Análisis de los niveles de participación ciudadana en los planes de acción de gobierno abierto implementados por Chile —2012-2022—

Introducción

En la actualidad, el paradigma del gobierno abierto se ha convertido en un punto de referencia relevante para los procesos de modernización del Estado y el fortalecimiento del sistema democrático contemporáneo. Al situar en el centro de la gestión pública valores como la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana, el gobierno abierto propone una nueva forma de gobernanza, caracterizada por instituciones que interactúan de una manera más cercana y colaborativa con las personas y organizaciones de la sociedad civil (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 2023). El gobierno abierto surge como respuesta a un escenario global marcado por la desconfianza en las instituciones y la urgente necesidad de renovar las dinámicas de interacción entre el Estado y la ciudadanía.

Este enfoque, impulsado por organismos internacionales, instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil, se ha visto fortalecido a través de la Alianza para el Gobierno Abierto, una iniciativa global creada en 2011 por ocho países, que actualmente cuenta con la adhesión de 70 gobiernos nacionales y 150 gobiernos locales en el mundo (Alianza para el Gobierno Abierto, s.f.). Estos gobiernos se comprometen en la profundización de la apertura gubernamental, estableciendo planes de acción que contienen compromisos concretos (Centre for Law and Democracy, 2012), que tributan a los principios de esta alianza: la transparencia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y el uso de tecnología e innovación para la apertura del Estado ⁵.

El gobierno de Chile, presidido por Sebastián Piñera Echenique, manifestó en 2011, a través de una carta de interés, la intención de ser parte de esta alianza, lo que se hizo efectivo al año siguiente, comprometiéndose desde entonces a desarrollar y ejecutar los planes de acción. Respecto de estos, se han desarrollado e implementado actualmente seis, cada uno compuesto por compromisos e iniciativas destinadas a potenciar los elementos esenciales de la gobernanza. Estas acciones son coordinadas por la Comisión de Integridad Pública y Transparencia del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, a través de instancias de diálogo permanente con la sociedad civil —en una instancia conocida como el Foro Multiactor ⁶ ---. Este mecanismo se denominó Mesa de Trabajo Permanente entre los años 2012 y 2017, y posteriormente Mesa de Gobierno Abierto (resolución exenta 852/2017).

No obstante, cabe indicar que diversas encuestas de opinión y estudios especializados apuntan a que la desconfianza ciudadana hacia el Estado es un problema creciente y constante en el tiempo. Por ejemplo, el «Estudio nacional de transparencia» (Consejo para la Transparencia, 2021) muestra que apenas un 24 % de la población expresa confianza en los organismos públicos, mientras que un 88 % considera que existe una barrera o distancia significativa en la interacción con las instituciones. Asimismo, la encuesta Claves Ipsos (2024) indica que un 71 % de los encuestados estima que existen altos niveles de corrupción y que solo un 31 % identifica la existencia de canales idóneos para fiscalizar la acción gubernamental o denunciar irregularidades. Estos datos recogidos evidencian que, a pesar de los esfuerzos dirigidos a la apertura y la difusión de información, la ciudadanía no siempre percibe cambios sustantivos en la forma en que se gestiona lo público.

El panorama se complica aún más al considerar el creciente cuestionamiento a la democracia como sistema de resolución de conflictos. Un estudio de la Universidad Diego Portales y Feedback Research (2024) revela que el 52,8 % de los encuestados prefieren un gobierno autoritario por sobre uno democrático ⁷. Este dato resulta particularmente preocupante, ya que indica una mayor disposición a aceptar o ceder ante modelos autoritarios por sobre propuestas democráticas.

Frente a este panorama, la participación ciudadana se erige como uno de los componentes cruciales para contrarrestar estas dificultades y potencialmente contribuir en la legitimación del sistema democrático. De acuerdo con Font Fàbrega y Blanco i Fillola (2006), la posibilidad de que las personas incidan en la elaboración y evaluación de políticas públicas impulsa un mayor sentido de corresponsabilidad, al tiempo que contribuye a legitimar las decisiones adoptadas por las autoridades. Este es un componente fundamental a partir del cual las Administraciones públicas se ven vinculadas al ciudadano y a diferentes sectores de la sociedad civil para inferir en el quehacer público (Ruvalcaba, 2019). En efecto, desde el punto de vista de la OCDE, la participación ciudadana tiene beneficios intrínsecos para la democracia. Los mecanismos de la participación ciudadana «mejoran la confianza pública en el gobierno e instituciones democráticas al darle a la ciudadanía un rol en la toma de decisiones públicas» (OCDE, 2023: 15). Permitir y facilitar una participación más activa de los ciudadanos en la toma de decisiones y establecer relaciones entre ciudadanía-Estado, contribuyen a reconstruir lazos de confianza, mejorar la calidad y eficiencia de los servicios públicos y fortalecer la legitimidad del Estado (Oszlak, 2013).

