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ONCE REGLAS PARA EL
CAMBIO. GESTIÓN DE PERSONAS EN EL ESTADO COMO PROBLEMA CULTURAL EN
AMÉRICA LATINA
ELEVEN RULES FOR CHANGE. PEOPLE MANAGEMENT IN THE
STATE AS A CU LTURAL PROBLEM
IN LATIN AMERICA
Francisco José Silva Durán1, Renata Maria Paes de Vilhena2
Resumen
En América
Latina, la gestión de personas en el Estado enfrenta un problema
cultural que impide obtener progresos en el área. Esta monografía
propone once reglas para lograrlo. En primer lugar, aborda la
necesidad de diferenciar la carrera de los políticos de la de los
burócratas. Luego otorga un rol preponderante a la política en el
esfuerzo reformista. Enseguida, recomienda fijar un marco de
resultados esperables de los organismos de la Administración del
Estado. Junto con ello, promueve la figura del directivo público,
como engranaje y traductor de la política en la gestión de los
servicios públicos, mientras la institucionalidad pública asume la
gestión del personal del Estado. Para implementar una política
anticorrupción eficaz, es preciso que el 100 % de la fuerza laboral
del Estado ingrese mediante concursos, exceptuando los cargos de
naturaleza político- representativa. Sin duda, hay
que superar los modelos de empleo o de carrera para
1
Es jefe de la División Jurídica y Asuntos
Institucionales en la Dirección Nacional del Servicio Civil de
Chile. También es docente de posgrado en la Pontificia Universidad
Católica de Chile, en la Universidad Alberto Hurtado y en la Universidad
Central de Chile. Ha realizado clases magistrales en la Universidad de Yale, en la Fundación Getúlio Vargas, en la Pontificia Universidad
Católica de Río de Janeiro, en la Esade, en la Universidad de Buenos Aires, entre
otras. Es abogado, máster en Dirección Estratégica de Gestión de
Personas de la Escuela de Administración de Empresas de Barcelona y
Universidad Politécnica de Cataluña y máster en Gestión de Calidad
de la Escuela de Organización Industrial de España.
2
Es profesora asociada de la Fundação Dom Cabral desde 2015. Preside el Consejo
de Administración de Republica.org e integra la gobernanza del
Movimento Pessoas à Frente. Fue secretaria de Estado de
Planeamiento y Gestión de Gobierno de Minas Gerais de 2007 a 2014,
participó en el Programa de Gestão
Avançada de la Fundação Dom Cabral, en colaboración con
INSEAD Business School, es especialista en Gestión Pública y
Legislación Urbana de la Universidad Cândido Mendes de Minas
Gerais, es doctora honoris
causa de la Universidad estadual de
MontesClaros.
tener, en
su lugar, un vínculo laboral neutral y eficaz. Por otra parte, es
menester modificar los actuales paradigmas de gestión del desempeño
por herramientas simples que aseguren un marco relacional fundado
en la confianza y la equidad organizacional. De igual importancia,
es asociar la gestión de personas con la medición de la calidad de
la atención a los ciudadanos. Finalmente, considerando
los
nuevos tiempos, es conveniente aumentar la representatividad y
diversidad en la burocracia estatal.
Palabras
clave: Administración pública – gestión de personas –
función pública
– carreras
de políticos y burócratas – problema cultural — América
Latina
Abstract
In Latin America, the
management of people in
the state
faces a cultural problem
that
prevents progress in the
area. This article proposes eleven
rules to achieve this. First,
it addresses the
need to
differentiate the careers
of politicians from
those of
bureaucrats. Then it gives a preponderant
role to politics in the
reform effort. Next, it
recommends establishing a framework of
results to
be expected from state administration agencies. Along with this,
it promotes
the figure of the public manager, as a mechanism and a translator of
policy in the management
of public
services, while public
institutions assume the management of
state personnel. To
implement an effective
anti-corruption policy, it is necessary
that 100% of the state’s workforce
enter through competitions,
except for
positions of a political-representative nature. Without a
doubt, employment or
career models must be
overcome to
have, in their place, a neutral and effective employment
relationship. On the other hand,
it is
necessary to modify the current performance
management paradigms with simple
tools that
ensure a relational framework
based on
trust and organizational equity. Equally
important is associating people management with
measuring the quality
of users’
satisfaction. Finally, considering
the current
times, it is advisable
to increase
representativeness and
diversity in the state bureaucracy.
Keywords: public administration – people management –
public service – careers
of politicians and bureaucrats – cultural problem — Latin
America
Introducción
En los
últimos años hemos sido testigos de periódicos esfuerzos de los
Gobiernos de América Latina para fortalecer el capital humano
de sus Administraciones públicas. Sin embargo, muchas de
dichas iniciativas o medidas legales y administrativas han
terminado desdibujadas.
Se intenta
una y otra vez replicar modelos de concursabilidad, de estructuras
organizativas, de planificación de dotaciones, de gestión del
desempeño, de formación y capacitación que han funcionado en otras
latitudes, pero que rápidamente fracasan, quedando
subsumidos en prácticas ineficaces para su contexto
político-administrativo (Llano, 2017).
Agrava la
situación, el hecho de contar con datos (Banco Interamericano de
Desarrollo, 2014) que muestran, en promedio, rentas más altas en el
sector público que en el privado, según la naturaleza de sus
funciones (Latinobarómetro,
2023), sumado a un contexto de baja confianza de la ciudadanía
respecto de su rol y el de las instituciones a las que
pertenecen.
¿Se trata
de importar modelos normativos de vanguardia y mejores prácticas
administrativas o de gestión? Por cierto que no del todo. En
realidad, luchamos contra cientos de años de prácticas formales e
informales que han configurado la institucionalidad de nuestras
naciones. Desde esta perspectiva, la deficiente capacidad de
gestionar las personas de los organismos públicos no tiene su causa
principal en la ausencia de legislación pertinente ni menos en la
falta de herramientas que permitan una mejor administración del
capital humano.
Se postula
en este documento que parte importante de los problemas se
encuentra en aquellos usos y costumbres, en aquellas herencias
culturales que nos hacen ineficaces como burocracia o que vuelven
«como político un problema que es administrativo o como
administrativo un problema que es esencialmente político». Se trata
de esas tramas de comportamiento colectivo e individual que limitan
seriamente la posibilidad de introducir cambios. Estamos hablando
de lógicas clientelares, de sobrerregulaciones burocráticas, de
gremios o partidos políticos que han patrimonializado la
Administración para sí mismos, como conductas que acarrean
conflictos de intereses y corrupción.
Para
muchos no convienen los cambios, particularmente en un marco de
sobre jerarquización y dinámicas de poder y burocracia
instalada. Por ejemplo, son innumerables las alusiones a la
probidad administrativa en las legislaciones
latinoamericanas3, las que conminan a autoridades y servidores
públicos a anteponer el interés general por sobre el particular,
irguiendo los principios de
3
Ley Nº 25.188 de
Argentina, ley Nº 20.880 de Chile, ley
Nº 27.815 de Perú, ley Nº 19.823 de Uruguay, ley Nº 14.230 de Brasil, entre otras.
probidad e
imparcialidad de la función pública en ordenamientos jurídicos que
no son vistos ni considerados al momento de implementar las
políticas de gestión de personas. Ello obligaría a generar
transformaciones que ayuden a salir de lógicas clientelistas,
burocráticas o simplemente superar el «así lo hemos hecho
siempre».
Sobre la
base de este principio fundamental de probidad, toda provisión de
cargos en nuestras administraciones —que no sea de aquel
conjunto de puestos de naturaleza eminentemente
política— necesita sujetarse estrictamente a reglas de mérito y
mecanismos competitivos que aseguren a los ciudadanos
acceder en términos igualitarios al servicio público, solo
considerando capacidades profesionales o técnicas, especialmente
sus habilidades, aptitudes y competencias basadas en
evidencia. O bien, cuando se promueve o desvincula
a
un servidor público, la decisión debe estar estrictamente
justificada en criterios objetivos relacionados con su rendimiento.
Ni lo uno ni lo otro es lo que vemos en el día a día, por
cierto.
Así,
contar con un adecuado proceso de selección, fundado en
competencias y regulado con una óptima legislación se verá sustraído
de eficacia si la cultura o la misma burocracia no cuentan con
patrones, usos y costumbres que lo permitan. Y sabemos que arrastramos
esta falencia como parte de la herencia atávica que
nos persigue desde la formación de cada una de las
naciones.
Este
problema es más evidente en tiempos globales, donde es fácil
acceder a marcos legales innovadores o mejores tecnologías y
dispositivos de gestión. Contamos con un universo de herramientas y
mejores prácticas que intentamos importar a nuestros países que,
sin embargo, no podemos aplicar. Está todo más a mano, pero
nuestros políticos, autoridades, gestores y funcionarios no logran
cambiar sus hábitos, maneras de hacer que nos dejan siempre
anclados a una misma y feble institucionalidad.
Poder
acceder a aquellos usos y costumbres, a esas reglas informales de
las cuales estamos hablando, sin duda nos permitiría tomar
conciencia de la realidad, traer a la luz aquello que nos
limita para tener una Administración, una función pública más
imparcial y eficaz, y cultivar con ello una mejor democracia. Es
tal vez el ejercicio más serio que podemos hacer para construir una
gobernanza4 real, que ponga en valor uno de sus pilares
fundamentales: la administración del Estado.
