Introducción
La contratación pública chilena ya no puede analizarse exclusivamente desde la eficiencia procedimental o desde el cumplimiento formal de etapas regladas. La Ley 21634 redefinió el sentido de la modernización del sistema al establecer como objetivos:
- mejorar la calidad del gasto público y
- aumentar sus estándares de probidad y transparencia.
A su vez, el Decreto 661/2024 aprobó un nuevo reglamento para adecuar el sistema a dichas transformaciones. En términos normativos, el mensaje es claro: el sistema de compras públicas debe ser más íntegro, más transparente y más preventivo frente a riesgos de corrupción y conflictos de intereses.
Ese cambio dialoga con un marco más amplio de integridad pública:
- la Ley 20285 regula el principio de transparencia de la función pública y el derecho de acceso a la información;
- la Ley 20730 busca fortalecer la transparencia y la probidad en las relaciones con los órganos del Estado mediante la publicidad de la actividad de lobby y gestiones de intereses particulares; y
- la Ley 20880 regula el principio de probidad en el ejercicio de la función pública y la prevención y sanción de conflictos de intereses.
En otras palabras, la compra pública forma parte de un ecosistema normativo que no se limita al acto de adquirir bienes o servicios, sino que busca resguardar la legitimidad de la función pública en su conjunto.
Sin embargo, desde la experiencia cotidiana del comprador público municipal, el problema central no es la falta de normas. El problema es la distancia entre el estándar regulatorio y la posibilidad real de comprobar que ese estándar se cumple. Los programas de integridad pueden ser acompañados, el pacto de integridad puede aceptarse en el portal, la ausencia de vínculos de consanguinidad puede declararse; pero todo ello no garantiza, por sí solo, una conducta efectivamente íntegra. Allí se instala la pregunta de fondo que guía este trabajo: ¿hasta qué punto el sistema ha avanzado en la construcción de una integridad verificable y no solo en la consolidación de una integridad declarada? Esa pregunta resulta especialmente relevante en el nivel municipal, donde la cercanía territorial, la heterogeneidad institucional y las diferencias de capacidad administrativa vuelven más visibles las brechas entre norma y práctica.
Marco normativo e institucional
La modernización introducida por la Ley 21634 reforzó la idea de que la contratación pública debía transitar desde un modelo centrado en la formalidad procedimental hacia uno con mayores resguardos de integridad, transparencia y control. El propio texto legal señala como propósito aumentar los estándares de probidad y transparencia (Ley 21634), mientras que el nuevo reglamento identifica entre sus objetivos mejorar la probidad y la transparencia en los procedimientos de compras públicas (Decreto 661/2024, considerando 1.º). No se trata, entonces, de medidas marginales, sino de un giro explícito del legislador y del regulador hacia una lógica preventiva.
En esa misma línea, la Contraloría General de la República emitió el dictamen E370752/2023, recomendando «medidas para disminuir los posibles riesgos de corrupción en materia de compras públicas». Ese pronunciamiento parte de la constatación de que los procesos regidos por la Ley 19886 están sujetos a los principios de legalidad y responsabilidad, y desarrolla recomendaciones orientadas a fortalecer controles, planes, competencias técnicas, segregación de funciones y mecanismos institucionales para evitar faltas a la probidad. En otras palabras, el dictamen no se limita a una exhortación ética general, sino que vincula la integridad con el diseño organizacional del proceso de compra.
La Dirección de Compras y Contratación Pública [ChileCompra] ha reforzado esta línea mediante directivas específicas. La directiva 28/2025, sobre «Código de ética sobre la probidad en las compras públicas», establece un código para los funcionarios que efectúan o intervienen en compras públicas, con el propósito de reforzar la probidad, integridad y transparencia durante todo el ciclo de contratación (directiva 28/2025). Por su parte, la directiva 31/2026, sobre «Código de ética y buenas prácticas para proveedores del Estado en compras públicas», tiene por objetivo fortalecer la transparencia, la probidad y la competencia leal, así como prevenir prácticas corruptas e identificar y gestionar oportunamente conflictos de intereses (directiva 31/2026). Ambas directivas muestran que el sistema ya no deposita la integridad únicamente en el órgano comprador, sino también en la conducta esperada de los proveedores.