En ese sentido, la implementación de los planes de acción de gobierno abierto parece representar una importante oportunidad para fortalecer la relación entre el Estado y la ciudadanía, al promover una mayor participación e involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos (OCDE, 2023). En especial, la aplicación e implementación del paradigma de gobierno abierto parece ser pertinente y prometedora, dado que supone una renovada relación entre el Estado y los ciudadanos, y, en especial, considera a la participación ciudadana como un pilar de su concreción (Oszlak, 2013). Por lo tanto, cabe preguntarse si, tras más de una década de gobierno abierto en Chile y la elaboración de diversos planes de acción, este enfoque ha logrado impulsar una participación sólida o de mayor calidad, capaz de estrechar la brecha de confianza y reforzar los lazos de colaboración y entendimiento entre el Estado y los ciudadanos.

En consideración a dicho contexto, esta labor tiene como objetivo analizar la evolución de la participación ciudadana en los cinco planes de acción de gobierno abierto implementados en Chile —2012-2022—, utilizando el modelo de participación ciudadana de la International Association for Public Participation para clasificar las medidas de los planes de acción vinculadas a la participación ciudadana, lo que permite distinguir los niveles de involucramiento que se han alcanzado.

En vista de tal objetivo, esta investigación adoptó un enfoque cualitativo (siguiendo lo planteado por Hernández Sampieri et al., 2014), pues se propone interpretar la evolución de los mecanismos de participación ciudadana dentro del marco de los planes de acción de gobierno abierto en Chile, privilegiando la comprensión del contexto y las características atribuidas a este proceso. La técnica utilizada corresponde a la revisión documental de fuentes oficiales y gubernamentales sobre gobierno abierto en Chile disponibles en la web de acceso público. En particular, los documentos oficiales de cada uno de los planes de acción.

Cabe señalar, como delimitación, que se analizan los cinco primeros planes de acción implementados entre 2012 y 2022. El sexto plan —2023-2027— queda excluido, pues actualmente se encuentra en proceso de implementación. También conviene clarificar que el análisis se circunscribe a los planes de acción desarrollados por el gobierno central, no por gobiernos locales.

Luego de esta presentación, se presenta un apartado sobre gobierno abierto y participación ciudadana, con una breve revisión conceptual y teórica que permite delimitarlos, dar cuenta de su relación e introducir la tipología de la International Association for Public Participation. Posteriormente, se presentan consecutivamente los cinco planes de acción de gobierno abierto que se han desarrollado en Chile, con una revisión de sus características principales y la respectiva clasificación de involucramiento ciudadano alcanzado (de acuerdo con la International Association for Public Participation, 2000) en cada una de las medidas vinculadas a la participación ciudadana. Finalmente, esta labor cierra con algunas conclusiones.

Gobierno abierto y participación ciudadana

El concepto de gobierno abierto ha experimentado un proceso de consolidación teórico-práctica en las últimas décadas, emergiendo como un modelo alternativo de gobernanza orientado a revitalizar la relación entre el Estado y los ciudadanos. Distintos académicos han planteado sus definiciones, con algunos matices y similitudes. Según Oscar Oszlak, el surgimiento del gobierno abierto se enmarca en «una nueva filosofía de gobierno, una modalidad de gestión pública más transparente, participativa y colaborativa entre el Estado y la sociedad civil» (2013: 4). A su vez, siguiendo a Alejandra Naser Soto, Álvaro Ramírez Alujas y Daniela Rosales Pincetti (2017), el modelo de gobierno abierto puede ser entendido como una nueva forma de gobernanza pública que tiene como finalidad la apertura de las instituciones gubernamentales a la ciudadanía, con el objetivo de mejorar la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la colaboración.

Los organismos internacionales también ofrecen definiciones conceptuales que contribuyen a su profundización y entendimiento. En efecto, la recomendación del Consejo de la OCDE sobre gobierno abierto lo define como «una cultura de gobernanza que promueve los principios de transparencia, integridad, rendición de cuentas y participación de las partes interesadas en apoyo de la democracia y el crecimiento inclusivo» (OCDE, 2025). Por otro lado, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe [Cepal], el gobierno abierto es una forma de gobernar que promueve la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la colaboración entre actores del Estado y la sociedad civil en la gestión pública (Cepal, s.f.).