Son
variados los trabajos y estudios sobre los rasgos culturales de
América Latina y sus efectos en la Administración
del
Estado. Ahora pondremos atención en algunos importantes
desde la perspectiva relacionada a su herencia colonial
4
Gobernanza entendida como un mecanismo de gestión de
dirección por consenso, con el objeto de transformar el
funcionamiento de las organizaciones públicas creando una gestión
orientada al ciudadano (Díaz Ortega, 2018).
hispano portuguesa, que trajo consigo el
régimen jurídico continental, más tarde napoleónico
como una matriz cultural que ha marcado nuestro desarrollo
institucional.
Dentro de
esa matriz cultural, uno de sus ejes fue la práctica del
patronazgo, que consistió en efectuar discrecionalmente nombramientos
en puestos no electivos para fines estrictamente
personales o políticos. Mercedes Llano (2017), citando a
Merilee Grindle, nos señala que este patronazgo se
configuró en un sistema dado, que se transformó en la principal vía
de acceso a tales cargos. Nos explica que el patronazgo se
institucionalizó predominantemente de manera informal, en la medida
que se constituyó en una forma convencional generalizada de
nominación, retención, promoción y premiación de los servidores
públicos.
Cambiar
esta herencia cultural no solo ha significado y significa realizar
muchos esfuerzos para las naciones latinoamericanas, también fue un
problema para la España de los siglos XIX y XX, incluso para aquellas
naciones que denominamos
«democracias avanzadas», como Reino Unido, Estados Unidos,
Suecia, Bélgica o Dinamarca, entre otras.
En la
teoría de los orígenes legales, encontramos algunos elementos para
explicar y comprender las bases culturales a las que nos referimos.
Como señalan Dahlström y Lapuente
Giné (2018), esta hipótesis se funda en
la clase de sistema legal que adoptaron los países hace décadas o
siglos, en muchos casos impuesto por los
gobernantes en las mismas conquistas y colonias. Estos
autores remarcan cómo hay una estrecha relación entre los
orígenes legales y las administraciones públicas o burocracias. Dan
cuenta en este estudio que el Código napoleónico —sistema francés—
perseguía un objetivo político, que consistía en utilizar el poder
del Estado para asegurar los derechos de propiedad y evitar la
intervención de los jueces. Así, los gobernantes rusos, españoles,
portugueses, turcos optaron por la versión francesa del derecho
compartiendo fines profundamente intervencionistas y
centralizados.
Como
contrapartida, la Carta Magna de 1215 estableció las bases del
orden legal inglés, poniendo límites a los monarcas a la hora de
llevar a cabo violaciones a los derechos civiles y a la propiedad
privada. A diferencia del modelo francés, no se trata de un sistema
de gobierno en el cual el titular de la soberanía era
un
único sujeto, con funcionarios que rendían cuentas directamente
ante él. Según esta teoría, en los países de matriz napoleónica, no
solo los jueces sino la gran mayoría de los funcionarios estaban
más directamente vinculados y dependientes de los gobernantes,
mientras que, en los países con un sistema de common
law, los funcionarios conservaron una autonomía
más profesional.
Asimismo,
para estos autores, la eficacia del Gobierno es menor si las
carreras de los empleados públicos dependen directamente de los
jefes políticos. Por el contrario, la eficacia del Gobierno será
mayor en los países donde las carreras de los empleados no dependen
directamente de sus jefes políticos (Dahlström &
Lapuente
Giné, 2018: 188). De esta forma el
common law
está asociado con una menor intromisión del Gobierno y el modelo
francés con una mano más dura e intervencionista.
Cabe
agregar que, en el mundo anglosajón ciertos aspectos de la vida
social muestran menor jerarquía y una mayor inclinación a la
protección de los derechos individuales. La estructura social de la
vieja Inglaterra se cimentó en la igualdad de derechos y ello
repercutió, por cierto, en el modelo de colonización y el tipo de
instituciones; realidad claramente diversa a la de españoles,
franceses y portugueses.
Lo
señalado nos aporta alguna noción de la génesis o del ADN que está
detrás de nuestra configuración institucional y sobre
todo de aquellas prácticas de las que no
logramos apartarnos. Nos da cuenta de por qué en América Latina
estamos situados frente a una historia administrativa de fusión
entre política y administración, de jerarquías no sustentadas en el
mérito, de subsistemas de gestión de personas
intervenidos en función de esa realidad, lo que, por
cierto, atenta contra la gestión estratégica de personas y es
caldo de cultivo de la ineficacia administrativa, sin considerar el
potencial riesgo de nepotismo, clientelismo y
abusos de diversa índole. Tenemos
una
historia marcada por usos y costumbres
relacionados con la sobrevivencia frente a un mundo institucional
hostil, donde el más fuerte, el más hábil podrá sortear las
dificultades de la vida político-institucional.
En una
mirada más amplia, podemos apreciar que, en la formación de las
naciones latinoamericanas, hay diferencias bastante claras con
la de Estados Unidos o Canadá. Acemoğlu y Robinson (2012: 41) nos
relatan en el libro «Por
qué fracasan los
países» parte de esa historia colonial donde lo que había
funcionado en México, Centroamérica y Sudamérica no funcionaba
en el norte del continente. Nos dicen que para los ingleses: «la
única opción para lograr una colonia viable económicamente era
crear instituciones que dieran incentivos a los colonos para
invertir y trabajar duro». De este modo, la estructura social que
derivó de esa realidad fue más igualitaria y centrada en derechos
individuales y libertades que no debían ser restringidos por la
autoridad.
Por otra
parte, la historia colonial de México hacia el sur influyó en una
arquitectura institucional donde lo público, la regulación era
lo que intervenía, aseguraba y mantenía el orden social y la
gobernabilidad de los virreinatos y gobernaciones. Desde entonces
se consideró que la norma fijaba un tipo particular de
instituciones donde autoridades, funcionarios y súbditos deben
relacionarse en un marco jurídico muchas veces frágil y carente de
control.
A partir
de esta visión sinóptica, definiremos algunas ideas que nos pueden
permitir cambiar las condiciones de base para el desarrollo
sociocultural al que nos referimos y, con
ello, fortalecer nuestras administraciones públicas. Asimismo, se
irán abordando los temas con referencia a Chile y Brasil,
países
desde
donde escriben los autores, y que nos servirán de contrapunto y de
referencia explicativa.
1.
Diferenciar las carreras
de
políticos y burócratas o profesionales de la Administración del Estado
Dahlström y Lapuente Giné (2018: 282), en su importante estudio
denominado
«Organizando el Leviatán», nos muestran evidencia acerca de
cómo la separación de las carreras entre políticos y
burócratas tiene correlación directa con la mejor gestión de
gobierno, la menor corrupción y la mayor eficiencia del gasto. Nos
prueban que las carreras separadas de estos colectivos contribuyen
positivamente a la eficacia gubernamental y a las iniciativas para
las reformas, dado que los alejan de los incentivos de ganancias a
corto plazo y los acercan a objetivos profesionales
orientados al servicio.
La buena
noticia es que esta diferenciación de las carreras, si bien tiene
raíces históricas que van más allá de las derechas o izquierdas o
del régimen jurídico de base —common law/napoleónico/Rechtsstaat—, también pueden instalarse
progresivamente en cualquier país. Por ejemplo, en Suecia, como
parte de una importante historia de reformas en esta línea, a
partir de 1997, los ministerios se han organizado en una sola
autoridad, la Secretaría General de Gobierno. Esta entidad
comprende 13 ministerios con alrededor de 3.800 empleados, 173 de
los cuales son propiamente políticos. La Secretaría General sueca
se centra casi exclusivamente en el diseño de políticas públicas y
no tiene implicación directa en la implementación de las mismas. El grueso de la actividad estatal se
desarrolla por agencias semiautónomas respecto de las cuales se
restringe que los ministerios puedan impartir órdenes.
Como
indican Dahlström y Lapuente
Giné (2018: 110), en lugares como Gran
Bretaña, la diferencia es que los potenciales desacuerdos
entre políticos y burócratas —en el período de expansión de las
actividades del Estado a finales del siglo XIX— se solucionaron
consolidando un funcionariado neutral y una separación de sus
carreras. En cambio, los países que siguieron el modelo
francés o napoleónico optaron por una estrategia distinta y la
politización de la Administración se convirtió en una norma
predominante en la relación entre políticos y
burócratas.
¿Qué
podemos hacer en América Latina, donde la relación entre políticos
y burócratas o profesionales de la Administración está bastante
politizada y gran parte de las veces es el nudo que no permite hacer
reformas? No hay duda de que debemos diferenciar las carreras
de unos y otros, dado que la indiferenciación quita efectividad y
legitimidad a ambos en sus respectivos dominios.
Es
fundamental considerar que la referida separación no es un
mecanismo de impermeabilización sino por el contrario, un ajuste
donde dirección y ejecución sintonizan para una mejor
gestión hacia el ciudadano.
Claramente
la búsqueda y consolidación de una dirección pública profesional es
uno de los esfuerzos más determinantes para este logro. Aún estamos
lejos de esta aspiración, pero la experiencia de Chile con el
sistema de alta dirección pública5 nos puede facilitar y mostrar parte relevante del
camino a seguir. Incluso si miramos las resistencias o
dificultades que ha habido en la implementación de este exitoso
modelo, encontraremos que ellas están relacionadas con la fricción
que provoca en nuestras culturas la búsqueda de una separación de
las carreras a la que nos referimos.
