diario Oficial de la República de Chile, 13
de abril de 1976. https://www. bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=13560https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=13560
•
Ministerio de
Vivienda y Urbanismo (1992). Decreto Nº 47, flja nuevo texto de la Ordenanza General de la Ley General
de Urbanismo y Construcciones. Diario Oficial de la República de Chile, 5 de junio de 1992.
https://www.bcn. cl/leychile/navegar?idNorma=8201
•
Ministerio del
Interior (1996). Decreto Nº 2.385,
de 1996, flja texto refundido y sistematizado del
decreto ley Nº 3.063, de 1979, sobre rentas
municipales. Diario Oficial
de la República de Chile, 20 de noviembre de 1996. https:// www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=18967
•
Ministerio del
Interior (2006). Decreto con fuerza de ley Nº 1, de 2006, flja el texto refundido, coordinado y sistematizado de la
ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de
Municipalidades. Diario
Oficial de la República de Chile, 26 de julio de 2006. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=251693
•
Ministerio del Medio
Ambiente (2013). Decreto
Nº 39, de 2012, que aprueba reglamento para la dictación de planes de prevención y de descontaminación. Diario Oficial de la República de Chile, 22 de julio de 2013.
https://www.bcn. cl/leychile/navegar?idNorma=1053037
•
Ministerio del Medio Ambiente
(2013). Decreto Nº 40, de 2012, aprueba
reglamento del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental del Ministerio del Medio Ambiente, nuevo reglamento del SEIA. Diario Oficial de la República de Chile, 12 de agosto de 2013. https://www.bcn.cl/leychile/ navegar?idNorma=1053563
•
Ministerio del Medio
Ambiente (2019). Decreto Nº 107, de 2018,
que declara zona saturada por material particulado MP10, como
concentración anual, y latente por MP10 como concentración diaria, a la
provincia de Quillota y a las comunas de Catemu, Panquehue
y Llaillay de la provincia de San Felipe de
Aconcagua. Diario
Oficial de la República de Chile, 11 de junio de 2019. https://bcn.cl/2xkc2
•
Ministerio
del Medio
Ambiente (2021). Decreto Nº 8, de
2019, que establece metas de
recolección y valorización y otras obligaciones asociadas de neumáticos. Diario Oficial de la República de Chile, 20
de enero de 2021. https://www.bcn.cl/leychile/navegar?i=1154847&f=2021-01-20
•
Ministerio del Medio
Ambiente (2022). Resolución Nº 82
exenta, de 2022, que aprobó
anteproyecto Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica para la provincia de Quillota y las comunas
de Catemu, Panquehue y Llaillay.
Diario Oficial
de la República de Chile,
18 de febrero de 2022.
https://bcn. cl/3ctkj
•
Ministerio
Secretaría General de la Presidencia (2005). Decreto Nº
100, de 2005, flja el texto refundido, coordinado y
sistematizado de la Constitución Política de la República de Chile. Diario Oficial de la República de Chile, 22
de septiembre de 2005.
https://bcn.cl/2f6sk
•
Municipalidad de
Hijuelas (2017). Decreto alcaldicio Nº
2/1.507, 2017, Ordenanza local
sobre medio ambiente.
•
Municipalidad de
Hijuelas (2022). Decreto alcaldicio Nº
2/511, Ordenanza para la
extracción, procesamiento y transporte de áridos desde cauces naturales o pozos
lastreros en la comuna de Hijuelas. https://hijuelas.cl/ municipalidad/ordenanzas/
Jurisprudencia
Corte Suprema, sentencias roles:
•
Nº 5.888 (2019), «Francisco Chahuan
Chahuan contra Empresa Nacional de Petróleos, Enap S.A.», sentencia del 28 de mayo de 2019.
•
Nº 25.169 (2019),
«Araya Carreño, Rodrigo y otros con Fisco de Chile y otros»,
sentencia del 19 de
mayo de 2020.
Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia rol:
•
Nº 1.306 (2021), «Andrés Lasen Sarras contra Ilustre Municipalidad de
Lampa», sentencia del 22 de julio de 2021.
Contraloría General de la República, dictámenes:
•
Nº 55.384 (2003).
•
Nº 15.322 (2008).
•
Nº 74.756 (2012).
•
Nº 44.285 (2014).
•
Nº 45.418 (2015).
•
Nº 84.719 (2015).
•
Nº 14.103 (2016).
•
Nº 74.289 (2016).
•
Nº 30.805 (2019).
•
Nº E443424 (2024).