Por otro lado, según académicos especializados, la definición del concepto de participación ciudadana tiene ciertas características propias. Mario Constantino señala que

por participación ciudadana se entiende aquel proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una expectativa o una opinión con los ámbitos público o político. En el caso de que la acción se oriente al espacio público, la participación adquiere modalidades de movimiento social o de organización de interés; mientras que, si la orientación se refiere al espacio político, puede adquirir el carácter de militancia en un partido o de participación en los procesos electorales a través del ejercicio del derecho a votar y ser votados (Constantino Toto, 2000: 509).

Para Font Fàbrega y Blanco i Fillola, la participación ciudadana es definida como

todas las actividades que los ciudadanos realizan voluntariamente, ya sea a modo individual o a través de sus colectivos, con la intención de influir directa o indirectamente en las políticas públicas y en las decisiones de los distintos niveles del sistema político y administrativo (Font Fàbrega & Blanco i Fillola, 2006: 38).

Por su parte, Oszlak y Kaufman la comprenden como «el derecho y la oportunidad de los ciudadanos de involucrarse en la formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas, a través de diversos mecanismos y procesos» (2014). Para la Cepal, la participación ciudadana constituye «la base de sustentación del paradigma de gobierno abierto» (Naser Soto et al., 2021: 35).

En cada una de estas conceptualizaciones y aproximaciones, un ejercicio de convergencia subraya que la esencia del concepto de participación ciudadana reside en la bidireccionalidad de la relación Estado-sociedad y, especialmente, en la posibilidad de involucramiento activo o la capacidad de incidencia de los actores no estatales sobre las decisiones institucionales. Sin embargo, es evidente que, al observar las diversas instancias y mecanismos de participación ciudadana, estos difieren considerablemente entre sí. Cuando se observa un cabildo ciudadano, un proceso de consulta, la elaboración de un presupuesto participativo, una cuenta pública u otro, todos pueden considerarse como instancias de participación, pero difieren en el grado o nivel de involucramiento que alcanzan los actores no estatales.

Por ello, el instrumental teórico de la participación ciudadana cuenta también con otro debate interesante, que consiste en un conjunto de tipologías desde las cuales se puede entender la participación como un involucramiento que se presenta de forma gradual. Una tipología clásica es la propuesta por Sherry Arnstein (1969), quien desarrolló el modelo de la «escalera de participación ciudadana». Se trata de una escalera que consta de ocho peldaños: que van desde la «manipulación» y la «terapia» —niveles en los que la participación es prácticamente nula—; pasando de modo intermedio por los niveles de «informar», «consultar» y «apaciguamiento» —siendo niveles más bien simbólicos según Arnstein, porque los ciudadanos pueden ser escuchados, pero no necesariamente considerados en las decisiones—; hasta los peldaños superiores de «asociación», «poder delegado» y «poder ciudadano» —donde los ciudadanos disponen de grados de incidencia real sobre la acción pública—. Este modelo clásico permitió analizar críticamente prácticas de falsa participación, en las que el poder permanece en manos de las autoridades, a pesar de la apariencia de apertura; no obstante, tiene limitaciones: la escalera asume un tránsito lineal y progresivo de la participación, es decir, establece la idea de que los niveles altos siempre constituyen mejores prácticas, además de desconocer la diversidad de actores y la multiplicidad de fines que pueden perseguirse en un proceso participativo (Tritter & McCallum, 2006).

Luego, Shand y Arnberg (1996) proponen un continuo de la participación ciudadana compuesto por cinco niveles: información, consulta, diálogo, asociación y control ciudadano. Su propuesta retoma algunos rasgos de la escalera de Arnstein, pero adopta un enfoque más flexible al concebir la participación como un espectro, antes que un ascenso unidireccional. Para estos autores, cada nivel se justifica según el objetivo político y la disposición de los actores a compartir la toma de decisiones. Así, el énfasis recae en distinguir la finalidad que persigue el gobierno cuando convoca a la ciudadanía: informar para que la población esté al tanto de los asuntos públicos, consultar sus opiniones para incorporarlas de forma limitada, dialogar y asociarse en el desarrollo de iniciativas, o, en el grado más alto, ceder el control para que la comunidad influya decisivamente en la elaboración de políticas. La fortaleza de este modelo radica en su mayor adaptabilidad a diferentes contextos administrativos y culturales; sin embargo, su debilidad consiste en la relativa vaguedad de los criterios para pasar de un nivel a otro, lo que puede dificultar la evaluación empírica de la participación en escenarios concretos.