Debemos
diferenciar claramente entre el ámbito de definición de políticas
públicas, donde se encuentran ministerios y subsecretarías en el
caso chileno, de aquel ámbito de aplicación y ejecución de las
políticas, donde se ubican los servicios públicos de la
Administración del Estado. Por ejemplo, en Chile están relacionados
a la respectiva cartera ministerial los servicios de salud,
servicios de vivienda y urbanización, servicios locales de
educación pública, instituciones fiscalizadoras, entre muchos
otros. Así, para seleccionar autoridades en el ámbito de definición de
políticas públicas, como ministros
y
subsecretarios, rige el principio de representatividad, pero
en la provisión de directivos públicos y miembros de la
administración civil del Estado debe regir el principio de
profesionalización. Lo mismo respecto de la evaluación del
desempeño y los criterios para definir su desvinculación.
El sistema
de alta dirección pública de Chile es un conjunto de cargos que
constituyen una franja intermedia donde rige la
profesionalización del segmento,
pero al mismo tiempo hay elementos de confianza que articulan
un balance técnico político. Esos elementos relacionados a la
confianza son la posibilidad que tiene la autoridad de solicitar la
renuncia del directivo en cualquier momento o la posibilidad de
elegir a cualquiera de los nominados, independiente de
su
5
Según ley Nº 19.882, son
127 cargos de jefes de servicio que deben ser provistos por un
exigente proceso de selección, sobre la base de un perfil de cargo
que es propuesto por el ministro del ramo. El Consejo de Alta
Dirección Pública, luego del proceso de selección y de la
evaluación de los candidatos por una empresa especializada, envía
una terna o cuaterna al Presidente de la
República, quien escoge a uno de los integrantes de la nómina o
declara desierto el certamen. Hay además 1.179 cargos de segundo
nivel jerárquico donde, en caso de producirse la vacante, el jefe
de servicio debe remitir la propuesta de perfil de selección para
la aprobación del Consejo de Alta Dirección Pública. Se constituye
un comité de selección que conduce el concurso y que se compone por
un representante del ministro la cartera involucrada, uno del jefe
de servicio respectivo y un profesional experto o consejero
definido por el Consejo de Alta Dirección Pública. Una vez
concluida la fase de evaluación por parte de la empresa, el
comité entrevista a los finalistas y
envía una nómina de tres o cuatro candidatos a la autoridad, que
puede designar, o bien, declarar desierto el proceso de selección.
Los nombramientos de altos directivos públicos tienen una duración
de tres años, renovables por dos períodos iguales, hasta un máximo
de nueve años. Los cargos se deben desempeñar con dedicación
exclusiva y, en caso de remoción
—renuncia no voluntaria o término del período—,
cuentan con una indemnización de un mes por año con tope de seis. En cualquier momento se
puede solicitar por parte de la autoridad la renunciaal
directivo, y, solo en el caso de remoción en cargos de segundo
nivel, se debe fundamentar en confianza o desempeño.
calificación, o de declarar desierto el certamen de selección
cuantas veces lo estime conveniente en el caso del Presidente de la República (primer
nivel)
o una vez en el caso de los respectivos jefes de servicio
(segundo nivel).
Esto es
una de las características más relevantes del modelo y que a veces
genera discusión y debate. Así por ejemplo, a principios de 2004, se
comenzó a utilizar una figura que estaba estatuida en la ley y que
se denominaba «nombramientos transitorios y provisionales», en
virtud de los cuales se facultaba al Presidente de la República o a los jefes de servicio
a nombrar transitoria y provisionalmente un directivo en tanto se
realizaba el proceso de selección. Con el transcurso del tiempo y
la implementación de los concursos, se advirtió que este tipo de
directivos se adjudicaban los certámenes de selección en cerca
de un 60 % de los casos, lo que si bien se conformaba con la norma
legal, también deslegitimaba la institucionalidad en su conjunto.
La razón de este porcentaje se debía a que la autoridad designaba
transitoriamente a personas altamente calificadas y competitivas
para los certámenes de selección. El cuestionamiento, a pesar de
contar con una explicación razonable, no se hizo esperar y ya
en 2016 llevó a eliminar6 esta figura, dado que su trasfondo mostraba una «no
adecuada separación» de aquello que se intentaba diferenciar de
mejor manera: la carrera de los políticos y la carrera
de los burócratas o profesionales de lo público, particularmente en
este segmento híbrido que son los directivos públicos.
Vedada la
posibilidad de nombrar transitoria y provisionalmente directivos a
partir de 2016, una discusión similar se ha presentado en torno a
la utilización de designaciones en calidad de subrogantes que luego
se adjudican concursos en cargos de segundo nivel en el
sistema de alta dirección pública. Vuelve a ocurrir lo mismo que con
la norma original sobre los nombramientos transitorios
y
provisionales, debido a que se contrata sin concurso a un
profesional en el grado más alto de la respectiva unidad y queda en
posición de subrogar una plaza de alta dirección pública
de
segundo nivel. Transcurridos unos meses, se solicita el
proceso de selección por la autoridad y este directivo concurre al
certamen pudiendo ser elegido finalmente. Aún no hay datos
disponibles sobre la recurrencia de este tipo de situaciones,
pero se puede adelantar que se trata de un número considerable. La
pregunta: ¿estamos frente a un problema de norma o de instrumento
de gestión?, pareciera ser que estamos frente a un problema de la
cultura política y su posibilidad de adecuación al entorno que, en
este caso, persigue profesionalizar el rol
directivo.
De algo
similar estamos hablando respecto del debate en materia de
desvinculaciones de altos directivos públicos al momento de
cambios de coalición política gobernante, donde las remociones al
segundo año de gobierno alcanzan cerca de un 68 % en cargos de
jefes de servicio o primer nivel y cerca de un 35 % en aquellos de
segundo nivel. Nuevamente, la explicación desde el dominio técnico
político —un Ejecutivo que busca gobernar con directivos
más
6
En 2016, la ley Nº 20.955 eliminó el artículo quincuagésimo noveno original contemplado en la ley
Nº 19.882.
afines a
su proyecto programático— es muy difícil de poner a prueba frente a
una élite o ciudadanía especializada en este ámbito, que desea ver
una mayor diferenciación respecto del rol del directivo público y
el de los políticos.
Al momento
de hacer esfuerzos en profesionalizar ámbitos de la Administración
del Estado, siempre nos encontraremos con el mismo dilema, que
debemos calibrar constantemente. Estaremos forzados a hacer mayor
presión para contener una cultura política con dificultades para
mantener procesos de cambio donde antes no los había. El
riesgo de retroceso es permanente y los actores e instituciones
relevantes requieren estar alerta. En países sin una dirección
pública institucionalizada, enfrentamos una dificultad aún mayor,
puesto que nuestras autoridades o jerarcas al mando de organismos
públicos no sintonizan o no poseen competencias acordes a la
profesionalización de su gestión. Se advierte una desconexión
natural entre dichos jerarcas, que sostienen su carrera en un mundo
más bien político representativo, y las respectivas instituciones y
sus funcionarios. ¿Qué hacemos en estos casos? ¿Cómo nutrir de
profesionalidad al jerarca? ¿Cómo salir de esa desesperanza
aprendida de funcionarios respecto de sus gestores? Esas son las
definiciones que sopesarán las reformas que se planteen y que se
tienen que resolver también al momento de estatuir una
dirección pública profesional.
Hay que
tener en cuenta que, más allá de una norma legal que delimite los
espacios de políticos y burócratas, estaremos enfrentando la
cultura institucional cuyo entorno debemos proteger
para que se produzcan los cambios.
Por tanto,
si a ese jerarca lo estatuyo como parte de la dirección pública
profesional, entonces lo doto de capacidad de gestión y del
marco «cultural» habilitante para ello. Habrá múltiples riesgos.
Por ejemplo, será una posibilidad
—en
momentos de reforma— que algunos ministros o autoridades no gusten
de trabajar con funcionarios o directivos públicos
seleccionados por concurso de mérito y deberemos procurar que
liderazgos al más alto nivel sostengan los esfuerzos reformistas.
En el caso de Chile, ese apoyo fue fundamental al inicio de la
implementación del sistema de alta dirección pública en el mandato
del Presidente Ricardo Lagos Escobar
—2003-2006— y luego en el gobierno de la Presidenta Michelle
Bachelet Jeria —2006-2010—. Particularmente importante fue el
momento en que, producto de los escándalos de corrupción en
Chiledeportes —un servicio público no
regido por la alta dirección pública en aquel momento—, la
Presidenta Bachelet decidió acelerar la
incorporación efectiva al sistema de alta dirección pública del 100
% de las instituciones públicas adscritas al
régimen.
El
artículo «Patronazgo y selección en organizaciones del sector
público» (Colonnelli et al., 2020) demuestra que, en
Brasil, las conexiones políticas son un determinante fundamental y
cuantitativamente significativo del empleo en organizaciones
públicas, tanto para líderes burocráticos como para proveedores de
servicios de primera línea. En segundo lugar, el patrocinio es un
mecanismo importante detrás de este resultado. Concluye que, debido
a esto, el Estado
brasileño
termina seleccionando a personas menos competentes, basándose
en
variables como el nivel educativo, la referencia del salario
anterior en el sector privado —es decir, el nivel remuneratorio
previo a su entrada en el servicio público— y habilidades además de
características observables.
En este
sentido, algunas iniciativas aisladas y no sistémicas, como el
sistema de alta dirección pública chileno, están tratando de
profesionalizar más el sector público, especialmente en la
selección y liderazgo público.
Otro
ejemplo es el programa del estado de Minas Gerais, llamado
«Transforma Minas», que utiliza procesos de selección para elegir
líderes públicos para cargos estratégicos tanto a
nivel central como regional. El objetivo es analizar no solo la
capacidad técnica, sino también el comportamiento, habilidades y
actitudes, de acuerdo con el perfil deseado para el puesto. De esta
manera, los líderes son seleccionados a través de un proceso con
diversas etapas que miden diferentes capacidades y,
después de ser seleccionados, reciben entrenamiento y son seguidos
a través de un sistema de medición de desempeño. Programas de
compromiso y motivación también forman parte del proyecto, que ya
ha seleccionado a alrededor de 200 líderes en ese
estado.