Respecto de las inhabilidades por parentesco, el dictamen E69939/2025 impartió instrucciones sobre la aplicación del artículo 35 quáter de la Ley 19886. El oficio aclara consultas sobre contratación con funcionarios del organismo o sus parientes y se enmarca explícitamente en la evolución de las reglas de probidad y transparencia. ChileCompra, al informar este oficio, destacó que la instrucción especifica materias de probidad y transparencia respecto de la contratación con funcionarios del organismo o sus parientes, y que la norma se extiende a todos los servidores y a las unidades dependientes del organismo central. El problema, como se verá, no está en la inexistencia del estándar, sino en las capacidades para verificarlo (ChileCompra, 2025).
De la exigencia normativa a la práctica administrativa
Programas de integridad: entre el antecedente documental y la herramienta de gestión
La introducción de programas de integridad, como elementos relevantes dentro de los procesos de compra parece, en principio, un avance sustantivo, en línea con el fortalecimiento de los estándares de probidad y transparencia impulsados por la modernización del sistema de compras públicas (Decreto 661/2024). El instrumento permite distinguir entre proveedores que solo ofertan y proveedores que, además, declaran haber internalizado mecanismos preventivos respecto de fraudes, conflictos de intereses o incumplimientos éticos, en concordancia con los principios establecidos en la normativa de probidad en la función pública. El problema aparece cuando esa lógica preventiva se traduce, en la práctica, en una simple verificación documental. En ese punto, la pregunta que surge desde la experiencia del comprador público no es si el proveedor acompañó o no un programa de integridad, sino qué demuestra realmente ese documento sobre la cultura organizacional del oferente (directivas 28/2025; 31/2026).
El análisis crítico muestra que el programa de integridad puede transformarse en un objeto administrativo autónomo, separado de la conducta efectiva de la organización. En la práctica, el oferente puede declarar que cuenta con un programa, acompañarlo formalmente y acreditar su puesta en conocimiento de los trabajadores mediante una nómina de recepción conforme, correos electrónicos que respalden su envío y entrega, registros de capacitación o certificaciones externas, según el tamaño y las características del proveedor. Estos antecedentes constituyen señales relevantes de difusión y cumplimiento formal; sin embargo, no necesariamente demuestran que el contenido haya sido internalizado, que existan responsables claros, que los canales de denuncia funcionen eficazmente o que el programa oriente de manera efectiva la conducta de la organización. Si ello ocurre, la compra pública valora la presencia del soporte antes que la efectividad del sistema preventivo, tensionando el objetivo regulatorio de fortalecer la probidad y la transparencia en los procedimientos de contratación pública. La integridad queda representada, pero no necesariamente instalada. Esa brecha es especialmente sensible, porque la finalidad del programa no es adornar la oferta, sino orientar comportamientos durante la ejecución contractual, en coherencia con el marco normativo vigente (Decreto 661/2024).
En esa lógica, el debate no debe agotarse en si conviene o no mantener el programa de integridad como criterio o antecedente, sino en cómo evaluar su calidad y cómo comprobar su despliegue real. La regulación y las directivas han empujado al sistema hacia una ética más explícita (directivas 28/2025; 31/2026); sin embargo, la práctica todavía muestra dificultades para avanzar de la mera acreditación a la verificación sustantiva. Lo que hoy se observa es un sistema que valora señales de integridad, pero que todavía no cuenta siempre con herramientas suficientes para comprobar si tales señales corresponden a una cultura organizacional efectiva, en el marco de las exigencias de probidad y prevención de conflictos de intereses establecidas por la legislación vigente (Decreto 661/2024, considerandos 3.º a 9.º).