Por último, la International Association for Public Participation ofrece un marco de referencia reconocido a nivel internacional por ser uno de los modelos más influyentes y utilizados para la medición de los enfoques de participación, conocido como «espectro de participación pública», que consta de cinco niveles: informar, consultar, involucrar, colaborar y empoderar. A diferencia de Arnstein, que se concentraba principalmente en la dialéctica poder-sumisión, la International Association for Public Participation desarrolla un compromiso explícito en cada nivel, donde la entidad convocante detalla qué grado de influencia tendrá la ciudadanía y de qué manera se integrarán sus aportes en el proceso decisorio. Por ejemplo, en el nivel de «informar», el compromiso se limita a brindar información clara y oportuna, mientras que en «empoderar» se transfiere la autoridad de toma de decisiones directamente a la comunidad (International Association for Public Participation, 2000). Este enfoque escalonado facilita el análisis de los procesos participativos.

En síntesis, para efectos del análisis, esta labor adopta la definición de gobierno abierto de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos por su enfoque normativo y operativo. Respecto a la definición de participación ciudadana, si bien todos los conceptos dimensionan aspectos relevantes, el presentado por Ramírez Alujas parece más pertinente. Por otro lado, sobre las tipologías de participación, el modelo de la International Association for Public Participation resulta más adecuado para el análisis debido a su enfoque más estructurado.

Análisis de los planes de acción de gobierno abierto —2012-2022—

Primer Plan de Acción —2012-2013—

En 2012, Chile presentó su Primer Plan de Acción ante la Alianza para el Gobierno Abierto, iniciando la institucionalización del gobierno abierto bajo la coordinación de la Comisión de Integridad Pública y Transparencia (Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, 2012). El diseño del plan respondió a la urgencia de adaptar los principios internacionales de gobierno abierto a la realidad nacional, mediante diálogos bilaterales con referentes internacionales como Estados Unidos, México y el Reino Unido ⁹. Aunque incluyó consultas en línea y encuentros con la sociedad civil y el Consejo para la Transparencia, el documento resultante funcionó más bien como un hito introductorio que como una estrategia de reforma profunda del Estado.

El contenido del plan priorizó el acceso a la información, la transparencia activa y la apertura de canales de participación. Entre las medidas destacadas figuró la consolidación de ChileAtiende, red multicanal destinada a centralizar trámites y servicios públicos. No obstante, en su etapa inicial, esta plataforma se orientó a facilitar la entrega de servicios estatales y el acercamiento a la ciudadanía; en este sentido, la medida se limitaba a la entrega de información y no a un mecanismo de participación. Asimismo, se implementó un portal de gobierno abierto, inspirado en el modelo estadounidense, concebido como un nodo digital unificado para datos y documentos.

Otra iniciativa relevante fue el Portal de Transparencia, diseñado para optimizar el cumplimiento de la Ley 20285 y fortalecer la rendición de cuentas --- accountability --- mediante el acceso centralizado a los datos públicos. El plan también impulsó la institucionalización de los consejos de la sociedad civil —cosocs— como espacios de diálogo permanente, el diseño de un proyecto de ley sobre plebiscitos comunales para fomentar la expresión ciudadana local y el desarrollo de consultas ciudadanas en materias medioambientales para recoger observaciones sobre proyectos con impacto en el entorno natural.

Al evaluar estas medidas bajo la tipología de la International Association for Public Participation, predomina el nivel «informar». Herramientas como ChileAtiende y los portales de Transparencia y Gobierno Abierto se limitaron a la difusión de información y mejora de la accesibilidad, sin otorgar roles decisorios o de cocreación. Por su parte, los cosocs y las consultas medioambientales se situaron en el nivel «consultar», pues, aunque permitieron una interacción visible y la recolección de opiniones de actores interesados, sus efectos no fueron vinculantes para la autoridad. El proyecto de ley sobre plebiscitos comunales representó una excepción, pues se aproximó al nivel «involucrar». Pese a que su efectividad dependía de la capacidad y voluntad municipal, la iniciativa reconocía teóricamente la posibilidad de que la comunidad incidiera directamente en políticas locales. En conjunto, estas medidas configuran el punto de partida del gobierno abierto en Chile, cuya categorización y fundamentos se detallan a continuación:

Segundo Plan de Acción —2014-2016—

El aprendizaje institucional y un cambio de administración —Michelle Bachelet Jeria, 2014-2018—, redefinieron las prioridades gubernamentales. La Comisión de Integridad Pública y Transparencia lideró nuevamente la elaboración junto a actores públicos y civiles, proceso influenciado por dos hitos fundamentales que determinaron la estructura final del documento. El primero fue la Cumbre de la Alianza para el Gobierno Abierto en Londres —2013—, para la cual se articuló un borrador preliminar con 69 propuestas de 17 instituciones en materia de transparencia y participación. Aunque se presentó en la cumbre, este texto no se envió oficialmente a la Alianza para el Gobierno Abierto, dejando pendiente la aprobación formal del segundo plan (Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, 2014). El segundo hito ocurrió en 2014 con los nuevos lineamientos de la Alianza para el Gobierno Abierto, que exigieron mayor especificidad, recursos y mecanismos de monitoreo. Esto coincidió con la reorganización técnica del cambio de mando, obligando a ajustar el borrador inicial. Se aplicó un riguroso proceso de selección basado en la coherencia con la nueva agenda y los criterios de la Alianza para el Gobierno Abierto, reforzando la Mesa Permanente con la participación de la División de Coordinación Interministerial del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República y la División de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretaría General de Gobierno.

Durante la fase de priorización, se corrigieron los compromisos para dotarlos de ambición y carácter medible, con hitos y plazos definidos. Se seleccionaron 14 compromisos principales y 3 emblemáticos por su potencial impacto social. Pese a lo programado, los estrechos márgenes temporales impidieron realizar una segunda consulta pública de validación antes de remitir el documento a la Alianza para el Gobierno Abierto. Finalmente, el Segundo Plan de Acción reflejó las expectativas de la nueva administración, exhibiendo un mayor rigor metodológico y énfasis en su implementación. Se amplió el número de organismos involucrados, buscando que las acciones respondieran a las demandas ciudadanas identificadas y profundizaran la apertura del Estado en comparación con el ciclo anterior.

En cuanto a participación, el plan estableció seis medidas con énfasis en el involucramiento. La Estrategia de Datos Abiertos y Reutilización buscó promover la liberación de información para que la sociedad civil, la academia y el sector privado desarrollaran soluciones. Complementariamente, el Concurso Nacional de Datos abiertos pretendió materializar dicha reutilización en aplicaciones concretas mediante la articulación público-privada.

A nivel institucional, se introdujo una herramienta digital para centralizar los mecanismos de participación de la Ley 20500, buscando ordenar los dispositivos de consulta de cada servicio. Paralelamente, la iniciativa «Chile sin Papeleo» planteó la participación ciudadana para priorizar los trámites más urgentes de digitalizar, centrando el proceso en las necesidades expresadas por la población.

El plan contempló también la constitución del Consejo Nacional de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil como órgano asesor transversal. Por su parte, la propuesta de fortalecimiento de la democracia ambiental profundizó la adhesión al principio 10 de la Declaración de Río —1992--- ¹⁰, sentando las bases para el diálogo con comunidades afectadas por proyectos territoriales, lo que supuso un avance en la integración de visiones locales sin incorporar decisiones vinculantes.

Al analizar estos compromisos bajo la tipología de la International Association for Public Participation, predominan los niveles «informar» y «consultar», con matices hacia «involucrar». Si bien la Estrategia de Datos Abiertos y el Consejo Nacional de Participación Ciudadana fomentaron la recolección de requerimientos, la capacidad decisoria ciudadana permaneció limitada a la expresión de opiniones sin carácter vinculante, aunque con potencial de incidencia en la gestión pública.

Tercer Plan de Acción —2016-2018—

El Tercer Plan de Acción se concibió como una etapa de consolidación de experiencias previas, orientada a reforzar la colaboración con nuevos actores clave. A diferencia de los ciclos anteriores, este proceso buscó una mayor inclusión regional para refinar los métodos de participación y enriquecer la definición de compromisos por parte de los organismos públicos (Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, 2016).

A principios de 2016, la Mesa Permanente estableció un cronograma con un enfoque descentralizado para superar limitaciones previas. Se priorizaron ejes como la gestión de recursos naturales, modernización del Estado e integridad pública. Mientras la sociedad civil seleccionó áreas relevantes mediante votación virtual, las instituciones presentaron medidas concretas ante el Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República para ser integradas en el nuevo ciclo. La fase más dinámica consistió en mesas de trabajo temáticas en las regiones de Antofagasta, del Biobío y de Magallanes y la Antártica Chilena. Esta descentralización permitió recoger diversas perspectivas locales y fortalecer lazos territoriales. Finalmente, el gobierno y la sociedad civil evaluaron la factibilidad, impacto y coherencia de las iniciativas según los lineamientos de la Alianza para el Gobierno Abierto.

Tras la depuración de las propuestas por parte del gobierno y la Mesa Permanente, se definieron diecinueve compromisos alineados con los valores de transparencia e innovación. El borrador fue sometido a una consulta virtual durante tres semanas para recibir sugerencias ciudadanas, las cuales se incorporaron en los ajustes finales antes de su publicación oficial.