En este
ámbito, también tenemos como ejemplo el Programa
Qualifica RS, que es resultado de una
alianza entre el gobierno del estado de Rio Grande
do Sul y
entidades del tercer sector que, desde 2019, han estado trabajando
en la búsqueda de individuos para ocupar cargos estratégicos de la
Secretaría de Planeación, Gobernanza y Gestión y de la Secretaría
de Educación. El programa nominó profesionales para el sector
central de gestión de personas, así como para unidades regionales
de planificación y educación. Los pilares del programa
se
basan en la atracción y selección de candidatos de manera
accesible, transparente e igualitaria, y el 100 % de los
propuestos fueron nombrados para los puestos designados en el
programa.
Hubo
también otras iniciativas estaduales en:
a)
Ceará, que contaron con la selección de 16 directores
regionales de salud;
b)
São Paulo, con nominaciones para las secretarías de Educación,
Desarrollo Económico y Departamento de Tránsito;
c)
Sergipe, que realizó procesos para escoger directores
escolares y coordinadores regionales de Enseñanza;
d)
Paraná, también en el área de Educación; y
e)
Pernambuco, que ya dispone de una ley que obliga a la
ocupación por proceso de selección para las regionales de Educación
y Salud.
Todas
ellas demuestran cómo la práctica ya es una realidad en Brasil y
cada vez se convierte en una herramienta importante en la gestión
de personas.
Otra
iniciativa que busca profesionalizar más el servicio público es la
inversión en carreras formadas para la gestión gubernamental y
la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas.
Son carreras que buscan poner a disposición del gestor
un cuerpo de funcionarios calificados para ocupar
estas posiciones de liderazgo.
Así, en el
Gobierno federal, la carrera de Especialista en Políticas Públicas
y Gestión Gubernamental pasa por una formación específica de la
Escuela Nacional de Administración Pública, que ofrece una
visión de conjunto del funcionamiento del Estado brasileño,
abordando temas pertinentes al ejercicio profesional y a la agenda
de gobierno. El curso forma parte de la segunda etapa del concurso
público y tiene como objetivo mejorar la selección y preparación de
los servidores antes de su ingreso a la Administración
pública.
Por su
parte, en Minas Gerais, los alumnos de Licenciatura en
Administración Pública son formados durante cuatro años y luego son
incorporados a los cuadros de la Administración
pública para trabajar en cualquiera de las áreas finalísticas del Estado, dependiendo del nivel de
prioridad y estrategia definida por el Gobierno. Aunque no hay
ninguna vinculación directa a cargos de liderazgo,
estos servidores se convierten en una opción, dada la
educación que recibieron para la gestión.
Como se ha
señalado, diferenciar las carreras de políticos y burócratas o
profesionales de la administración es un desafío pendiente en
la región. Si se avanza en este ámbito podremos consolidar una
gestión pública efectiva y con menor corrupción.
Conforme a
la experiencia a nivel comparado, una de las herramientas más
adecuadas para lograr esta separación de carreras es la selección
meritocrática, entendiendo por ella no una prueba de conocimientos
sino una medición efectiva de competencias o habilidades
que permitan observar y predecir el ajuste de un individuo con la
función pública que tendrá que servir. Los casos comentados de
Chile y Brasil son parte relevante de un buen
comienzo.
2.
Otorgar un rol más importante a la política en el esfuerzo reformista
Superar el
proceso de inmunidad al cambio es un desafío no menor. El
desarrollo de más y mejores políticas públicas de gestión de
personas en el Estado es y será un ámbito de resistencia a
las naturales fuerzas contraculturales que vienen
continuamente a colonizar el espacio público. Como se señaló
anteriormente, todas las naciones —incluso las democracias
avanzadas— han debido sortear las dificultades de la patrimonialización de la Administración por parte
de la política.
Se han
visto en la necesidad de recurrir a reformas institucionales para
corregir el fenómeno del sobrepoblamiento de lo político en las
administraciones, como Gran Bretaña antes del Informe Northcote-Trevelyan de 1854, en el período
denominado «la vieja corrupción» (Rubinstein & Yaari, 1983), o Dinamarca y Suecia antes de 1860 y
Estados Unidos antes de 1884, entre tantos otros.
Fruto del
marco democrático, en la configuración misma de la gobernanza
confluye el rol de diseño de políticas públicas y definiciones
programáticas con el de administrar las complejas maquinarias
burocráticas que constituyen los servicios públicos —organismos—
que deben ejecutar los planes del Ejecutivo. En este ámbito, la
política tiene que ser un actor en el debate de ideas, de alianzas
permanentes que permitan explorar cambios que modernicen el aparato
público. Partidos políticos, centros de pensamiento,
universidades, organizaciones no gubernamentales relacionadas,
cooperación internacional, programas de fomento al desarrollo,
todos precisan ser actores que movilicen los cambios
necesarios.
La
política no es un invitado incómodo en este sentido, pues las
adecuaciones en el sistema requieren de una élite multipartidaria o
transversal que esté en permanente debate. No tendremos las
innovaciones que esperamos si no participan los actores
políticos. En el caso de Chile, la reforma de 2003 que
implicó la creación de la Dirección Nacional del Servicio
Civil, como ente rector en materia de gestión de personas y del
sistema de alta dirección pública, solo tuvo lugar en virtud del
acuerdo político en 2002-2003, entre el Presidente Ricardo Lagos y el líder de la oposición
del momento, Pablo Longueira. La oportunidad para legislar tuvo
como detonante la crisis de corrupción —el caso
«MOP-gate»—, que dio lugar a un gran acuerdo político. El
cambio resolvía un problema político particular, pero tenía la
perspectiva de una sociedad donde sus diversos actores instalaban
la reforma del Estado en aras de la probidad y la transparencia
para dar eficiencia al gasto público. Tanto es así, que la nueva
institucionalidad se alojó en el Ministerio de Hacienda de
Chile.
En la
región se efectúan innumerables congresos, seminarios y encuentros
entre expertos o profesionales de las administraciones públicas,
pero el gran ausente es el actor político, el que finalmente es el
más determinante para que se lleven a cabo las reformas.
No solo en
América Latina, también en otras latitudes, para la política la
reforma a la Administración es muchas veces parte de promesas de
campaña electoral, lo que se debe cambiar en
pos de una mejor gobernanza.
3.
Exigir un marco de resultados esperables para los organismos de la Administración del Estado
Esto es
fundamental. No puede haber una política de gestión de personas
eficaz sin definir metas y resultados organizacionales claros
y sin procesos de planificación estratégica mínimamente
instalados.
Desde el
New Public Management en la década de los ochenta,
los países desarrollados incluyeron en sus programas
gubernamentales un fuerte énfasis hacia la medición de resultados.
En la medida que se avanzó en selección meritocrática (Morales
Casetti et al., 2022), los designados
debieron velar por la gestión eficiente de las organizaciones que
lideraban. Para ello hubo que aplicar herramientas y técnicas de la
gestión privada en el complejo escenario de la gestión pública,
dada la necesidad de demostrar que las agencias de
gobierno eran capaces de alcanzar las metas establecidas por
las autoridades de turno. En función de lo mismo, los sistemas de
medición del desempeño se extendieron alrededor del mundo.
Asimismo, en la ejecución de las labores de las organizaciones
públicas, diversos estudios abordan el ámbito de la medición de
resultados e identifican relaciones positivas en factores como el
crecimiento económico (Evans & Rauch, 1999), la reducción de
la pobreza (Henderson, 2003), el control de la corrupción
(Charron et al., 2010) y la eficiencia en
el uso de recursos (Morales Casetti,
2014). Particularmente, concluyen que «el arribo de los directivos
públicos seleccionados por mérito en Chile y Perú ha traído una
serie de mejoras percibidas cuando se compara con sus
antecesores nombrados políticamente» (Morales
Casetti, 2014).
A este
respecto, corresponde mencionar la experiencia chilena sobre la
implementación de los programas de mejoramiento de la gestión
a partir de 1998, con la ley Nº
19.553. Ella organizó ciertos ámbitos de la gestión de las
instituciones gubernamentales que permitieron
a
los funcionarios acceder a un importante incentivo
económico de carácter anual. A la vez, se recogieron ciertas líneas
de trabajo de mayor amplitud que incluían 11 sistemas de gestión
en
las áreas de:
a)
recursos humanos,
b)
atención de usuarios,
c)
planificación/control de gestión,
d)
gestión territorial,
e)
administración financiera contable y
f)
enfoque de género.
Ya en
2010, el programa de mejoramiento de la gestión tenía 13
sistemas7, de los cuales 12 estaban centrados principalmente
en procesos:
1)
capacitación,
2)
higiene,
3)
seguridad y mejoramiento de ambientes de trabajo,
4)
evaluación del desempeño,
5)
sistema integral de información y atención ciudadana/sistema
de acceso a la información pública,
6)
gobierno electrónico/tecnologías de información/sistema
seguridad de la información,
7)
auditoría interna,
8)
gestión territorial,
9)
compras y contrataciones del sector público,
10)
administración financiero-contable,
11)
enfoque de género,
12)
sistema de gestión de la calidad ISO y
Por su
parte, el instrumento Nº 13 era el
sistema de planificación y control de gestión, que correspondía a
la medición de la gestión relevante de los servicios.