Evaluar integridad no equivale a medir conducta íntegra
El dictamen E370752/2023 es relevante porque instala el problema de los riesgos de corrupción y conecta el control interno con el diseño de los procesos de contratación. Desde una lectura aplicada, su valor está en abrir espacio para que las entidades incorporen criterios y resguardos preventivos, entre ellos algunos vinculados a integridad. Sin embargo, incluso cuando el sistema avanza hacia la evaluación de estos elementos, persiste una dificultad básica: la entidad licitante suele medir la existencia, la formalidad y, a veces, la completitud de un antecedente, pero no siempre su eficacia.
Esa limitación no es menor. Cuando la evaluación se concentra en la existencia del documento, el puntaje premia la producción formal del programa, pero no necesariamente la capacidad del proveedor para evitar prácticas indebidas, resolver conflictos éticos o asegurar que su personal comprenda el estándar comprometido. El efecto práctico es una aparente sofisticación del proceso evaluativo, pero sin un correlato robusto en el control del comportamiento real. Desde una perspectiva crítica, el sistema no estaría evaluando integridad en sentido pleno, sino señales documentales de una voluntad de integridad. Y esa diferencia es decisiva.
Por eso, el análisis debe desplazarse desde la pregunta «¿existe un programa?» hacia la pregunta «¿cómo se demuestra que ese programa opera?». Si la respuesta sigue descansando en declaraciones, anexos o compromisos no trazables, el sistema conserva una debilidad de origen: la imposibilidad de comprobar si el estándar ético presentado en la oferta efectivamente estructura la conducta del proveedor. En ese escenario, la integridad deja de ser un resultado verificable y pasa a funcionar como una presunción administrativa basada en documentos.
Capacitación de proveedores: entre la oferta formativa y el aprendizaje efectivo
ChileCompra dispone de materiales, capacitaciones y recursos de apoyo para compradores y proveedores, incluyendo contenidos sobre probidad y transparencia, directivas e instructivos sobre integridad y aplicación del artículo 35 quáter (ChileCompra, s.f.). Desde el punto de vista institucional, ello es valioso porque demuestra que el sistema no se limita a exigir, sino que también busca orientar. No obstante, la experiencia práctica permite advertir que la sola existencia de capacitación no garantiza aprendizaje efectivo.
En la operación cotidiana de los procesos aún se observan errores reiterados en la forma de presentar ofertas, desconocimiento de exigencias básicas o insuficiente comprensión del sentido de ciertas declaraciones. Eso sugiere que, en una parte importante de los casos, la capacitación es recibida y cumplida como requisito, pero no necesariamente internalizada como marco de conducta. El problema, por tanto, no es la ausencia de oferta formativa, sino la distancia entre cursar contenidos y modificar comportamientos. Cuando la formación no incide en la manera en que el proveedor participa en el procedimiento, su potencial preventivo se reduce drásticamente.
Desde una perspectiva analítica, esto obliga a distinguir entre capacitación disponible y aprendizaje acreditable. La primera responde a una lógica de acceso; la segunda exige evidencia de comprensión, apropiación y aplicación. Mientras el sistema no fortalezca mecanismos de retroalimentación práctica sobre errores frecuentes, estándares de cumplimiento y consecuencias de declaraciones erróneas o inexactas, seguirá existiendo el riesgo de que la capacitación cumpla una función meramente legitimadora. Se podrá afirmar que el proveedor tuvo acceso a formación, pero no que esa formación transformó su desempeño.
El pacto de integridad: aceptación formal y persistencia de falencias
La lógica del pacto de integridad es clara: vincular al proveedor, desde el inicio del procedimiento, con un compromiso explícito con la transparencia, la competencia leal y el rechazo a prácticas indebidas. La directiva 31/2026 refuerza precisamente esa expectativa, al señalar que busca prevenir prácticas corruptas, identificar oportunamente conflictos de intereses y fortalecer la competencia leal (directiva 31/2026). Sin embargo, en la práctica administrativa, la mera aceptación formal del pacto no impide que persistan errores, falencias y comportamientos que revelan una baja apropiación de su contenido.