Los compromisos de este plan profundizaron la participación ciudadana. Destaca el sector energético ciudadano, que involucra a comunidades locales en el codiseño de proyectos de energías renovables y eficiencia, promoviendo un cambio cultural en la relación Estado-ciudadanía. Asimismo, el fortalecimiento de la democracia ambiental reforzó el derecho a incidir en proyectos con impacto en el entorno, en línea con el principio 10 de la Declaración de Río.

En educación, la política de plan de formación ciudadana fomentó la colaboración entre la comunidad educativa y organizaciones sociales para generar planes pedagógicos contextualizados. En sintonía, la iniciativa de recursos educacionales abiertos incentivó la creación participativa de materiales didácticos entre académicos y familias para reducir brechas de acceso al conocimiento y favorecer el intercambio de experiencias.

El modelo de gobierno abierto a nivel subnacional buscó aterrizar los principios de gobierno abierto en la gestión local, permitiendo que municipios y actores barriales colaboraran en el diseño de planes de transparencia y control social. Por último, el fortalecimiento de la participación en negociaciones comerciales intentó abrir el debate en tratados internacionales, involucrando a sectores productivos y comunidades potencialmente afectadas antes de la suscripción de acuerdos.

En la práctica, estas medidas se sitúan en los niveles «consultar» e «involucrar» de la International Association for Public Participation. Iniciativas como el sector energético y formación ciudadana muestran indicios de cocreación, mientras que democracia ambiental y negociaciones comerciales operan como consultas expandidas sin carácter vinculante. No obstante, este plan representa un avance cualitativo al descentralizar el debate e integrar a las comunidades en etapas tempranas de las políticas públicas, como se detalla en la siguiente tabla:

Cuarto Plan de Acción —2018-2020—

El Cuarto Plan de Acción se desarrolló en el segundo mandato de Sebastián Piñera Echenique —2018-2022—, inserto en una agenda de modernización institucional motivada por demandas sociales de mayor integridad y eficiencia. Frente a la desconfianza ciudadana, el gobierno buscó legitimar la gobernanza a través del fortalecimiento de la relación Estado-ciudadanía y la asignación de un rol más protagónico a la sociedad civil en la toma de decisiones.

La Mesa de Gobierno Abierto priorizó un proceso de cocreación con fuerte presencia regional, rompiendo con la tradición de acuerdos centralizados. El objetivo fue acercar la acción gubernamental a grupos históricamente excluidos de la discusión pública, permitiendo que el plan abordara problemas cotidianos de las comunidades mediante soluciones compartidas y una sensibilidad social mayor (Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, 2018). La recolección de visiones incluyó a servicios estatales, la academia y la ciudadanía. Para evitar la gestión centralizada de los insumos, se organizaron mesas de cocreación en Antofagasta, La Serena, Valparaíso, Concepción, Valdivia, Punta Arenas y Santiago. Este enfoque territorial permitió identificar alianzas y tensiones específicas, enriqueciendo el diagnóstico a partir de las diversas realidades locales del país. Tras la consulta en línea del borrador, el plan final se envió a la Alianza para el Gobierno Abierto con doce iniciativas principales. Si bien algunas reforzaron la transparencia y la rendición de cuentas, otras marcaron un cambio hacia la participación directa. El sello de este ciclo fue la corresponsabilidad, posicionando a la ciudadanía como coautora de políticas públicas en lugar de mera receptora de decisiones gubernamentales.

El compromiso de formación en gobierno abierto superó las capacitaciones genéricas, al integrar a funcionarios y comunidades locales en una reflexión sobre derechos e incidencia. Mediante guías y metodologías prácticas, la Administración pública redefinió criterios para que la sociedad civil desarrollara habilidades de corresponsabilidad, permitiendo un involucramiento técnico en la agenda de gobierno.

En el ámbito de la justicia abierta, la Defensoría Penal Pública creó espacios de retroalimentación continua con usuarios y colectivos de derechos humanos. Este mecanismo permitió identificar fallas sistémicas y proponer ajustes en las políticas de defensa penal. Así, el usuario transitó desde la asistencia pasiva hacia un rol de copartícipe en el rediseño de servicios bajo criterios de equidad y dignidad.

El modelo de gobierno abierto municipal posicionó a las comunas como el primer punto de contacto entre Estado y ciudadano. Se promovieron talleres deliberativos con juntas de vecinos para formular planes de apertura local, donde las comunidades establecieron prioridades y fiscalizaron su implementación, concretando la cocreación a escala territorial.