Esta
experiencia ha significado en Chile instalar procesos de gestión
transversales a través de los años, permitiendo a los gestores
y funcionarios identificar y convenir desafíos institucionales. El
instrumento, pese a significar un avance relevante, tiene hoy por
desafío establecer metas más desafiantes, pues no es creíble que el
97 % de las entidades públicas cumplan con el 90 % de los
indicadores y que, por lo mismo, su personal reciba el incentivo
económico aparejado —bonificación—.
Algunas
experiencias de gestión por resultados en Brasil han generado
efectos transformadores, como la experiencia de Sobral en el estado
de Ceará. Esta municipalidad implementó un sistema riguroso de
evaluación y monitoreo del desempeño de estudiantes, profesores y
escuelas. Esto permitió identificar
7
Dirección de Presupuestos, Gobierno de Chile. https://www.dipres.gob.cl/598/w3-
propertyvalue-15230.html
áreas de
mejora y adaptar estrategias de enseñanza. Sobral ascendió desde la
posición 1.366 entre los municipios para ubicarse en el primer
lugar a nivel nacional en el índice de desarrollo de la educación
básica, tanto en los primeros años como en los últimos años
de la educación primaria. Además, logró estándares de calidad
educativa comparables a los de los sistemas educativos destacados a
nivel mundial, según la evaluación
del
Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, PISA. Se
pueden observar varios modelos de contrastación de resultados en
Brasil. La discusión ya no es si debemos o no aplicar el
instrumento de gestión, sino la definición de indicadores
relevantes y desafiantes y mecanismos eficientes de reconocimiento
de resultados, sea a través de incentivos
económicos o no.
4.
Instaurar la figura del directivo público como engranaje y traductor de la política en la gestión de los servicios públicos
El sistema
de alta dirección pública chileno nos muestra que, a nivel
regional, pueden darse escenarios o circunstancias donde sea
posible establecer una franja directiva en la Administración del
Estado. Se trata de un modelo híbrido de nombramiento de altos
directivos públicos inspirado en países como Nueva Zelanda, Australia,
Canadá, y Estados Unidos. Involucra elementos de meritocracia,
pero requiere también la confianza del gobernante de turno. En su
proceso de implementación, ha habido fricción entre los actores que
persiguen la libre designación de los cuadros directivos y aquellos
que buscan introducir elementos de mérito en la selección directiva
en pos de mejorar el funcionamiento de
las instituciones públicas.
La
dirección pública profesional se vuelve una labor fundamental para
impulsar los cambios culturales a los que nos referimos, en tanto
permite atender los mandatos del Gobierno, forjar los consensos
necesarios mediante un adecuado manejo del contexto estratégico y
administrar operativamente los recursos para alcanzar los
resultados. Indican los autores que, para ello, no son suficientes
los rasgos de mérito sino que se requieren competencias adicionales
para atenuar las tensiones entre el ámbito político representativo
y el administrativo-técnico (Areses Vidal et al., 2017: 19).
La
experiencia chilena ha mostrado que puede sostenerse una reforma de
vanguardia sobre la base de un correcto diseño institucional.
Durante dos décadas el sistema de alta dirección pública ha sido
capaz de efectuar cerca de 4.000 nombramientos —691 de jefes de
servicio y 3.226 de segundo nivel jerárquico—, que constituyen las
más altas jerarquías de las instituciones
públicas
que ejecutan políticas públicas y prestan servicios directos a la
ciudadanía. Además, ha tenido un crecimiento
exponencial que va de 608 cargos
en
2004 a cerca de 5.000 a la fecha, contando con la confianza del
legislador en todo este período.
Diversos
estudios comienzan a demostrar su eficacia. La Universidad
de
Berkeley presentó un estudio en 2022, que concluyó que se redujo la
mortalidad hospitalaria en un 8 % gracias al sistema de alta
dirección pública (Otero Ruiz-Tagle & Muñoz
Henríquez, 2022). Asimismo, un estudio de la consejera María Loreto
Lira Domínguez, en 2008, concluyó que, respecto de la muestra
de
servicios públicos con altos directivos públicos vigentes,
disminuyó la estadía promedio de los pacientes en los hospitales
en, a lo menos, 0,5 días
—aproximadamente un 8 %—. También se generó un aumento en la
utilización de pabellones en relación a
los disponibles, en torno al 10 %.
Por otra
parte, la Universidad de Chile, en un estudio elaborado en 2020,
encontró que «a mayor presencia de jefes de servicio y
segundos niveles [de] altos directivos públicos
seleccionados por concurso
—administración y finanzas y fiscal o jurídico—,
más alto es el cumplimiento de estándares de probidad y
transparencia» (Universidad de Chile, 2021).
Finalmente, un estudio de la Universidad de la Frontera en
2018 (Morales Casetti et al., 2022) concluyó que los
servicios donde los altos directivos públicos permanecieron mayor
tiempo en el cargo lograron un mejor desempeño en
profesionalización, productividad y nivel de cumplimiento de
indicadores de gestión.
La
experiencia comparada muestra evidencia en la materia, siendo la
dirección pública profesional un agente de efectividad
gubernamental y de mejores servicios a la ciudadanía. La
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2008) ha
indicado que el establecimiento de una dirección pública profesional
exige implantar un mecanismo de selección de carácter no político
en puestos de mayor responsabilidad en la Administración a los que
se encomienden las funciones de asesoramiento,
coordinación y dirección de servicios públicos.
Explica que el sistema tiene que estar organizado
centralizadamente con el fin de garantizar la profesionalidad
y dar estabilidad a los directivos públicos a través de mecanismos
apropiados, al tiempo que asegure la necesaria flexibilidad
requerida por los cambios de gobierno. No es indispensable que el
directivo provenga de la carrera al estilo weberiano; en los
modelos más avanzados de dirección pública, los procesos de
selección están abiertos hacia el sector público y privado, lo que,
en el caso chileno, ha traído un recambio interesante en este
tipo de cargos.
Los
directivos públicos tienen una condición mediadora entre el ámbito
político y el administrativo que los obliga a conectar su gestión
tanto a la legitimidad
representativa propia de la esfera gubernamental como a la
legitimidad de generalidad u objetividad de la esfera
administrativa. En virtud de lo primero, se define su designación y
su remoción; y de lo segundo, la exigibilidad de idoneidad
profesional para la función (Areses Vidal et al., 2017: 129).
Asimismo,
se recomienda entregar la valoración de la idoneidad a organismos
cuya configuración institucional permita velar adecuadamente por la
objetividad del procedimiento de selección que debe quedar a
resguardo de los partidos políticos. En el caso de Chile, se creó
el Consejo de Alta Dirección Pública con cuatro consejeros
nombrados por el Presidente de la
República y ratificados por los 4/7 del Senado, lo que aseguraba
una representatividad plural. El quinto miembro es el presidente de
dicho consejo —nombrado directamente por el Presidente de la República—, quien además es
director nacional del Servicio Civil.
A
continuación se muestra un cuadro comparativo con algunas
características generales de diversos modelos de alta dirección
pública como: Estados Unidos, Canadá, Reino Unido,
Portugal y Chile. Son experiencias que han sido referentes, cada
una en su momento, y que se describieron en un interesante
estudio encargado a Felipe Drumond
(2022) por el Instituto República de Brasil. Se compara el modelo de
escala, los requisitos mínimos de acceso a los cargos, los métodos
de evaluación considerados y el nivel de centralización o
descentralización de la gestión de los certámenes de
selección.
5.
Establecer una institucionalidad
pública a cargo de la gestión de personas en el Estado
Se
requiere de una institucionalidad rectora en el ámbito de la
gestión de personas a nivel del Estado, que considere como
sustancial la correcta ejecución del gasto público en materia de
personal y que asuma con responsabilidad esta labor. La
experiencia chilena, por ejemplo, nos muestra que la Dirección
Nacional del Servicio Civil rige en este ámbito, siendo un
organismo público relacionado con el Presidente de la República a través del Ministerio
de Hacienda.
La
institucionalidad a cargo de la gestión de personas debe estar
íntimamente alineada con el trabajo que se realice respecto de
planificación estratégica e indicadores institucionales de gestión
y metas gubernamentales y con temas financieros. Lo señalado, toda
vez que no habrá gestión estratégica de personas si no están claros
los resultados esperables de cada entidad. Así, tanto los
convenios de desempeño de la alta dirección como de los
servidores públicos necesitan estar vinculados con los resultados
institucionales.
En el caso
de España, por ejemplo, se indica en el libro «Nuevos tiempos para
la función pública» (Areses Vidal
et al., 2017), que se
requiere trabajar los diseños organizativos, el análisis de puestos
de trabajo y agrupaciones funcionariales en aras de llevar a cabo
una intervención ordenada, sistemática, con unas mínimas garantías
de éxito. Se plantea la dificultad de no poseer información
adecuada que permita sistematizarla y abordar las
intervenciones.
Conforme a
lo analizado en las propuestas del citado libro, en países donde
esté más asentada la institucionalidad de cuerpos en una lógica de
carrera, convendría tener un enfoque orientado a las funciones
del Estado, lo que permite ir transitando progresivamente
de una función pública de cuerpos a una función pública de
profesiones, dirigida a cumplir las misiones de servicio público
encomendadas a la Administración. Al respecto, se puede ver la
experiencia del País Vasco o del repertorio interministerial de los
oficios del Estado8 en Francia, con el objeto de redoblar los esfuerzos
en materia de planificación de dotación y extraer el máximo
rendimiento de las estrategias institucionales.