Esta situación deja al descubierto una debilidad importante: el sistema registra la aceptación, pero no necesariamente dispone de mecanismos que permitan conectar esa aceptación con una conducta posterior verificable. La distancia entre el consentimiento formal y la observancia real del estándar hace que el pacto pueda operar como requisito de entrada más que como instrumento eficaz de cambio conductual. Su fuerza simbólica es indudable; su eficacia práctica depende de que el proceso sea capaz de traducirlo en consecuencias, trazabilidad y control.
En términos críticos, ello obliga a revisar cómo se concibe el pacto en la práctica. Si se lo trata solo como una declaración preconfigurada en el sistema, se corre el riesgo de vaciarlo de contenido. Pero si se lo articula con evaluación de antecedentes, control de ejecución, seguimiento de conductas y criterios internos de alerta, puede convertirse en un instrumento más eficaz para fortalecer la integridad pública. El problema, por tanto, no es el pacto en sí mismo, sino el uso institucional que se hace de él.
Artículo 35 quáter: la prevención normativa frente a la falta de interoperabilidad
El artículo 35 quáter es una de las manifestaciones más visibles del giro preventivo del sistema, pues busca impedir contrataciones afectadas por vínculos de parentesco que comprometan la imparcialidad, la igualdad de trato o la confianza pública. El oficio E69939/2025 ratifica ese propósito, al impartir instrucciones sobre su aplicación y situarlo expresamente dentro de la evolución normativa de probidad y transparencia.
No obstante, la principal dificultad no parece estar en el diseño de la prohibición, sino en su aplicación diaria. En muchos casos, el órgano comprador no dispone de un sistema automático o interoperable que cruce los datos de proveedores y funcionarios que participan en el proceso, de manera que la detección ex ante de vínculos de consanguinidad o afinidad depende fundamentalmente de la declaración del propio oferente o del conocimiento incidental de la entidad. Eso revela una asimetría entre el estándar jurídico exigido y la infraestructura administrativa disponible para controlarlo.
El efecto de esa asimetría es evidente. El sistema formula una prohibición relevante, pero deja en gran parte su eficacia entregada a la veracidad de la declaración y a la capacidad reactiva de descubrir inconsistencias después del acto. Desde el punto de vista institucional, ello significa que la prevención descansa todavía sobre una confianza declarativa más que sobre una comprobación estructurada. No se trata de negar el valor de la buena fe en el procedimiento administrativo, sino de reconocer que, tratándose de riesgos de integridad, un sistema público robusto no debería depender primordialmente de ella.
En este contexto, resulta relevante considerar los avances recientes en materia de detección de conflictos de intereses. El Observatorio ChileCompra ha alertado sobre la existencia de contrataciones que benefician a empresas vinculadas a funcionarios públicos, cuya identificación fue posible mediante el cruce de bases de datos estatales a través del sistema de detección, gestión y resolución de conflictos de intereses en compras públicas, implementado desde noviembre de 2025, en virtud de un convenio entre ChileCompra y la Contraloría General de la República (ChileCompra, 2025; 2026). Esta herramienta permite emitir alertas tempranas y detectar eventuales conflictos en procesos de compra realizados por más de 1.000 entidades públicas a través de la plataforma Mercado Público, que moviliza montos superiores a los US$ 20000.000.000 anuales (ChileCompra, 2026).
Asimismo, este sistema se enmarca en la reforma a la Ley 19886 y en la Estrategia Nacional de Integridad Pública, orientada a fortalecer la probidad, la transparencia y la competencia mediante el uso de interoperabilidad e inteligencia de datos (ChileCompra, 2026). Sin embargo, aun cuando estos avances representan un progreso significativo en términos de control institucional, persiste una limitación relevante: las alertas generadas tienden a producirse una vez finalizados los procesos de contratación o en etapas avanzadas de estos.
Desde una perspectiva crítica, ello permite sostener que el sistema ha avanzado en su capacidad de detección, pero no necesariamente en su capacidad de prevención efectiva. Si bien no todos los casos detectados constituyen infracciones a la normativa vigente, y requieren análisis por parte de las entidades involucradas, el hecho de que estas alertas operen en una fase posterior al acto administrativo mantiene vigente el problema estructural previamente identificado. En efecto, la lógica preventiva que inspira el artículo 35 quáter exige, idealmente, mecanismos de verificación ex ante que permitan evitar la configuración misma del riesgo, más que detectarlo una vez materializado. En ese sentido, el desafío institucional no radica únicamente en mejorar los sistemas de alerta, sino en avanzar hacia modelos de control que permitan intervenir tempranamente el proceso de contratación, reduciendo la dependencia de la buena fe declarativa y fortaleciendo una integridad efectivamente verificable.