El compromiso de fortalecimiento de capacidades inclusivas mejoró la relación administrativa con grupos vulnerables y personas con necesidades especiales. Mediante la colaboración directa con representantes de estos colectivos, se validaron cambios pertinentes que superaron la visión uniforme del funcionario centralizado, reconociendo requerimientos específicos de toda la población.

El compromiso relativo al plan de difusión de los objetivos de desarrollo sostenible consistió en la elaboración de una plataforma para difundir información sobre la Agenda 2030 y, en particular, la implementación del objetivo de desarrollo sostenible 16, dirigida a la sociedad civil y la ciudadanía. Esta medida permitía la difusión de acciones institucionales vinculadas a la Agenda 2023, facilitando la participación ciudadana a través del control social y la presentación propuestas de temáticas relevantes.

Por su parte, en el contexto del compromiso sobre la gestión de recursos hídricos, se generaron espacios de articulación con la academia y comunidades afectadas para proponer correcciones y soluciones técnicas locales. Al integrar el conocimiento del entorno de los habitantes afectados por la escasez hídrica en la identificación de soluciones, se fortaleció el pacto social y la vigilancia ciudadana sobre recursos estratégicos.

Finalmente, se buscó robustecer nuevamente el cosoc, reformulando sus reglas internas y métodos de elección para transformarlos en actores con atribuciones claras de evaluación y decisión en políticas sectoriales. Este fortalecimiento pretendió convertir a los cosocs en vehículos de vinculación real con incidencia efectiva en las definiciones públicas.

El cuarto plan se sitúa predominantemente en los niveles «consultar» e «involucrar» de la International Association for Public Participation, ensayando metodologías de cocreación que apuntan hacia la colaboración robusta. Este ciclo destaca por un salto cualitativo en la descentralización y la inclusión de actores previamente marginados, evidenciando una evolución en la práctica participativa que se sintetiza en la siguiente clasificación técnica:

Quinto Plan de Acción —2020-2022—

La cocreación del Quinto Plan de Acción ocurrió bajo la crisis social de 2019 y la pandemia de covid-19. Estos desafíos impulsaron a la Mesa de Gobierno Abierto a innovar en metodologías participativas, la cual decidió ejecutar el proceso en 2020 mediante formatos virtuales. Este replanteamiento buscó garantizar una participación inclusiva y representativa que respondiera a las demandas emergentes de la ciudadanía, pese a las restricciones sanitarias (Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, 2021).

El ciclo inició con una etapa de sensibilización virtual que reunió a más de 700 actores de la sociedad civil, la academia y el sector público. Las jornadas abordaron temas transversales como igualdad de género, innovación y desarrollo sostenible, posicionando al gobierno abierto como una herramienta estratégica para la transformación institucional y el diálogo constructivo. Posteriormente, se habilitó un período de recepción de propuestas ciudadanas y académicas. De las 81 iniciativas recibidas mediante consulta pública, la Mesa de Gobierno Abierto seleccionó 53, basándose en criterios de relevancia, impacto y factibilidad, asegurando que las propuestas reflejaran las aspiraciones más urgentes de la sociedad chilena. La fase de priorización se estructuró en mesas temáticas donde los actores debatieron y jerarquizaron las propuestas. Este espacio destacó por su enfoque territorial y generacional, otorgando un rol fundamental a los jóvenes en la deliberación y asegurando que las diversas regiones estuvieran representadas en la consolidación de la agenda. Finalmente, se realizaron mesas técnicas para analizar la viabilidad e identificar problemas públicos y actividades de ejecución. Integradas por instituciones implementadoras, expertos y la sociedad civil, estas instancias permitieron redactar los compromisos finales. El plan se oficializó el 27 de febrero de 2021 con 10 compromisos, que abarcan desde recursos públicos hasta justicia penal y cambio climático.

La primera propuesta es el Observatorio de Comercio Exterior —Servicio Nacional de Aduanas—, que estableció un espacio de colaboración para la priorización de datos aduaneros. Mediante mesas con gremios, universidades y exportadores, se definieron indicadores valiosos para las comunidades, transformando la información en un recurso codiseñado y relevante para las demandas del sector y la ciudadanía.

En infraestructura, el compromiso sobre inversión peatonal y cicloinclusiva —Ministerio de Vivienda y Urbanismo— implementó una planificación colaborativa. A través de talleres con juntas vecinales y usuarios con movilidad reducida, los ciudadanos identificaron carencias viales y validaron la ejecución de obras, ajustando la movilidad urbana a la realidad cotidiana local.