En Chile,
prácticamente el 70 % del empleo público está regido por un régimen
contractual flexible, que habilita el acceso tanto desde el sector
público como del privado. Ante esta realidad, los esfuerzos por
parte de la Dirección Nacional del Servicio Civil se han enfocado
en instalar, a partir de 2004, un modelo de gestión de personas que
inspire el de cada organismo de la Administración civil
del
8
Conocido por la sigla RIME, del francés «répertoire interministériel des métiers de l’État».
Estado.
Sobre la base de este estándar, se debe planificar la gestión de
personas y responder a los objetivos estratégicos de cada
repartición pública. A pesar de ello, considerando la complejidad
del sistema organizativo de los servicios públicos, se han ido
abandonando lógicas homogéneas en el tratamiento de los cargos, sin
perjuicio de que se mantienen los estamentos definidos en la ley de
directivos, profesionales, técnicos, administrativos,
auxiliares y fiscalizadores, en su caso.
En el
informe del Banco Interamericano de Desarrollo (2014), se indicó
que la Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile se creó bajo
un diseño de políticas centralizadas e instrumentalización
descentralizada de las mismas. Se constituyó como
red experta en sistemas de capacitación y evaluación del
desempeño. Asimismo contribuyó al establecimiento de perfiles de cargos, la utilización de
modelos de gestión estratégica de manejo de personas y a
la
contratación meritocrática, creando lineamientos de selección y el
portal www.empleospublicos.cl
que integra la concursabilidad a
nivel nacional. El informe de 2024, diez años después, ratifica el
buen esfuerzo institucional
chileno en materia de servicio civil (Banco Interamericano de
Desarrollo, 2024).
A partir
de 2017, en Chile se reforzó el rol de la Dirección Nacional del
Servicio Civil. Efectivamente, con la publicación de la ley
Nº 20.955, se abrió paso a
profundizar el rol rector de este organismo en la materia. En
cambio, cuando se dictó la ley Nº
19.882, esta entidad tuvo un rol asesor sin competencias para
exigir a las instituciones públicas determinados
estándares.
Es así
como la letra q) del artículo 2º de la ley orgánica de la Dirección
Nacional del Servicio Civil incorporó la facultad de impartir
normas de aplicación general en gestión y desarrollo de
personas a los ministerios y sus servicios dependientes
o
relacionados a través de ellos, para su implementación
descentralizada, tendientes a estandarizar asuntos relativos a
reclutamiento y selección de funcionarios, concursos de
ingreso y promoción, programas de inducción
o de
capacitación, sistemas de promoción, sistema de calificaciones y
otras materias referidas a buenas prácticas laborales. Indica la
nueva disposición que, respecto de dichos temas, la Dirección
Nacional del Servicio Civil puede solicitar información a las
instituciones. Además, se obliga al Servicio Civil a velar por el
cumplimiento de la regulación que imparta e informar semestralmente
a la Contraloría General de la República sobre el particular (ley
Nº 19.882, artículo vigésimo sexto,
artículo 2º, letra q).
Las
materias contempladas en las referidas normas fueron las
siguientes:
a)
estructura y estándares de las áreas de gestión y desarrollo
de personas,
b)
políticas de gestión y desarrollo de personas,
c)
cumplimiento de estándares en procesos de reclutamiento y
selección,
d)
concursabilidad y carrera funcionaria,
e)
cumplimiento de estándares en programas de
inducción,
f)
gestión de prácticas profesionales y
g)
ambientes laborales y calidad de vida laboral.
A la fecha
se está trabajando en definir dos normas más: una sobre género y
gestión de personas y otra sobre salud mental en ambientes
laborales.
A varios
años de la implementación de las normas de aplicación general, se
pueden apreciar ciertos avances como:
1)
el 95 % de servicios públicos cuentan con una política en
gestión y desarrollo de personas,
2)
el 80 % de servicios tienen instalados sistemas de
retroalimentación en materia de gestión de
desempeño,
3)
el 62,5 % de concursabilidad de cargos a contrata y Código del
Trabajo en 2022.
Las normas
de aplicación general han permitido instalar prácticas
transversales y ciertos estándares relevantes en el tema. Se estima
que se debe reforzar el imperio de estas normas haciéndolas más
vinculantes para los servicios de la administración.
6.
Implementar una política
anticorrupción eficaz
Hay que
enfrentar la corrupción no solo como un problema de conductas
desviadas del marco legal y valórico, sino como una actividad
que nos impide contar con decisiones públicas adecuadas y eficientes
de cara a los ciudadanos.
Los
códigos de conducta y sistemas de integridad deben implementarse de
modo eficaz, con un fuerte énfasis preventivo y con capacidad de
resolución de conflictos. La experiencia de los países del norte de
Europa nos permitirá incorporar una mirada de gestión de la
integridad en las instituciones públicas, lo que se recomienda
observar con detenimiento.
Junto a lo
anterior es preciso eliminar toda tolerancia a actos de corrupción
y castigar severamente la conducta desviada. Al respecto, se
requiere reforzar toda la institucionalidad pública, todos los
poderes del Estado y formar funcionarios
y
ciudadanos responsables en este ámbito. Implica desarrollar marcos
de ética y sistemas de integridad que estén en permanente
desarrollo al interior de las entidades del
Estado.
Por lo
señalado, la búsqueda de un funcionariado neutral debe ser un
objetivo de política pública permanente. El establecimiento de
normas y la implementación de instrumentos de gestión que
promuevan la probidad y la integridad en todas sus dimensiones
tiene que ser una labor activa, institucionalizada a nivel político
y administrativo, considerando su financiamiento y un plan
estratégico. Lamentablemente, no se aprecia una gestión integral de
esta temática en cada uno de los países de la
región.
Aunque la
neutralidad y la imparcialidad no solo se logran a través de las
herramientas aludidas precedentemente, requieren por sobre
todo de políticos que circunscriban su labor al diseño de las políticas
públicas y directrices programáticas, por un lado, y de gestores y
funcionarios que ejecuten las mismas y provean servicios
eficientes a los ciudadanos, por el otro.
La
formación en integridad y cultura cívica debe estar en todo el
sistema de capacitación funcionarial.
7.
Exigir la concursabilidad eficaz del 100 % de la fuerza laboral del
Estado, exceptuando los cargos de naturaleza político-representativa
No basta
con una concursabilidad formal. Con la selección de personas
perseguimos predecir comportamientos futuros y, por lo mismo,
constituye una actividad compleja a la que no ponemos la suficiente
atención. Es, además, el más decisivo de los subsistemas
de gestión estratégica de personas, por cuanto desde él se articulan
todos los otros.
Quienes
nos hemos desarrollado laboralmente en este ámbito podemos dar
testimonio de significativos avances en la materia. Así, las
tecnologías nos permiten difundir en línea los procesos de selección
mediante convocatorias abiertas y transparentes hacia la
ciudadanía, incluso a nivel global. Por su parte, los portales de
oferta de empleo público se han multiplicado en el mundo y ello es
un elemento que tenemos que utilizar y expandir. Sabemos que la
base de un buen certamen de selección es su competitividad, que
además necesita ser motivada con una renta adecuada frente a los
requerimientos del perfil que se
busca. En
este sentido, el Estado no debería ser una entidad impermeable y
solo considerar sus propios cuerpos en la atracción de
talento.
Por otra
parte, en procesos masivos de selección, los análisis y lecturas
curriculares hoy pueden incluso beneficiarse de la
inteligencia artificial para perfeccionar la búsqueda de
perfiles idóneos.
También
hemos visto la obsolescencia de las mediciones de conocimiento
consideradas como única fuente del mérito. En la actualidad, el
mercado del trabajo necesita por sobre todo actitudes, habilidades,
formas de relacionamiento personal e institucional, lo que debe ser
apreciado en toda evaluación de ingreso a una plaza
pública.
Al momento
de introducir la medición de habilidades o competencias, requerimos
además de herramientas idóneas donde los desafíos
aún
son
importantes. Por ejemplo, estudios han demostrado que
las entrevistas no estructuradas solo pueden explicar el 14 % de un
desempeño futuro (Bock, 2015: 113). Las comprobaciones de
referencia solo un 7 % y el número de años de experiencia
un
3 % (Bock, 2015: 113). En virtud de esto, las herramientas más
útiles son las entrevistas estructuradas, las que son
predictivas incluso para trabajos no estructurados. Se ha
comprobado que provocan mejores experiencias
tanto en
los entrevistados como entrevistadores y que además son percibidas
como más justas. No se suele recurrir a ellas, porque son difíciles
de desarrollar —hay que elaborarlas, probarlas y asegurar que los
entrevistadores se atengan a las pautas—.
Conforme a
los mismos estudios, otros predictores importantes son la capacidad
cognitiva general que pronostica un 26 % del desempeño y la
prueba de trabajo en tanto simulación de la tarea que efectivamente
desarrollaría el funcionario en un futuro, que explica el
ejercicio de la labor en un 29 % (Bock, 2015: 113).
El
problema de esta última es que el rendimiento depende también de
otras competencias como la colaboración con otras personas, cómo se
adapta a la incertidumbre y cómo aprende.
El Estado
no es el único que puede evaluar capacidades y competencias; hoy en
día, los actores privados lo pueden hacer mejor. La experiencia
chilena muestra cómo pueden incluirse servicios especializados de
búsqueda y evaluación de candidatos a directivos sin riesgo de
captura y recogiendo las mejores prácticas del sector privado.
Asimismo, la administración civil en general ha incluido la
utilización de estos servicios en la provisión de muchos cargos a
partir de la reforma de 2003 contenida en la ley Nº 19.882, que creó la Dirección Nacional del
Servicio Civil y el Registro de Consultores Externos en materia de
evaluación de candidatos.