Discusión: de la integridad declarada a la integridad verificable
El análisis conjunto de los programas de integridad, capacitación, pacto de integridad y del artículo 35 quáter muestra una regularidad: el sistema chileno ha avanzado más rápido en la explicitación de estándares que en la creación de mecanismos suficientemente robustos para verificar su cumplimiento efectivo, en línea con los énfasis normativos recientes en probidad y control (Decreto 661/2024; dictamen E586179/2024). Ese diagnóstico no desmerece la relevancia de la modernización ni las directivas y pronunciamientos revisados; al contrario, confirma que existe un marco normativo cada vez más sofisticado. Pero también evidencia que, en la práctica, una porción importante de la integridad exigida sigue funcionando como una integridad presumida.
Ese punto es especialmente sensible en el ámbito municipal. El estudio «Radiografía a la integridad municipal en Chile», elaborado por la Asociación de Municipalidades de Chile y Chile Transparente (2025), muestra que solo un 6 % de los gobiernos locales declara contar con una política anticorrupción y un 5 % se encuentra en proceso, mientras que un 70 % señala no tenerla. El mismo estudio afirma que resulta preocupante constatar que la probabilidad de que una municipalidad tenga un sistema de integridad funcional depende más de su nivel de desarrollo territorial que de una política pública de Estado (Asociación de Municipalidades de Chile & Chile Transparente, 2025). Además, el instrumento de gestión más presente es el código de ética, con un 41 % de los municipios reportándolo vigente (Asociación de Municipalidades de Chile & Chile Transparente, 2025). Estos datos permiten sostener que el contexto institucional local condiciona fuertemente la posibilidad de que las reglas de integridad en compras públicas se traduzcan en prácticas efectivas.
Desde esa perspectiva, el problema de la compra pública no puede aislarse del problema más amplio de la integridad municipal. Cuando no existe una política anticorrupción, un código de ética vigente, una estructura interna de gestión de riesgos o un enfoque institucional de probidad —elementos promovidos por la normativa sobre probidad en la función pública— (Decreto 661/2024), los instrumentos específicos del procedimiento licitatorio tienden a operar de manera fragmentaria. El comprador público queda entonces en una posición compleja: debe exigir y procesar estándares de integridad en un entorno que no siempre dispone de una arquitectura organizacional que respalde, verifique y sostenga esos mismos estándares.
En este contexto, la afirmación de que el sistema actual descansa en gran medida en la buena fe declarativa no debe entenderse como una descalificación global del régimen, sino como un diagnóstico crítico sobre su fase actual de implementación. La modernización ha sido normativamente ambiciosa; el desafío pendiente es construir una institucionalidad que permita comprobar, más que presumir, la integridad que se exige, cuestión que ha sido reforzada por pronunciamientos recientes de la Contraloría General de la República al complementar los criterios asociados a programas de integridad y gestión de riesgos en contratación pública (E586179/2024).
Propuestas desde la práctica institucional
La primera línea de mejora consiste en desplazar la evaluación desde la mera existencia documental hacia la evidencia de implementación. En el caso de los programas de integridad, ello supone requerir y valorar antecedentes que permitan inferir funcionamiento real: responsables identificados, registros de difusión interna, mecanismos de denuncia, trazabilidad de capacitaciones o protocolos aplicables a contratación pública. Este cambio no elimina el valor del documento, pero evita que el sistema confunda soporte con efectividad. La evaluación debe premiar no solo la formalización del compromiso, sino también su plausibilidad operativa.