En el ámbito judicial, los compromisos de derechos humanos y justicia abierta —Defensoría Penal Pública— y el del Poder Judicial integraron a usuarios y organizaciones no gubernamentales en la revisión de procedimientos y la generación de propuestas. Este enfoque permitió rediseñar criterios de actuación y administración de justicia, asumiendo que la ciudadanía puede aportar soluciones en sectores históricamente cerrados.

La Plataforma Legislativa Interoperable —Congreso Nacional— avanzó hacia el ideal de parlamento abierto. Más allá de informar el estado de los proyectos, el sistema articuló canales para que ciudadanos y académicos presentaran sugerencias y participaran en foros digitales, vinculándolos directamente con el trabajo de las comisiones parlamentarias.

Bajo la tipología de la International Association for Public Participation, la mayoría de estos compromisos se sitúan entre «involucrar» y «colaborar». La ciudadanía actúa como actor clave en el codiseño de políticas de infraestructura, comercio y justicia. El ensayo de dinámicas de colaboración auténtica y cogestión legislativa revela un avance significativo hacia la democratización de lo público, cuya clasificación se detalla a continuación:

Conclusiones y reflexiones finales

Esta investigación tuvo por objetivo analizar los cinco planes de acción de gobierno abierto implementados en Chile —en un período que comprende desde 2012 a 2022—, en particular las medidas de los planes de acción que estaban vinculadas a la participación ciudadana, utilizando el espectro de participación pública de la International Association for Public Participation. Esto dio como resultado una clasificación de las medidas en relación con los niveles propuestos por la tipología de la International Association for Public Participation, que corresponden a «informar», «consultar», «involucrar», «colaborar» y «empoderar». Es decir, desde medidas de participación de menor incidencia o influencia, hasta un máximo de involucramiento de las comunidades en las decisiones públicas.

Esta investigación demostró que estos planes, vistos a modo de conjunto, reflejan una maduración de gobierno abierto en Chile, en relación con el nivel de involucramiento que es posible notar en los distintos planes de acción, es decir una evolución desde la implementación de mecanismos iniciales hacia una sofisticación de medidas que fomentan una interacción más estrecha. Estas medidas progresivamente pasaron a convertirse en vehículos estratégicos y relevantes de colaboración entre Estado y ciudadanía. En efecto, el avance en los niveles de participación, evaluado bajo la tipología de la International Association for Public Participation, evidencia el tránsito desde la entrega de información y consulta —en el primer plan— hacia los niveles de involucramiento y colaboración —en el quinto y último plan analizado—. Esta maduración refleja un aprendizaje institucional y una mayor consideración de la ciudadanía, como agentes con capacidad de agencia y corresponsables de lo público.

Sin embargo, también se constatan desafíos. Como se ha indicado precedentemente, aunque algunas medidas alcanzaron niveles valiosos como el involucramiento y la colaboración, ninguna medida alcanzó el nivel de empoderamiento, que constituye el nivel máximo del espectro de participación pública de la International Association for Public Participation. En tal sentido, parece imperativa la promoción de un mayor involucramiento de la ciudadanía y la sociedad civil, a través de instancias y medidas que progresivamente trasladen la capacidad decisional final sobre ellas, especialmente en etapas críticas como la implementación y la evaluación, superando las barreras burocráticas tradicionales y fomentando el empoderamiento real durante el ciclo de políticas públicas.

En síntesis, los planes de acción han institucionalizado espacios formales de participación que, aunque valiosos, aún dependen de la influencia real que se otorgue a la ciudadanía en la toma de decisiones. Como advierte la OCDE (2023), la falta de impacto tangible puede generar frustración y dañar la confianza institucional. De este modo, el desafío futuro no es solo crear espacios, sino garantizar que la participación se transforme en resultados concretos para fortalecer este sistema democrático. El futuro de la política de Estado abierto no radica en la proliferación de mecanismos, sino en un mayor acompañamiento y mayor soberanía decisional de la sociedad. Especialmente, porque la experiencia chilena en materia de gobierno abierto y participación ciudadana nos muestra que la apertura hacia la ciudadanía, en el marco de Alianza para el Gobierno Abierto, ha funcionado como un valioso laboratorio de innovación, pero aún no logra cambiar la percepción ciudadana sobre la gestión de lo público.

Por último, cabe indicar que, aunque este análisis no pretende ofrecer soluciones, sí consideramos que constituye un marco descriptivo útil para la praxis pública. Por ejemplo, para instancias como la Comisión de Integridad Pública y Transparencia —actualmente encargada de gobierno abierto en Chile y el desarrollo de sus planes de acción—, este documento puede ser un insumo valioso para examinar logros y desafíos pendientes desde un enfoque cualitativo.