En el caso
de las naciones latinoamericanas, el riesgo de clientelismo es
claramente alto por lo que procuraremos cuidar los conflictos
de interés y será preciso recurrir a certámenes competitivos para
proveer los cargos de naturaleza administrativa. Para lograr esta
medida, hay que delimitar, en cada país, aquellas dignidades que
son de naturaleza representativa y, por tanto, políticas, ya sea en
torno a la presidencia, ministerios, viceministerios,
subsecretarías o secretarías, etcétera. El resto de los puestos que
componen la Administración deben ser proveídos sobre la base de
mecanismos de selección de vanguardia, eficaces, con medición de
competencias basada en evidencia, entre otras
cuestiones.
En
Alemania (Areses Vidal et al., 2017: 38), por ejemplo, no
existe un proceso de selección definido centralmente ni una
autoridad que supervise la materia. En general, el proceso
transcurre mediante el avance de sucesivas etapas en un tiempo
prolongado, directamente proporcional a la importancia de la
categoría de ingreso. Tras la declaración inicial de aptitud,
la fase de prácticas de los postulantes oscila entre seis
meses y tres años. Finalmente, luego de un período
de
prueba de hasta tres años, culmina con un nombramiento de carácter
vitalicio.
En el
Reino Unido (Areses Vidal et al., 2017: 43), se sigue el
siguiente procedimiento: En primer lugar, se comienza con un
test digital de razonamiento numérico y verbal, para continuar con
un simulacro de tolerancia a la carga de trabajo. Luego se
desarrolla una fase de medición de habilidades y aptitudes a través
de ejercicios de un día con entrevista personal de 45 minutos. Se
incluye una actividad grupal con otros cinco aspirantes.
Posteriormente viene un examen escrito de 1 hora y 45 minutos
que consiste en estudio de documentación y propuesta de
recomendaciones para uno o dos casos. Además se debe preparar
una nota de prensa. Le sigue una prueba de liderazgo donde los
candidatos exponen ante evaluador durante diez minutos tras el
análisis de 35 minutos de una propuesta de política pública.
Superada esta última etapa se va al tribunal de selección
definitivo.
Finalmente, el modelo francés (Areses Vidal et al., 2017: 35) tiene una
primera fase de admisibilidad, que consiste en la elaboración de un
breve informe por el postulante y en la respuesta a cuestionarios
de casos prácticos y de materias de derecho público, privado,
hacienda pública, matemáticas y temas de la Unión
Europea. Luego vienen pruebas de admisión a la escuela y un
ejercicio oral que evalúa motivación y aptitudes. Para terminar, el
candidato presenta una exposición escrita y una traducción al
francés de textos en otros idiomas de la Unión Europea. Una vez
seleccionado, cursará una formación de doce meses,
seguida de una práctica de seis meses en una
institución.
En Brasil,
una nueva forma de selección para concursos públicos está siendo
discutida a través del proyecto de ley Nº 2.258, de 2022. Además de los exámenes
tradicionales, el nuevo modelo propone la evaluación de
aspectos
comportamentales a través de entrevistas,
pruebas de aptitudes cognitivas y simulaciones de
tareas. La propuesta sugiere que los municipios, estados, el
Distrito Federal y la Unión adopten métodos de selección más
específicos para determinar si el futuro funcionario posee los
conocimientos, habilidades y vocación necesarios para
desempeñar eficazmente un cargo en la Administración
pública.
Su
objetivo es garantizar una mayor seguridad jurídica en los
concursos públicos, junto con la estandarización de los métodos de
evaluación. Sin embargo, el proyecto de ley no impone la
obligatoriedad de la implementación de todos los criterios. Cada
municipio, estado, el Distrito Federal y la Unión tienen autonomía
para decidir sobre la regulación de los nuevos
criterios.
Además,
una idea innovadora que el Gobierno federal pretende llevar a cabo
es un proceso unificado para la selección de nuevos funcionarios.
Este incluirá preguntas objetivas y ensayos, y cada organismo podrá
agregar requisitos en cuanto a titulación, cursos y otras
especificaciones. El objetivo de la iniciativa es democratizar el
acceso a los puestos y ampliar la diversidad territorial y social
de
los servidores públicos.
8.
Superar los modelos de empleo o
de carrera: un empleo público neutral y eficaz
En este
punto la reflexión nos lleva a mirar con mayor amplitud el tipo de
sistema de empleo que cada país haya adoptado. No
necesariamente debe aspirarse al desarrollo de carreras formales
inspiradas en el régimen francés o de carrera.
Buscamos
que las entidades públicas cuenten con estructuras claras,
funciones y perfiles de cargo precisos con miras a cumplir con
las labores organizacionales y la misión institucional. A
nivel comparado incluso los regímenes más cerrados como el de
Francia ha ido flexibilizándose a través del llamado RIME
—répertoire interministériel des métiers de I’État—
(Areses Vidal et al., 2017: 79). Se trata de un
catálogo que contiene una visión coherente y panorámica de todas
las profesiones vinculadas a las funciones de la
Administración.
Cada
modelo, sea de empleo, carrera o Rechtsstaat responde a una idiosincrasia,
a
una historia institucional que debe ir perfeccionándose y respondiendo a los contextos de
cada época, considerando mercado del trabajo, estructuras
educacionales, necesidades sociales, entre otros
factores.
8.1.
Modelos
abiertos y cerrados
Los
cambios en el mundo del trabajo, al menos en Chile, han permitido
abrir las vacantes del empleo público al mundo privado y salir de
la estructura de carrera original contemplada en el
Estatuto Administrativo de 1989.
Por
ejemplo, la innovación que significó
el
modelo de alta dirección pública en Chile en
2003 siguió claramente una lógica de empleo, abriendo la oferta
laboral tanto al sector público como al privado. Se implementaron
concursos competitivos cuyo logro fue contar con los mejores
perfiles profesionales posibles para estos importantes cargos
directivos. En la actualidad, incluso un extranjero tendía derecho
a adjudicarse una plaza directiva.
Algo
similar podría ocurrir con otro importante conjunto de cargos de la
Administración: la contrata, que representa hoy cerca del 70 % del
empleo público. En estos casos, la gran mayoría de las veces, el
llamado es también abierto a toda la ciudadanía; es más, la
Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile ha establecido la
necesaria concursabilidad de este tipo de puestos. No obstante, la
ley todavía permite que la provisión se realice mediante
designación directa, facultando a la autoridad para elegir. Así, la
concursabilidad real a 2022 representa el 62 %, mientras que 38 %
es de libre nombramiento.
Sin
perjuicio de ello, en los últimos 30 años, ha sido la contrata la
que ha movilizado las nominaciones en el empleo público chileno,
permitiendo ingreso por mérito, mientras que el ascenso y la
desvinculación ocurren sobre la base del desempeño. Lo
señalado anteriormente siempre que la autoridad aplique una
adecuada política de gestión de personas. En los casos en que no ha
sido así, se ha estado expuesto, sin duda, al riesgo del
clientelismo y arbitrariedad.
Con los
años, sobre todo a partir de la jurisprudencia administrativa de la
confianza legítima de 20169, esta categoría contractual se volvió hiperestable, lo que si bien es una protección
frente al actuar arbitrario de la autoridad, significó,
en
muchos casos, una indebida estabilidad frente al mal desempeño
funcionario.
Otra
discusión que se plantea es el empleo de mecanismos de evaluación
del
desempeño de los servidores públicos de manera efectiva, que
permita la desvinculación durante los períodos de prueba, cuando
la persona no se ajusta al perfil deseado para ese puesto.
Sin embargo, actualmente en Brasil, se observa
9
Dicha jurisprudencia de la Contraloría General de la
República «sobre confianza legítima» indicó que los servidores
públicos tienen la legítima expectativa de mantenerse en sus
funciones, en la medida que hayan sido recontratados, al menos, en
dos oportunidades, por lo que la autoridad debe fundar el término
de los servicios (dictamen Nº 22.766,
2016). Este criterio entregó una estabilidad que hasta la fecha no habían tenido los funcionarios a contrata,
muy asimilable a la de los funcionarios de planta. En 2023, mediante fallo de la Corte Suprema, este plazo se
reconsideró a cinco años respecto de un caso (rol Nº 135.613, 2022), eventual cambio de
jurisprudencia que, en un futuro, deberá abordarse por la
Contraloría General en su doctrina administrativa.
que los
gobiernos que han implementado esta herramienta no necesariamente
la han utilizado de manera eficiente, lo que resta eficacia a este
instrumento, que deja de cumplir el papel para el cual fue
concebido.
Con el
objetivo de cambiar esta realidad, el Gobierno federal brasileño
instituyó el Programa de Gestión y Desempeño, a través de un
decreto federal, que reglamentó mediante una
instrucción normativa. En este programa, se formula un plan de
entregas de cada unidad organizacional, que contendrá todas las
previstas en el período, con metas, plazos y partes
interesadas. A partir de este plan, se elaborará un plan de trabajo
para cada individuo, de modo que pueda anticipar con claridad
sus entregas en el período y cómo contribuirá a la ejecución de las
actividades dispuestas. Estos planes también indicarán cuál es la
vinculación estratégica con el plan de gobierno, guardando su
relación con las prioridades de cada gestión. Con el fin de
garantizar una buena gobernanza del programa, se contempla la
creación de un comité ejecutivo que será responsable de su
seguimiento, emitiendo orientaciones y aclarando dudas que puedan
surgir en los organismos. Cabe destacar que el modelo buscó
simplificar el papel del jefe inmediato, ya que los servidores
serán evaluados por entregas. Además, también prevé la
descentralización de la ejecución en todas las unidades de la
estructura administrativa del órgano, permitiendo que todos
comprendan su rol dentro de la
organización.