La segunda línea de mejora consiste en revisar la lógica de capacitación. Si la formación ofrecida por ChileCompra y por otros actores sigue sin traducirse en una disminución observable de errores o incumplimientos frecuentes, entonces el diseño pedagógico debe fortalecerse. Más que ampliar indefinidamente la oferta, convendría complementar contenidos generales con módulos aplicados, retroalimentación sobre errores recurrentes, casos prácticos ligados a declaraciones, conflictos de intereses y cumplimiento de bases, y seguimiento de resultados. La meta no debería ser solo acreditar acceso a la capacitación, sino aumentar la comprensión efectiva de las exigencias que el sistema impone.
La tercera línea es tecnológica e institucional: avanzar en interoperabilidad de datos para el control de inhabilidades y conflictos de intereses. El dictamen E69939/2025 aclaró el alcance del artículo 35 quáter, pero su eficacia práctica seguirá siendo limitada mientras los órganos compradores no cuenten con herramientas para cruzar información entre quienes participan en el procedimiento y quienes ofertan. En términos de política pública, esto exige explorar mecanismos de integración de registros, alertas tempranas y soluciones digitales que permitan apoyar la prevención. La integridad pública moderna no puede descansar exclusivamente en declaraciones cuando la tecnología permite, al menos en parte, robustecer la comprobación.
La cuarta línea es organizacional: cada municipalidad debería avanzar hacia un sistema interno de integridad pública que no se reduzca a las compras, aunque las incluya expresamente. El estudio de la Asociación de Municipalidades de Chile con Chile Transparente muestra que la ausencia de políticas anticorrupción sigue siendo dominante y que el desarrollo institucional es desigual según la tipología comunal. Frente a ello, un plan municipal de integridad debería contemplar, al menos, un código de ética vigente, una política de integridad o anticorrupción, protocolos sobre conflictos de intereses, mecanismos de denuncia, responsables institucionales y la articulación con compras públicas. El objetivo no es burocratizar, sino dotar al procedimiento de contratación de un entorno organizacional coherente con los estándares que la ley exige.
La quinta línea implica redefinir el rol del comprador público. Las directivas de ChileCompra para compradores y proveedores muestran que la integridad se concibe como una responsabilidad distribuida a lo largo de todo el ciclo de contratación. Desde esa mirada, el comprador público no debiera ser solo un verificador documental o un ejecutor procedimental, sino también un actor de gestión de riesgos, capaz de diseñar bases más claras, identificar zonas sensibles del proceso, fortalecer la exigencia sustantiva y escalar necesidades institucionales de control. La modernización del sistema necesita, por tanto, un comprador público menos pasivo frente al documento y más activo frente al riesgo.
Conclusión
La contratación pública chilena dispone hoy de un marco normativo e institucional más robusto en materia de probidad, transparencia e integridad que el existente antes de la modernización introducida por la Ley 21634. Las normas, el reglamento, las directivas y los pronunciamientos revisados muestran un sistema que se ha tomado en serio la necesidad de prevenir riesgos. Sin embargo, el análisis de su implementación práctica revela que la principal debilidad ya no está en la falta de estándares, sino en la dificultad para verificar su observancia real.
En ese escenario, la idea de buena fe declarativa adquiere valor analítico: explica por qué un sistema formalmente más exigente todavía puede exhibir fragilidades importantes en el control sustantivo. Los programas de integridad pueden existir sin operar; el pacto de integridad puede aceptarse sin modificar conductas; y la ausencia de vínculos de consanguinidad puede declararse sin que la entidad disponga de medios adecuados para comprobarlo. La consecuencia es un modelo que avanza en integridad declarada, pero que aún debe consolidarse como integridad verificable.
La respuesta a esa brecha no parece estar en multiplicar declaraciones o anexos, sino en fortalecer la evidencia, la interoperabilidad, la institucionalidad interna y la capacidad de gestión de riesgos. En el nivel municipal, esa tarea es todavía más urgente, pues los datos disponibles muestran que la integridad institucional sigue dependiendo en gran medida de capacidades territoriales desiguales y no de una política pública suficientemente homogénea. En definitiva, el desafío no es exigir más compromisos retóricos, sino construir condiciones para que la integridad exigida sea, efectivamente, comprobable.