Lo que
resulta imprescindible, es lograr regímenes de ingreso
meritocráticos en un 100 %, que luego ofrezcan un camino de
desarrollo en un marco de ejercicio eficaz frente a la función del
servidor público. La estabilidad, si bien debe tener una protección
mínima, no puede significar que ceda frente al mal
desempeño.
Se debe
recordar que pueden haber también
modelos weberianos cerrados eficientes —carrera—, pero no
hay que perder de vista la importante investigación
de
Dahlström y Lapuente Giné (2018: 119) donde se señala: «Hemos visto
que
una Administración cerrada con leyes laborales estrictas y
especiales no parece conducir a una menor corrupción, una mayor
eficacia del Gobierno y una Administración más
innovadora».
Las
instituciones públicas requieren contar con el mejor perfil
profesional posible en cada una de las posiciones y deben ofrecer
a sus servidores, dentro de lo posible, rutas de desarrollo
funcionario/directivo. Es preciso tener siempre presente que la
cultura será el elemento que modele una función pública
imparcial y eficaz. Hay que aspirar a ser más prácticos y
menos dogmáticos. Tal vez menos carrera administrativa
tradicional y más desarrollo de carrera.
9.
Modificar los actuales modelos
de gestión del desempeño por
herramientas simples que aseguren un
marco relacional fundado en la
confianza y la equidad organizacional
En esta
materia, la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos ha señalado que supervisar
y
evaluar
el rendimiento, especialmente llevar a cabo las evaluaciones
de
rendimiento del personal, es un proceso complicado. La experiencia
indica que el intento de introducir sistemas de puntuación muy
formalizados y detallados en las organizaciones públicas no resulta
exitoso (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos,
2008).
Si miramos
los diversos estatutos sobre gestión del desempeño a nivel
regional, encontraremos una sobrerrregulación de los mismos. Se debe considerar
que, en sistemas no desarrollados de administración de personas, la
valoración del rendimiento normalmente no es una herramienta que
permita potenciar las competencias de los servidores públicos,
sobre todo cuando los dispositivos de calificación no hacen las
distinciones adecuadas respecto de las brechas entre
los
funcionarios.
A nivel
regional contamos con instrumentos que no cumplen con la función de
medir el desempeño, situando a la mayoría de los colaboradores en
la cúspide de las escalas de valoración. En Chile, por ejemplo,
el 98 % de los servidores públicos están hace décadas en
la lista uno de calificaciones, que es la mejor de
las
cuatro determinadas por la ley.
Cabe
recordar que el objeto de los sistemas de evaluación de desempeño
es una mayor confianza entre evaluador y evaluado. Observadores como
Abrahamson afirman que los sistemas de
evaluación del rendimiento en el sector público deben producir un
mayor nivel de compromiso y estar diseñados de una manera
humanista (Dahlström &
Lapuente Giné, 2018: 119).
Un
sistema interesante de medición del rendimiento
es
el
canadiense, que no solo toma en cuenta los objetivos de
resultados concretos que tienen que cumplir los servidores, sino
que además considera la forma en que se ejecutan estas actividades en
la interrelación con otras personas.
Finalmente, es preciso señalar que la permanencia de un
servidor público en un cargo debe estar
estrictamente relacionada a su rendimiento objetivo,
cuestión
que, en muchos de nuestros países, queda anulada bajo una
incorrecta comprensión del principio de estabilidad de la función
pública.
Mucha
atención se debe poner a los indicadores de desempeño de carácter
colectivo e institucionales, los que pueden ser complementarios y
eficaces.
10.
Vincular la gestión de personas a la medición de atención de los ciudadanos
No
podremos tener los resultados esperados para una óptima
política de gestión de personas si no apreciamos su
efectividad en la resolución de los problemas de la
ciudadanía.
Cómo
señalábamos anteriormente, debe haber una estrategia de personas
encargadas de cumplir los objetivos de gestión y la agenda
programática. Sobre la base de esa estrategia corresponde articular
metas institucionales, funciones directivas y perfiles de los
profesionales, técnicos, administrativos, fiscalizadores y de todos
aquellos puestos que componen los servicios de la Administración
del Estado. Se vuelve interesante en este punto ver la experiencia
francesa del RIME —répertoire interministériel des métiers de I’État—,
cuya inspiración es sintonizar los puestos de trabajo, los perfiles
profesionales y las estrategias institucionales.
Tenemos
que recoger este tipo de experiencias e ir a un detalle que
regularmente queda fuera de la mirada financiera, en tanto los
presupuestos anuales exigen necesidades de personal a los
organismos, pero dichos requerimientos no se contrastan con
esfuerzos estratégicos o los procesos críticos de cada servicio
público.
Es preciso
medir la relación que hay entre los esfuerzos en implementar
políticas de personas y el resultado final, particularmente
hacia el ciudadano. Aquí se juega la verdadera
innovación en la gestión de recursos humanos. Hay que analizar cuál
fue el impacto de dicha inversión en la disminución de la
mortalidad hospitalaria, de las listas de espera en servicios de
salud, en la eficiencia del uso de los pabellones quirúrgicos, en
el rendimiento de los alumnos en establecimientos
educacionales, etcétera.
Es
interesante el trabajo que hizo Mikel Gorriti en el País Vasco en
los años noventa sobre la base de un método que busca realizar
intervenciones concatenadas para obtener información sobre la
composición de efectivos, diseños organizativos,
valoración de puestos de trabajo, evaluación del desempeño, selección
y formación (Gorriti Bontigui &
Toña Güenaga, 2006).
Para
Gorriti, el análisis de puestos de trabajo parte de la distinción
esencial entre función y tarea. La función designa el
compromiso que la Administración asume con la necesidad del
ciudadano, en virtud de la competencia legalmente
atribuida. Indica qué se hace o qué se debe hacer. En cambio
la tarea es el proceso desarrollado por un servidor para cumplir con
esa responsabilidad y se refiere al rendimiento concreto del
titular del puesto. Muestra cómo se ejecuta algo o cómo se debe
ejecutar (Gorriti Bontigui &Toña
Güenaga, 2006).
Para este
autor, las funciones constituyen el producto del diseño
organizativo. En su dimensión estratégica, el diseño organizativo
requiere definir los ámbitos y los tipos de ciudadanos a
partir de tres preguntas:
1)
¿Qué administrados tengo y quiero seguir teniendo?
2)
¿Qué administrados tengo y no quiero tener, y puedo?
y
3)
¿Cuáles no tengo y quiero tener? (Gorriti Bontigui & Toña Güenaga, 2006)
Estos
modelos permiten, dentro de la lógica administrativa de los países
de América Latina, mejorar su función pública y su gestión de
personas.
En el caso
chileno, desde hace casi una década, se ha realizado un esfuerzo
para medir la satisfacción usuaria. Conforme al sitio web del
Ministerio de Hacienda10, la «medición de satisfacción usuaria» es una
encuesta que busca identificar oportunidades para incrementar la
eficiencia en la provisión de los servicios del Estado, tomando
como base las necesidades de la población. Se indica que los
resultados se usan para definir planes de acción específicos en las
instituciones públicas, que apunten a la simplificación de los
trámites, el perfeccionamiento de los canales de atención, la
reducción de tiempos de tramitación, la entrega de mejor
información y, general, a un funcionamiento más idóneo del Estado
en su conjunto.
Este
proyecto comenzó en 2015 como parte del «Programa de Mejora de la
Gestión Pública y de los Servicios al Ciudadano» del Banco
Interamericano de Desarrollo y del Ministerio de Hacienda. Desde
entonces la medición ha ido creciendo en cobertura y se han
levantado más de 470.000 encuestas a usuarios del
Estado.
En el
proceso «medición de satisfacción usuaria» del presente año,
participan 74 instituciones públicas, cuyos trámites abarcan más
del 80 % de las transacciones de trámites del sector público
en 2022.
Este tipo
de mediciones son una fuente relevante para abordar la relación
entre la gestión estratégica de personas y la atención de usuarios
de la Administración.
10
https://www.hacienda.cl/areas-de-trabajo/modernizacion-del-estado/medicion-de-satisfaccion-
usuaria-2023
11.
Aumentar la representatividad y diversidad en la burocracia estatal
La
discusión sobre la burocracia representativa no debe estar separada
de las conversaciones sobre la mejora de la gestión pública. Cuanto
mayor sea la representatividad de grupos y minorías, mayor será la
probabilidad de formular e implementar políticas públicas más
integrales que contemplen diversas perspectivas. No se puede pensar
en políticas públicas de igualdad de género cuando la representación
femenina en las instancias de poder es baja en comparación con la
masculina. Lo mismo ocurre con grupos discriminados en términos de
etnia, orientación sexual, clase o discapacidad, entre
otros.
Además de
tener impacto en los resultados, la legitimidad de los Gobiernos se
potencia cuando estos incorporan la diversidad como un valor y lo
llevan a cabo en el cambio de cultura dentro de la Administración
pública. En América Latina, esto es aún más relevante, dada la
histórica postergación de grupos indígenas, mestizos o no europeos,
todo lo que ha llevado a una sociedad completamente
heterogénea y compleja.
En este
sentido, es necesario pensar en la selección de líderes con
criterios que favorezcan la promoción de la diversidad, así como en
procesos de selección para puestos de trabajo de primera
línea. Hay que diseñar políticas que reduzcan la brecha salarial y
aborden prejuicios y discriminaciones, volviéndose permanentes
mediante la institucionalización de estas iniciativas en la
legislación, creando canales de acogida y escucha cualificada, y
mejorando cada vez más los datos que permitan obtener una visión
más amplia sobre el tema.
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